Sommario: 1. La premessa; 2. Sul divieto generale di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile; 3. Il quadro normativo residuale ed i contrastanti indirizzi giurisprudenziali; 4. L’iter argomentativo della Sezione delle Autonomie; 5. Portata e limiti della deroga, 6. Conclusioni.
Abstract: La deliberazione n. 19 del 2025 della Sezione delle autonomie della Corte dei conti ha risolto il contrasto tra il divieto generale di assicurare i dipendenti pubblici per responsabilità amministrativo-contabile (L. 244/2007) e le nuove norme del codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023). La Corte ha stabilito che le disposizioni del codice costituiscono una deroga speciale al divieto, consentendo alle amministrazioni di stipulare, con oneri a proprio carico, polizze assicurative per i dipendenti che svolgono le funzioni tecniche di progettazione e verifica. Tale copertura è limitata ai soli danni derivanti dall’esercizio di queste specifiche attività professionali, indipendentemente dal grado di colpa (salvo il dolo), e non si estende ad altre forme di responsabilità o a diverse figure professionali.
Abstract: Resolution No. 19 of 2025 of the Autonomy Section of the Court of Auditors resolved the conflict between the general ban on insuring public employees for administrative and accounting liability (Law 244/2007) and the new provisions of the Public Contracts Code (Legislative Decree 36/2023). The Court established that the provisions of the Code constitute a special exemption from the ban, allowing administrations to take out, at their own expense, insurance policies for employees performing technical design and verification functions. This coverage is limited to damages arising from the exercise of these specific professional activities, regardless of the degree of fault (except for intent), and does not extend to other forms of liability or to different professional roles.
Con la deliberazione in commento, la Corte dei conti, Sezione delle autonomie, ha risolto una questione di massima di particolare rilevanza per le amministrazioni pubbliche, enunciando il seguente principio di diritto:
«Fermo restando il generale divieto di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile, l’obbligo di copertura assicurativa dei dipendenti, previsto dal codice dei contratti pubblici, costituisce norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 3, comma 59, della legge n. 244/2007. Di conseguenza, tale divieto non si applica alla copertura dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore dipendenti pubblici, nello svolgimento delle funzioni di cui all’allegato I.10, del d.lgs. n. 36/2023, indipendentemente dal grado di colpa, ferma restando l’esclusione dei danni derivanti da fatti dolosi (art. 1900 c.c.). La deroga non si estende, tuttavia, ad altre forme di copertura assicurativa del dipendente non espressamente previste dalla legge».
La pronuncia interviene per dirimere un contrasto interpretativo sorto tra diverse Sezioni regionali di controllo in merito all’ambito di applicazione dell’obbligo di copertura assicurativa per i dipendenti pubblici che svolgono funzioni tecniche di progettazione e verifica ai sensi del d.lgs. n. 36/2023, stabilendo i confini della derogabilità del divieto generale di assicurazione per la responsabilità amministrativo-contabile.
2. Sul divieto generale di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile
L’ampliamento del concetto di danno risarcibile, com’è noto coinvolgente la lesione dell’interesse legittimo, è strettamente legato alla crescita dei compiti gestionali attribuiti alla dirigenza pubblica che hanno comportato tra l’altro l’esigenza di tutelare gli amministratori e soprattutto i dipendenti pubblici dalle sentenze di condanna della magistratura contabile. Di talché, il ricorso allo strumento della polizza assicurativa, i cui costi di regola sono a carico del singolo beneficiario, è sembrato inizialmente la soluzione più percorribile, con l’inconveniente che in passato i costi derivanti dal pagamento delle dette polizze sono stati addebitati alla pubblica amministrazione danneggiata in quanto datore di lavoro[1].
La tematica in questione, molto attuale, è stata oggetto in passato di attenti interventi dottrinali e soprattutto di interessanti decisioni della magistratura contabile che hanno scrutinato la legittimità dei prodotti assicurativi, soprattutto in funzione dei relativi costi imputati alla pubblica amministrazione[2].
