Sommario: 1. Introduzione – 2. La decisione della Corte di Giustizia Tributaria di Salerno – 3. Il quadro normativo – 4. L’orientamento favorevole alla giurisdizione amministrativa – 5. L’orientamento favorevole alla giurisdizione tributaria – 6. Profili critici e implicazioni sistemiche – 7. Conclusioni.
Abstract: Il contributo affronta il tema ancora irrisolto della ripartizione di giurisdizione in tema di cessazione d’ufficio della partita IVA disposta dall’AdE ai sensi dell’art. 35, comma 15bis del DPR 633/1972. La disamina prende le mosse dalla decisione della Corte di Giustizia Tributaria di Salerno (sent. n. 4508/2025), che ha declinato la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo sulla base del convincimento che la cessazione della partita IVA configuri un atto di natura preventiva e non impositiva. Tale sentenza si inserisce in un quadro giurisprudenziale frammentato, nel quale si rinvengono orientamenti contrapposti circa la natura giuridica dell’atto e le conseguenze che ne derivano sul piano del rapporto d’imposta.
Attraverso l’analisi del quadro normativo e della prassi, il contributo evidenzia come la disposizione di cessazione – pur qualificata formalmente misura di vigilanza amministrativa – incida sostanzialmente sulla posizione fiscale del contribuente, impedendogli di operare come soggetto IVA e di esercitare diritti e obblighi connessi al tributo. Da ciò deriva una situazione di incertezza riguardo la qualificazione della posizione giuridica lesa e, conseguentemente, circa la competenza del giudice tributario o amministrativo.
Lo studio mette in luce i limiti dell’approccio restrittivo, ossia quello che circoscrive la giurisdizione tributaria ai soli atti impositivi e valorizza le ragioni dell’interpretazione estensiva, che è fondata sul principio di effettività della tutela giurisdizionale e di specializzazione del giudice tributario. Il contributo conclude sottolineando la necessità di un intervento legislativo o nomofilattico che definisca in modo univoco la natura giuridica della cessazione d’ufficio della partita IVA, al fine di garantire il principio di effettività della tutela dei diritti del contribuente.
Abstract in eng: This paper examines the still unresolved issue of jurisdiction in cases concerning the ex officio termination of a VAT registration by the Italian Revenue Agency under Article 35(15-bis) of Presidential Decree No. 633/1972. The analysis takes as its point of departure the decision of the Tax Court of Salerno (Judgment No. 4508/2025), which declined jurisdiction in favour of the administrative courts on the grounds that the termination of a VAT registration constitutes a preventive rather than an assessment measure. The judgment reflects a broader jurisprudential divide, with conflicting interpretations regarding the legal nature of the measure and its implications for the taxpayer’s fiscal relationship.
Drawing on the statutory framework and administrative practice, the paper argues that, although formally qualified as an administrative oversight measure, the termination substantially affects the taxpayer’s fiscal position by preventing participation in the VAT system and the exercise of related rights and obligations. This creates uncertainty as to the nature of the legal position affected—whether a legitimate interest or a subjective right—and, consequently, as to whether jurisdiction lies with the tax or administrative courts.
The study highlights the shortcomings of the restrictive approach, which confines tax jurisdiction to assessment acts, and supports instead an extensive interpretation based on the principles of effective judicial protection and the specialization of tax courts. It concludes by calling for legislative or interpretative clarification—whether through statutory reform or Supreme Court guidance—to establish the legal nature of the ex officio termination of VAT registration in a consistent manner and to ensure effective protection of taxpayers’ rights.
1. Introduzione.
La questione della giurisdizione in materia di cessazione d’ufficio della partita IVA, disposta dall’Agenzia delle Entrate ai sensi dell’art. 35, comma 15-bis, DPR 633/1972, rappresenta un tema di confine, che si colloca al crocevia tra diritto tributario e diritto amministrativo.
Nonostante l’istituto sia stato introdotto ormai da più di un decennio, il legislatore non ha mai indicato in modo chiaro quale sia il giudice competente a conoscere le controversie in materia, lasciando così spazio a orientamenti giurisprudenziali tra loro divergenti.
Il problema riguarda la garanzia di effettività della tutela giurisdizionale: infatti, la cessazione della partita IVA, pur qualificata come misura di carattere preventivo e amministrativo, produce effetti concreti e immediati sulla capacità del contribuente di svolgere attività d’impresa o professionale, incidendo indirettamente anche sul rapporto tributario. Pertanto, da un lato, vi è un orientamento che nega la giurisdizione tributaria, riconducendo il provvedimento alla cognizione del giudice amministrativo; dall’altro, una lettura che, valorizzandone gli effetti sostanziali, lo attrare nella giurisdizione delle Corti tributarie.
