Abstract IT: Questo studio analizza la trama silente che intercorre tra le somme “etero-finanziate” e gli importi derivanti dal versamento degli oneri istruttori da parte delle Società proponenti, nell’alveo dei procedimenti ambientali autorizzativi attinenti agli impianti alimentati da fonti di energia rinnovabile (FER) e agli impianti per lo stoccaggio, trattamento e recupero di rifiuti. Posto che attualmente non è in vigore una norma che delinei i connotati di una risorsa “etero-finanziata”, l’indagine si propone di approfondire la natura che assume la medesima all’interno della finanza degli Enti Locali, la quale è frutto di ragionamento interpretativo fondato sui principi di contabilità pubblica, consolidati dalla giurisprudenza dell’Eccellentissima Corte dei Conti mediante le Sezioni Regionali di controllo esplicate amplius infra. La prima parte del presente articolo verterà brevemente sul significato etimologico dei succitati oneri istruttori, ossia i costi che le Società istanti sostengono per le attività istruttorie e di consulenza tecnica necessarie per l’autorizzazione del provvedimento finale. Di seguito, saranno vagliate e al contempo esaminate le deliberazioni rese dalle Sezioni Regionali di Controllo, con lo scopo di cristallizzare un orientamento, ancorché interpretativo, della connessione celata che sussiste tra le cifre “etero-finanziate” e gli oneri istruttori.
Parole chiave: somme “etero-finanziate”, oneri istruttori, impianti FER, impianti rifiuti, PAUR, finanza degli Enti Locali, Corte dei Conti, giurisprudenza contabile.
Abstract ENG: This study analyzes the subtle relationship between externally funded amounts and the sums deriving from the payment of administrative fees by the proposing companies, within the framework of environmental authorization procedures concerning plants powered by renewable energy sources (RES) and facilities for the storage, treatment, and recovery of waste. Given that no legislation currently defines the characteristics of an “externally funded” resource, the analysis aims to explore its nature within local government finance. This exploration is based on an interpretative reasoning grounded in the principles of public accounting, as consolidated by the case law of the Honorable Court of Auditors through the rulings of its Regional Audit Sections, which will be discussed in detail below. The first part of this article will briefly address the etymological meaning of the aforementioned administrative fees, namely the costs borne by applicant companies for the administrative and technical consulting activities necessary for obtaining the final authorization measure. Subsequently, the deliberations issued by the Regional Audit Sections will be reviewed and analyzed, with the aim of crystallizing an interpretative orientation regarding the concealed link existing between externally funded amounts and administrative fees.
Keywords: third-party funded amounts, processing fees, renewable Energy Sources plants, waste treatment plants, PAUR, local government finance, Court of Auditors, case law of the Court of Auditors.
Sommario: 1. L’itinerario degli oneri istruttori – con particolare riferimento alle pratiche ambientali – 2. Le somme “etero-finanziate” nel prisma della giurisprudenza contabile – 3. Conclusioni interpretative – un viaggio tra mito e verità.
- L’itinerario degli oneri istruttori – con particolare riferimento alle pratiche ambientali.
In un’ottica generale, gi oneri istruttori sono i costi che un soggetto o un’impresa deve versare alle casse di un Ente per far fronte alle spese tecniche-amministrative relative alla gestione del procedimento, finalizzato, ai sensi dell’art. 2, comma 1 della L. 241/1990 e ss.mm.ii., all’emissione di un provvedimento espresso.
Nel caso in esame, è opportuno puntare i riflettori sugli oneri istruttori derivanti dal pagamento delle Società proponenti che presentano all’Autorità pubblica competente un’istanza, al fine di realizzare un impianto alimentato da fonti di energia rinnovabile (FER) o un impianto per lo stoccaggio, trattamento e recupero di rifiuti.
Giunge l’esigenza di contemplare, con l’intento di esemplificare la fattispecie, il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR), vale a dire quella complessa tipologia di procedimento tecnico-amministrativo, disciplinato dall’art. 27-bis del D. Lgs. 152/2006, che integra in un unico atto tutte le autorizzazioni, i pareri, le concessioni e le approvazioni necessarie per realizzare un progetto, che genera, sotto il profilo ambientale e paesaggistico, un notevole impatto sul territorio.
Al momento di presentazione dell’istanza ambientale, è necessario che la Società istante alleghi un documento che attesti l’avvenuto versamento degli oneri istruttori previsti dal predetto D. Lgs. 152/2006 e definiti da apposita Legge Regionale, determinati sulla base del costo effettivo del servizio, per la copertura dei costi sopportati dall’Autorità competente per l’organizzazione e lo svolgimento delle attività istruttorie, di monitoraggio e controllo delle procedure.[2]
Con riferimento alla tematica de quo, si intende in questa sede rappresentare la casistica di una Provincia italiana, che è stata individuata, mediante la Legge Regionale Puglia n. 26/2022, quale autorità competente per una serie di procedimenti indicati dalla medesima Legge, in forza della quale svolge una specifica funzione tecnica-amministrativa (delegata) prevista dal D. Lgs. n. 152/2006, concernente autorizzazioni, valutazioni e verifiche ambientali.