Occorre considerare, al riguardo, che la questione involge non soltanto il danno erariale che la pubblica amministrazione patisce a causa dei costi derivanti dal premio delle polizze, essendo, invece, il profilo più importante della fattispecie legato al rischio della cosiddetta deresponsabilizzazione della classe dirigente e politica dell’ente che è indebitamente tutelata nelle proprie illegittime o irragionevoli scelte gestionali proprio dal ricorso alle polizze assicurative.
Al riguardo, occorre chiarire che la possibilità di stipulare con oneri a carico della pubblica amministrazione polizze per la responsabilità civile verso terzi per danni arrecati da dipendenti non è precluso, ove lo consenta il CCNL ovvero una disposizione di legge, che nello specifico è rappresentata dal codice dei contratti pubblici, decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36.
Nel solco di una soluzione negativa il legislatore è intervenuto con l’art. 3, comma 59, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che sotto il titolo “Nullità dei contratti di assicurazione stipulati dall’ente pubblico a favore dei propri amministratori”, stabilisce che “E’ nullo il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile. I contratti di assicurazione in corso alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008. In caso di violazione della presente disposizione, l’amministratore che pone in essere o che proroga il contratto di assicurazione e il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo.”.
La norma in esame recepisce un indirizzo dottrinale che si era espresso per la nullità virtuale (ai sensi dell’articolo 1418, comma 1, c.c.) di tali prodotti assicurativi, volti alla deresponsabilizzazione del personale[3].
In virtù di tale disposizione, la nullità delle polizze, con le quali un ente pubblico assicura i propri amministratori, deve logicamente e sistematicamente ritenersi estesa nei confronti di dipendenti, siano essi dirigenti o funzionari.
Anche in virtù di costante giurisprudenza contabile, vale evidenziare che tale divieto, fondato sugli articoli 28 e 97 della Costituzione, mira a preservare il principio della responsabilità personale del pubblico funzionario e, quindi, come già anticipato in premessa, a prevenire il c.d. “rischio di deresponsabilizzazione” [4] che potrebbe derivare da una copertura assicurativa a carico dell’ente. Di talché, va osservato che alla Legge Finanziaria del 2008 non può che riconoscersi valore esclusivamente ricognitivo di un principio generale, desumibile dall’ordinamento e ripetutamente affermato dalla giurisprudenza contabile sia regionale che centrale, circa l’illiceità di coperture assicurative per i danni causati all’ente di appartenenza dal comportamento gravemente colposo degli amministratori o dirigenti [5].
Premessa la parte normativa già evidenziata, la questione sottoposta all’esame della Sezione delle autonomie trae origine dalla tensione con l’ulteriore plesso normativo rappresentato dal nuovo codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023), che ha introdotto specifiche disposizioni, le quali impongono alle stazioni appaltanti di prevedere una copertura assicurativa per i dipendenti interni incaricati di svolgere determinate funzioni tecniche.
L’obbligatorietà di tale copertura, come ricostruito dalla stessa Sezione, si desume da un complesso di norme, tra cui l’art. 1, comma 2, lett. p) della legge delega n. 78/2022, che prevede la stipula di apposite polizze per i rischi professionali in caso di progettazione interna; l’art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, che, in attuazione del “principio della fiducia”, spinge le amministrazioni ad adottare azioni per la copertura assicurativa del personale; l’art. 45 del d.lgs. 36 del 2023 e l’Allegato I.7, che includono gli oneri di assicurazione obbligatoria tra le somme a disposizione della stazione appaltante; nonché, in ultimo, l’art. 37, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, che impone espressamente una polizza assicurativa per il soggetto incaricato della verifica della progettazione.
La complessità del sistema normativo ha innescato un contrasto giurisprudenziale che ha portato alcune Sezioni regionali[6] a ritenere che l’obbligo assicurativo fosse limitato alla copertura della responsabilità civile verso terzi, senza poter derogare al divieto di assicurare la responsabilità amministrativo-contabile.