2. La decisione della Corte di Giustizia Tributaria di Salerno.
La pronuncia della Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Salerno (sent. n. 4508/2025) si inserisce nel primo filone interpretativo.
Il caso deciso prende le mosse dall’impugnazione proposta da una società avverso il provvedimento con cui l’Agenzia delle Entrate aveva disposto la cessazione della partita IVA, accompagnata dall’esclusione dal VIES. La società lamentava la violazione del contraddittorio endoprocedimentale, la carenza di motivazione e il difetto di prova, evidenziando altresì il grave pregiudizio economico derivante dall’impossibilità di proseguire l’attività.
La Corte salernitana ha definito la causa in forma semplificata, ritenendo assorbite le questioni di merito e concentrandosi sul profilo preliminare della giurisdizione. In particolare, ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, rilevando che la cessazione della partita IVA non costituisce atto impositivo né produce effetti immediati in termini di obbligazioni tributarie, ma si limita a esprimere un potere di vigilanza e di controllo dell’Amministrazione finanziaria.
Il Collegio ha fatto leva, in particolare, sull’art. 2 del D.lgs. 546/1992, che delimita la giurisdizione delle Corti tributarie alle controversie aventi a oggetto i tributi di ogni genere e specie e le relative sanzioni, interessi e accessori. Non essendo la cessazione della partita IVA collegata a un rapporto tributario in senso stretto, la giurisdizione è stata riconosciuta in capo al giudice amministrativo.
A sostegno di tale approdo, la Corte ha richiamato la giurisprudenza costituzionale (sent. n. 130/2008), che ha escluso la giurisdizione tributaria per le sanzioni non collegate a violazioni di norme fiscali, nonché diversi precedenti dei TAR (tra cui TAR Lazio, sent. n. 14672/2024 e TAR Salerno, sent. n. 470/2025), i quali hanno costantemente qualificato la cessazione come misura preventiva estranea al contenzioso tributario.
3. Il quadro normativo.
L’art. 35 del DPR 633/1972 disciplina gli adempimenti dei soggetti che intraprendono l’esercizio di imprese o arti e professioni, prevedendo, al comma 15-bis, la possibilità per l’Agenzia delle Entrate di dichiarare cessata la partita IVA in caso di mancato esercizio effettivo dell’attività economica. Si tratta di una norma introdotta dal D.L. 78/2010 e successivamente modificata, che si inserisce in un contesto di rafforzamento dei controlli per contrastare le frodi IVA, in particolare le operazioni intracomunitarie fittizie.
Il problema nasce perché l’art. 19 del D.lgs. 546/1992, che elenca gli atti impugnabili davanti al giudice tributario, non contempla espressamente il provvedimento di cessazione. Tradizionalmente, l’elencazione è stata ritenuta tassativa. Tuttavia, a partire dalle Sezioni Unite della Cassazione (sent. n. 16776/2005; sent. n. 24883/2008), si è diffuso un orientamento che interpreta l’art. 19 in chiave estensiva, includendo tra gli atti impugnabili non solo quelli espressamente indicati, ma anche tutti quelli idonei a incidere in modo diretto e immediato sulla posizione fiscale del contribuente. Questo è il punto di attrito che genera il contrasto giurisprudenziale: se il provvedimento di cessazione della partita IVA sia solo un atto amministrativo di gestione dell’anagrafe tributaria o se, invece, produca effetti tali da attrarlo nella giurisdizione tributaria.
Per comprendere il nodo della giurisdizione è necessario soffermarsi sulla funzione che la partita IVA svolge nell’ordinamento. Essa non è solo un numero identificativo: rappresenta la condizione giuridica per l’ingresso e la permanenza di un soggetto nel circuito dei rapporti IVA. È la chiave che consente di emettere fatture, detrarre l’imposta, accedere ai regimi fiscali previsti dalla normativa nazionale ed europea.
Pertanto, la cessazione della partita Iva, proprio perché priva il soggetto della possibilità di operare come contribuente IVA, incide in maniera diretta sulla sua posizione fiscale. È da questa ambivalenza che nasce l’incertezza: la cessazione d’ufficio è un atto amministrativo o un atto che, pur con veste amministrativa, determina effetti sostanziali assimilabili a quelli di un atto impositivo?