Nell’esercizio di tale funzione, l’Ente provinciale è abilitato ad incassare gli oneri istruttori in ottemperanza a quanto prescritto dalla suddetta Legge Regionale, la quale stabilisce altresì che i proventi degli oneri predetti debbano essere destinati a finanziare determinate fattispecie, tra cui “il costo del personale per l’esercizio della funzione”.
In aderenza di quanto supra enucleato e in ragione alla causa che ha determinato l’esigenza di approfondire la magmatica questione, l’Amministrazione provinciale ha interrogato la Sezione Regionale di Controllo di riferimento, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della Legge n. 131/2003, sottoponendo all’Eccellentissima Corte dei Conti, tra l’altro, un quesito riguardante la possibilità di utilizzare le entrate derivanti dagli oneri istruttori, percepiti in relazione all’attività prevista dalla suindicata Legge Regionale, per finanziare il costo del personale assegnato allo svolgimento delle suddette funzioni, nel rispetto della normativa contabile e contrattuale vigente.
A seguito della richiesta formulata dall’Ente Provincia, con deliberazione n. 110/2025[3], la Corte dei Conti ha reso il proprio parere, affermando che l’utilizzo delle entrate derivanti dagli oneri istruttori deve avvenire nel rispetto delle previsioni di cui all’art. 23, comma 2, del D. Lgs. n. 75/2017 e delle indicazioni espresse dalla magistratura contabile, chiarendo, inoltre, che sarà competenza e discrezionalità dell’Ente stesso, in virtù della potestà regolamentare, l’adozione di un eventuale regolamento interno, atto a definire i criteri di ripartizione delle suddette somme.
Pertanto, alla luce di quanto finora esplicato, appare doveroso approfondire la natura contabile degli oneri istruttori, con l’ausilio dell’espressione giuridico-contabile resa dagli Organismi di Controllo, onde accertare se le risorse de quibus possano essere qualificate come somme “etero-finanziate”, con conseguente esclusione dal tetto di spesa (parte variabile del fondo) di cui all’art. 23, comma 2, del D. Lgs. n. 75/2017 [4].
Al fine di apporre la giusta etichetta e attribuire la corretta nomenclatura alle entrate di cui al presente articolo, è utile specificare che la Sezione Regionale di Controllo per la Puglia con la suddetta deliberazione n. 110/2025 ha sostenuto che nel caso in esame ci si trova al cospetto di una entrata vincolata, posto che i proventi derivanti dalle attività di cui alla Legge Regionale Puglia n. 26/2022 debbano essere utilizzati per finanziare determinate fattispecie di cui all’art. 12, comma 4 della medesima Legge, come nitidamente emerge dal tenore letterale della disposizione, la quale non ha sollevato ulteriori osservazioni da parte della Corte, sulla base del noto brocardo in claris non fit interpretatio.
Inoltre, come precisato nei successivi punti del suddetto atto[5], la stessa Sezione cita in primis la deliberazione n. 26/2014 e di seguito la deliberazione n. 18/2024, entrambe formulate dalla Sezione delle autonomie e rese su differente fattispecie, ma sostanzialmente contenente la medesima ratio disegnata nel provvedimento reso dalla Sezione Regionale di Controllo per la Puglia.
Dal tenore della suindicata deliberazione n. 26/2014, si desume che l’utilizzo di termini dal valore semantico esteso, rinvenibili nella dicitura “…l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale” indica una evidente volontà di ricomprendere nella fattispecie normativa ogni genere di somme funzionalmente destinate a garantire copertura agli oneri accessori del personale, senza alcuna distinzione per l’origine o la provenienza delle risorse, se non sotto il profilo della presenza di un vincolo di destinazione rilevante.
A corroborare la suddetta tesi è la deliberazione n. 63/2021/PAR emessa dalla Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, la quale ha riaffiorato la predetta deliberazione n. 26/2014, nella parte in cui ha delineato le caratteristiche delle somme “etero-finanziate”, chiarendo che: “anche con riguardo ai tetti posti al salario accessorio, nella misura in cui le risorse affluiscano ai fondi solo in modo figurativo, in quanto etero-finanziate (“risorse di provenienza esterna all’ente, con vincolo di destinazione all’origine”), come tali prive di effettivo impatto sul bilancio dell’ente locale, senza distinguere fra soggetto finanziatore, se pubblico o privato.”
- Conclusioni interpretative – un viaggio tra mito e verità.
Dalla lettura dei preziosi versi resi dalle Sezioni di Controllo, traspare, sebbene in forma embrionale, un volto celato attribuibile alle somme che rivestono la casacca recante la dicitura “etero-finanziate”; lo stesso volto che con una timida dose di coraggio sancisce che i) una risorsa di provenienza esterna all’Ente, ii) priva di incidenza sul bilancio dell’Ente Locale, e al contempo iii) avente il vincolo di destinazione all’origine, sia definita “etero-finanziata”.