In particolare, la Sezione regionale per il Piemonte osserva che, al fine di evitare ogni fraintendimento, le polizze assicurative in argomento non riguardano la copertura di rischi di danno connessi alla responsabilità amministrativo-contabile del personale pubblico. Rispetto a quest’ultima fattispecie vige, infatti, il divieto posto dall’art. 3, comma 59, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge Finanziaria 2008) che, oltre a sancire la nullità “del contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile”, introduce una sanzione pecuniaria in caso di violazione della predetta norma. Rispondendo al quesito formulato da un Comune piemontese in merito all’individuazione della disciplina applicabile, alla luce del nuovo codice dei contratti pubblici introdotto con d.lgs. 36 del 2023, “in ordine alla possibilità di stipulare, con oneri a carico dell’ente, specifica polizza assicurativa per responsabilità civile professionale per il dipendente pubblico incaricato della verifica della progettazione” l’Organo di controllo, dopo aver ripercorso l’evoluzione della normativa in materia, dal d.lgs. 163/2006 e d.lgs. 50/2016, individua nell’art. 42, comma 5, del d.lgs. 36/2023 (disciplina generale delle modalità di espletamento e profili peculiari nell’attività di “verifica della progettazione” e regolamentazione di dettaglio all’allegato I.7 del d.lgs. 36/2023, (nuovo codice dei contratti pubblici), la fonte principale di riferimento, che in particolare prevede: “gli oneri conseguenti all’accertamento della rispondenza agli elaborati progettuali sono ricompresi nelle risorse stanziate per la realizzazione delle opere”.
La sezione regionale per l’Emilia Romagna conferma l’indirizzo della sezione piemontese, ponendo l’accento sul referente costituzionale dell’art. 28 della Costituzione, laddove, accanto alla regola della responsabilità diretta dell’agente pubblico (“i funzionari dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti”), viene ad aggiungersi quella della responsabilità dell’amministrazione basata sul meccanismo civilistico della solidarietà passiva (“la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”). Giova, poi, ricordare che la Sezione sottolinea che “per il personale degli enti locali viene, inoltre, in rilievo l’art. 93 del d. lgs. n. 267/2000 che, in tema di responsabilità patrimoniale dei dipendenti delle amministrazioni locali, richiama “le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato”. Il riferimento è in particolare all’art. 22 del d.P.R. n. 3/1957, rubricato “responsabilità verso terzi”, in base al quale «l’impiegato che nell’esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalla legge o dai regolamenti, cagioni ad altro un danno ingiusto ai sensi dell’articolo 23 è personalmente obbligato a risarcirlo”. A tale prescrizione seguono gli incisi secondo cui “l’azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con l’azione diretta nei confronti dell’Amministrazione, qualora, in base alle norme ed ai principi vigenti dell’ordinamento giuridico, sussista anche la responsabilità dello Stato” e “l’amministrazione che abbia risarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente si rivale agendo contro quest’ultimo a norma degli artt. 18 e 19…”. In aderenza al dettato costituzionale, anche per il personale degli enti locali si afferma, quindi, quale regola generale, quella della responsabilità diretta del dipendente chiamato a rispondere del danno ingiusto cagionato a terzi con dolo o colpa grave (cfr. art. 23 del d.P.R. n. 3/1957). A tale responsabilità si affianca poi quella solidale dell’amministrazione di appartenenza, rispetto alla quale, sotto il profilo dell’elemento soggettivo, vale invece il più ampio parametro della culpa levis.
Al contrario, la Sezione per la Lombardia [7] ha sostenuto che le nuove norme del codice dei contratti introducono una deroga implicita al divieto, consentendo la copertura assicurativa anche per i danni arrecati all’amministrazione stessa, inclusa la responsabilità per colpa lieve; e ciò in virtù del richiamo all’art. 2236 c.c. e del nuovo “principio della fiducia”.