4. L’orientamento favorevole alla giurisdizione amministrativa.
Le sentenze della Corte di Salerno e della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado delle Marche (n. 279/2023) si collocano chiaramente nel solco della giurisprudenza amministrativa, che da tempo ha affermato la competenza dei TAR sulle controversie in materia. In questa prospettiva, la cessazione della partita IVA viene letta come esercizio di un potere autoritativo e discrezionale, con finalità preventive, che non determina la nascita né la modificazione di obbligazioni tributarie.
La posizione del contribuente è dunque qualificata come interesse legittimo e non come diritto soggettivo di natura tributaria. La conseguenza è che il sindacato spetta al giudice amministrativo, competente a valutare la legittimità dell’esercizio del potere, anche sotto i profili del difetto di motivazione o della violazione delle garanzie partecipative.
5. L’orientamento favorevole alla giurisdizione tributaria.
Di segno opposto è la sentenza della Corte di Giustizia Tributaria di Prato (n. 12/2023), che ha ritenuto sussistente la giurisdizione tributaria. Secondo questa impostazione, il provvedimento di cessazione della partita IVA non può essere ridotto a mero atto amministrativo, poiché comporta conseguenze immediate e rilevanti sul piano fiscale: il soggetto non può più emettere fatture, detrarre l’IVA, accedere a regimi speciali o agevolativi. Si tratta, dunque, di effetti che incidono direttamente sul rapporto d’imposta e sulla posizione fiscale del contribuente.
In questa prospettiva, la cessazione della partita IVA è equiparabile, per effetti sostanziali, agli atti di diniego di agevolazioni di cui all’art. 19, lett. h), D.lgs. 546/1992, già ritenuti impugnabili dal giudice tributario. Inoltre, la Corte richiama l’orientamento della Cassazione (sent. n. 28560/2021) che ha affermato la giurisdizione tributaria in materia di revoca dell’autorizzazione a effettuare operazioni intracomunitarie ex art. 35, comma 15-quater, DPR 633/1972. Se in quel caso si è ritenuto che l’atto rientrasse nella giurisdizione tributaria per i suoi effetti sul rapporto IVA, a maggior ragione – argomenta la Corte – deve valere lo stesso per la cessazione della partita IVA, che incide in modo ancora più radicale.
L’argomento di fondo è che l’elencazione dell’art. 19 non può essere letta in senso rigido, ma deve essere interpretata alla luce dei principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 113 Cost., che impongono di assicurare al contribuente un giudice specializzato e una tutela effettiva contro atti che incidono sul rapporto d’imposta.
6. Profili critici e implicazioni sistemiche.
Il contrasto tra i due orientamenti riflette una diversa concezione della giurisdizione tributaria. L’approccio restrittivo assicura certezza nei rapporti tra giurisdizioni e mantiene il giudice tributario ancorato alla funzione originaria di giudice dei tributi. Tuttavia, questa impostazione rischia di ridurre la tutela del contribuente, che si trova a dover adire il giudice amministrativo per contestare un atto che, pur qualificato come amministrativo, incide in modo diretto sulla sua posizione fiscale.
L’approccio estensivo, invece, pone al centro l’effettività della tutela e interpreta la giurisdizione tributaria come giurisdizione di materia, in grado di ricomprendere tutte le controversie che, in concreto, incidono sul rapporto d’imposta. Questo orientamento, pur non privo di rischi in termini di espansione del contenzioso tributario, appare più coerente con l’evoluzione normativa e giurisprudenziale che, a partire dalla legge 448/2001, ha esteso in maniera significativa l’ambito della giurisdizione delle Corti tributarie.
7. Conclusioni.
La questione resta aperta ed è fonte di incertezza.
Il rischio è quello di conflitti negativi di giurisdizione e di un percorso processuale frammentato, che finisce per indebolire la posizione del contribuente. Un chiarimento appare dunque urgente, sia sul piano legislativo, con un intervento che definisca con precisione la natura dell’atto e la sua impugnabilità, sia sul piano giurisprudenziale, con una presa di posizione della Cassazione.
In attesa di una soluzione, la scelta tra le due letture rimane affidata al singolo giudice. Tuttavia, non si può ignorare che, sotto il profilo della tutela effettiva, la ricostruzione che riconosce la giurisdizione tributaria appare più conforme al principio secondo cui il contribuente deve poter contestare davanti a un giudice specializzato ogni atto che, direttamente o indirettamente, incida sulla sua posizione fiscale.