Ergo, sulla base dei tre parametri ut supra rappresentati e in considerazione della consolidata posizione assunta dall’Eccellentissima Corte dei Conti, arguita dalle predette Sezioni sviscerate in esame, è possibile ricavare agevolmente in via ermeneutica che nel caso di specie gli oneri derivanti dalle Società proponenti debbano rientrare nell’alveo delle cifre “etero-finanziate”, in quanto i) risorse di provenienza esterna all’Ente, posto che dette cifre sono riconducibili a Società di natura privata e risultano, quindi, ii) prive di incidenza sul bilancio dell’Ente Locale, e al contempo somme iii) aventi il vincolo di destinazione all’origine, in conformità di quanto specificato della deliberazione n. 110/2025 – Sezione Regionale di controllo per la Puglia e dalla Legge Regionale di riferimento.
Occorre ricordare, che la Corte dei Conti, Sezione Autonomie, con la deliberazione n. 18/2024, ha confermato che i premi per i titolari degli uffici tributi comunali, che rappresentano il proprio Ente in giudizio, non sono soggetti al tetto generale del salario accessorio, in quanto si tratta di incentivi ad personam etero-finanziati. Peraltro, L’ARAN, con orientamento applicativo RAL 1660 (IO feb. 2014), ha chiarito che “tali incentivi specifici possono essere riconosciuti anche ai titolari di posizione organizzativa, in presenza dei presupposti stabiliti dalla legge, come integrazione della retribuzione di risultato, anche nell’ipotesi in cui si determini il superamento del limite massimo stabilito per tale voce retributiva dall’art. 10, comma 3, del CCNL del 31.3.1999”.
Ordunque, è palmare che le spese di lite liquidate dal giudice tributario sono risorse etero-finanziate, in virtù della loro estraneità all’Ente. Sfaccettatura, ut supra rappresentata e ampliata, che emerge ancor di più su di un terreno dove è i giuoco la natura degli oneri analizzati, i quali imperterriti frugano un nesso analogico con le fattispecie già vagliate dalle predette Sezioni.
Un’impresa idilliaca quella degli oneri istruttori che, nonostante il cammino irto di ostacoli, scorgono all’orizzonte la possibilità di godere della luce “etero-finanziata” dell’Olimpo.
Ricalcando l’episodio narrato nel libro XXI dell’Odissea, si rammenta la scena in cui un umile mendicante, partecipò ad una competizione organizzata da Penelope, la quale solennemente promise la sua mano a colui che riuscirà a tendere il durissimo arco di Ulisse, cui solo l’eroe poteva imprimere la giusta forza.
Dopo che tutti i proci hanno vergognosamente fallito, il mendicante, che poi si scoprì essere Ulisse, riuscì senza apporre il minimo sforzo a tendere il vigoroso arco, e a scoccare la “freccia della vendetta”, che oltrepasserà tutti i fori delle dodici scuri.
Così come gli oneri istruttori esaminati, impavidi e valorosi, cercano di trapassare l’intera sequenza di anelli della finanza locale e colpire, dove non c’è più speranza, il fulcro delle somme “etero-finanziate”.
[1] Dipendente provinciale, giurista
[2] Si veda, nello specifico, D. Lgs. 16 giugno 2017, n. 104, art. 21, comma 1 nella parte in cui stabilisce che: “All’articolo 33 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, il comma 1 è sostituito dal seguente: «1. Le tariffe da applicare ai proponenti, determinate sulla base del costo effettivo del servizio, per la copertura dei costi sopportati dall’autorità competente per l’organizzazione e lo svolgimento delle attività istruttorie, di monitoraggio e controllo delle procedure di verifica di assoggettabilità a VIA, di VIA e di VAS sono definite con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.».”
[3] Deliberazione n. 110/2025/PAR emessa dalla Corte dei Conti – Sezione Regionale di Controllo per la Puglia.
[4] Decreto Legislativo 25 maggio 2017, n. 75, all’art. 23 denominato “Salario accessorio e sperimentazione”, comma 2: “Nelle more di quanto previsto dal comma 1, al fine di assicurare la semplificazione amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualità dei servizi e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, assicurando al contempo l’invarianza della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2016. A decorrere dalla predetta data l’articolo 1, comma 236, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 è abrogato. Per gli enti locali che non hanno potuto destinare nell’anno 2016 risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa a causa del mancato rispetto del patto di stabilità interno del 2015, l’ammontare complessivo delle risorse di cui al primo periodo del presente comma non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2015, ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio nell’anno 2016.”
[5] In particolare il punto 4.10 della deliberazione della Corte dei Conti Sezione Regionale di controllo per la Puglia con la suddetta deliberazione n. 110/2025/PAR specifica quanto segue: “Per completezza si aggiunge che la Sezione delle autonomie – con deliberazione n. 26/2014 e successivamente con deliberazione n. 18/2024 resa su differente fattispecie ma sostanzialmente contenente la medesima ratio – ha evidenziato, anche con riguardo ai tetti posti al salario accessorio, la possibilità del relativo superamento nel caso in cui le risorse affluiscano a fondi per la contrattazione integrativa solo in modo figurativo, in quanto etero-finanziate (“risorse di provenienza esterna all’ente con vincolo di destinazione all’origine”) e, pertanto, senza effettivo impatto sul bilancio dell’ente locale.”