Orbene, il principio di fiducia[8] contenuto nell’art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 garantisce uno speciale trattamento ad alcuni dipendenti pubblici, tanto in ragione del ruolo da essi rivestito, quanto al fine di incentivare l’iniziativa, liberandoli dal timore di essere esposti a conseguenze risarcitorie nei confronti dell’amministrazione per le maggiori spese che questa fosse chiamata a sostenere per effetto di errori od omissioni non intenzionali del progetto relativo all’opera pubblica. Secondo l’Organo di controllo lombardo la legislazione vigente conferma espressamente che possono essere poste in essere azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale a carico dell’Amministrazione; dunque si tratta, in definitiva, di una normativa derogatoria del divieto di assicurazione stabilito dall’art. 3, comma 59, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
La Sezione delle autonomie, chiamata a dirimere il contrasto, ha aderito all’orientamento più innovativo, riconoscendo la natura derogatoria delle disposizioni del d.lgs. n. 36/2023, seppur entro limiti rigorosamente definiti. Il ragionamento della Corte si articola su tre pilastri fondamentali.
Il primo è caratterizzato dalla specialità della normativa e dalla natura dell’incarico.
La Corte qualifica le norme del codice dei contratti quali disposizioni speciali, rispetto alla disciplina generale del 2007. Tale specialità è giustificata dalla natura delle attività di progettazione e verifica, che sono prestazioni “professionalmente qualificate”, eccedenti le ordinarie funzioni del dipendente pubblico e che richiedono competenze specialistiche e l’abilitazione professionale.
Il secondo profilo è attinente all’interesse proprio dell’Amministrazione, ovverosia all’individuazione di un “interesse proprio e in concreto dell’amministrazione” alla stipula di tali polizze. Questo interesse supera l’obiezione secondo cui l’assicurazione sarebbe un ingiustificato vantaggio per il solo dipendente.
Orbene, la Corte identifica tale interesse sotto una duplice prospettiva. In primo luogo, viene in emersione l’incentivazione e l’efficienza. Da questo punto di vista la copertura assicurativa incentiva i dipendenti qualificati ad assumere tali incarichi, evitando all’amministrazione di dover ricorrere a professionisti esterni, con conseguente aggravio di costi e in contrasto con il principio di valorizzazione delle professionalità interne.
In secondo luogo emerge l’esigenza della tutela patrimoniale dell’ente, in quanto la polizza protegge direttamente il bilancio dell’ente. Infatti, in virtù del principio di solidarietà passiva, l’amministrazione è spesso chiamata a risarcire i danni causati a terzi dall’errore del proprio dipendente e l’assicurazione garantisce allo stesso ente il recupero di tali somme, che altrimenti graverebbero sulle sue casse, specialmente nei casi di colpa lieve del professionista o di prestazioni che implicano la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà (art. 2236 c.c.).
La delibera introduce, inoltre, il terzo pilastro con l’equiparazione tra professionista interno ed esterno. La Corte sottolinea come le medesime ragioni di tutela, che impongono ai professionisti esterni di munirsi di adeguate coperture assicurative, valgano anche quando le stesse mansioni sono svolte da dipendenti interni; infatti, sarebbe illogico non estendere una simile garanzia all’amministrazione quando essa si affida alle proprie risorse umane.
La Sezione delle autonomie ammette la deroga al generale divieto di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile e ne delinea con estrema precisione i confini, al fine di non svuotare di significato la legge n. 244/2007.
La copertura assicurativa deve essere esclusivamente funzionale ai rischi legati all’esercizio dell’attività professionale di progettazione e/o verifica, come specificato nell’allegato I.10 del d.lgs. n. 36/2023; e ciò include sia i danni contrattuali (verso l’amministrazione committente) sia quelli extracontrattuali (verso terzi).
La Corte, inoltre, analizza l’inciso dell’art. 42, comma 2, dell’allegato I.7 al d.lgs. 36 del 2023, secondo cui il dipendente “risponde nei limiti della copertura assicurativa […], salva la responsabilità disciplinare e per danno erariale secondo le norme vigenti”. Tale formulazione viene interpretata nel senso che la deroga copre la responsabilità per i danni derivanti dall’errore professionale nell’ambito delle specifiche funzioni incentivate, ma lascia impregiudicata la responsabilità amministrativa per ogni altra condotta dannosa non riconducibile a tale perimetro.
Da tale analisi emerge la conclusione secondo la quale la deroga si applica ai danni contrattuali ed extracontrattuali direttamente e immediatamente conseguenti all’errore professionale del progettista o verificatore interno, indipendentemente dal grado di colpa sia essa lieve o grave. Tale deroga non si applica ai fatti dolosi (ex art. 1900 c.c.) e a qualsiasi altra forma di responsabilità amministrativa del dipendente che esuli dall’esercizio delle specifiche attività professionali previste dal codice dei contratti.
- Conclusioni
La pronuncia rappresenta un importante intervento nomofilattico che bilancia l’esigenza di responsabilizzazione dei pubblici dipendenti con la necessità, introdotta dal nuovo codice, di promuovere la fiducia, di valorizzare le competenze interne e di tutelare l’amministrazione stessa dai rischi economici connessi alla realizzazione di opere pubbliche complesse.
La pronuncia in esame rappresenta, quindi, un punto di svolta nell’interpretazione del rapporto tra le norme sulla responsabilità erariale e la disciplina dei contratti pubblici e, risolvendo un importante contrasto giurisprudenziale, fornisce alle amministrazioni uno strumento operativo chiaro, volto a bilanciare la prevenzione della “deresponsabilizzazione” con l’esigenza di incentivazione e protezione delle funzioni tecniche interne, in piena aderenza con la filosofia del nuovo codice dei contratti pubblici.
Giova ricordare che la deliberazione non sancisce un “liberi tutti” assicurativo, ma opera un’attenta e motivata applicazione del criterio di specialità, fornendo uno strumento essenziale per l’attuazione dei principi del nuovo codice dei contratti e per la modernizzazione dell’azione amministrativa, senza sacrificare i presidi fondamentali della responsabilità erariale.
* Avvocato, cultore della materia in diritto pubblico, diritto amministrativo, contabilità degli enti locali, giustizia amministrativa.
[1] Cfr. V. Tenore, La nuova Corte dei conti. Responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2022, 498 e ss.
[2] Tra i tanti commenti, si veda V. Tenore, Niente polizze a spese dell’ente contro i danni erariali, in Dir. e pratica amministrativa, 2007, fasc. 3, 77. In giurisprudenza si evidenzia Corte dei conti, Sez contr. Lombardia, 21 dicembre 2011, n. 665/PAR, in www.amcorteconti.it.
[3] V. Tenore, Finanziaria 2008: nulle le polizze a tutela della responsabilità amministrativo-contabile stipulate dalla p.a., in Guida al pubblico impiego, 2008, n.1,388 e ss.
[4] Corte dei Conti, Sez. Riunite, 5 aprile 1991 n. 707, in Riv. corte conti 1991, fasc.3,72; Corte dei Conti, Sez. I Giur. Centrale, 2 settembre 2008 n. 394, in Riv. corte conti 2008, 5, 81 secondo la quale “Integra ipotesi di condotta illecita produttiva di danno erariale la stipula, da parte di Direttori generali di una I.p.a.b., di polizze assicurative con oneri a carico dell’ente di appartenenza, a favore dei propri amministratori e dipendenti per i danni cagionati nell’esercizio delle loro funzioni, con accollo del rischio costituito dalla eventuale condanna dei medesimi da parte della Corte dei conti per i danni erariali cagionati con dolo o colpa grave.”.
[5] Cfr. nota 4.
[6] Corte dei conti, sezione Regionale di controllo per il Piemonte, del. n. 89/2023, in www.corteconti.it; Corte dei conti, sezione Regionale di controllo per l’Emilia Romagna, del. n. 108/2024, in www.corteconti.it.
[7] Corte dei conti, sezione Regionale di controllo per la Lombardia, del. n. 241/2024, in www.corteconti.it
[8] Per un approfondimento del principio di fiducia nei contratti pubblici si veda A. Ripepi, Il principio della fiducia nel nuovo Codice dei contratti pubblici, in Rassegna Avvocatura Stato, n. 3 del 2023, 247 e ss.
