Judicial Supervision and Anti-Mafia Interdiction Information. Interactions and Equilibria
Abstract
Il contributo analizza il rapporto tra informazione interdittiva antimafia e controllo giudiziario “volontario” ex art. 34-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, mettendo in luce le criticità derivanti dal difetto di coordinamento temporale ed effettuale tra prevenzione amministrativa e prevenzione giurisdizionale. L’attenzione è rivolta in particolare alla fase successiva alla conclusione del controllo giudiziario e agli effetti della reviviscenza automatica dell’interdittiva, quale fattore idoneo a compromettere la coerenza del modello di prevenzione graduata. La sentenza n. 109 del 2025 della Corte costituzionale viene esaminata come momento di ricomposizione sistemica, nella misura in cui impone una continuità funzionale tra il percorso di bonifica giudiziale e il riesame prefettizio dell’attualità del rischio infiltrativo. Il lavoro evidenzia i profili ancora aperti sul piano procedimentale e giurisdizionale, con particolare riferimento ai tempi del riesame, ai flussi informativi tra autorità e all’ampiezza della cognizione del giudice della prevenzione.
Parole chiave: controllo giudiziario, giudizio costituzionale, legislazione antimafia
Judicial Supervision and Anti-Mafia Interdiction Information. Interactions and Equilibria
The article examines the relationship between anti-mafia interdiction information and voluntary judicial supervision under Article 34-bis of Legislative Decree No. 159 of 2011, highlighting the critical issues arising from the lack of temporal and functional coordination between administrative and judicial prevention measures. Particular attention is paid to the phase following the conclusion of judicial supervision and to the effects of the automatic revival of interdiction measures, which undermine the coherence of the graduated prevention model. Constitutional Court judgment No. 109 of 2025 is analysed as a point of systemic rebalancing, insofar as it requires functional continuity between the judicial remediation process and the prefectural reassessment of the current infiltration risk. The paper also addresses unresolved procedural and jurisdictional issues, especially concerning the timing of the review, information flows between authorities, and the scope of judicial scrutiny in preventive proceedings.
Keywords: judicial control, constitutional judgment, anti-mafia legislation
SOMMARIO: 1. La geometria della prevenzione amministrativa antimafia – 2. Il controllo giudiziario c.d. “volontario” e le sue intersezioni con le informazioni interdittive antimafia – 2.1 Il nodo problematico della disciplina – 3. La pronuncia di incostituzionalità – 4. Nuovi scenari evolutivi, alla ricerca di nuovi equilibri – 5. Conclusioni.
- La geometria della prevenzione amministrativa antimafia
La prevenzione amministrativa antimafia, nel disegno del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, si struttura attorno alle misure prefettizie, collocate dal legislatore nel Libro II del Codice (“Nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia”), con lo scopo di salvaguardare l’ordine pubblico economico, la libera concorrenza tra le imprese e il buon andamento della pubblica amministrazione[1].
L’informazione interdittiva, di cui agli artt. 91 ss. del Codice antimafia, ha storicamente assunto un ruolo centralissimo in questo sistema, in quanto provvedimento amministrativo di natura cautelare, che determina in capo al soggetto che ne è destinatario una particolare forma di incapacità giuridica nei rapporti con la pubblica amministrazione. La valutazione prefettizia, in questi casi, è incardinata su un giudizio prognostico di rischio, volto a prevenire l’inquinamento mafioso del circuito pubblicistico e la compromissione dell’affidabilità dei contraenti, in un’ottica di bilanciamento tra la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e la libertà di iniziativa economica riconosciuta dall’articolo 41 della Costituzione[2]. Nella considerazione che il metodo mafioso, per sua stessa ragion d’essere, costituisce un “danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana” (articolo 41, comma 2 Cost.)[3].
Questa funzione di presidio avanzato di tutela, nel costante confronto tra l’ordinamento statuale e le imprevedibili dinamiche criminose, spiega e legittima la fisionomia peculiare e in parte atipica dei poteri istruttori attribuiti all’autorità prefettizia, nonché l’ampio margine di apprezzamento che caratterizza le relative valutazioni. Il giudizio amministrativo in questo contesto, matura, infatti, fisiologicamente in un contesto di incompletezza informativa. La legge – rispetto all’inquadramento del rischio di inquinamento mafioso – non richiede il livello di certezza tipico delle soglie probatorie dell’accertamento penale (“oltre ogni ragionevole dubbio”), ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, costruita sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, sì da far ritenere “più probabile che non” il pericolo di infiltrazione mafiosa[4]. Ciò spiega, la necessità – sempre più valorizzata dalla giurisprudenza amministrativa – di rafforzare le garanzie procedimentali e di mantenere un rigoroso tracciato motivazionale, capace di rendere controllabile la concatenazione logica degli indizi e la loro effettiva idoneità a esprimere un rischio concreto[5].
L’assetto della prevenzione amministrativa antimafia, tradizionalmente incentrato sull’informazione interdittiva, ha evidenziato, nel tempo, talune difficoltà nel confrontarsi con la marcata eterogeneità delle situazioni di rischio che l’amministrazione è chiamata a governare. La logica prognostica che sorregge l’anticipazione della tutela opera, infatti, in un contesto nel quale il grado di permeabilità mafiosa non è sempre riconducibile a forme di stabile strumentalizzazione criminale dell’attività economica dell’impresa, ma può presentare – nel caso concreto – significative variabili.
L’esperienza applicativa ha reso manifesta un’asimmetria tra fattispecie e strumento, spesso traducendola in una sproporzione tra la gravità del rischio accertato e l’effetto interdittivo prodotto. Sebbene formalmente connotata da temporaneità, l’interdittiva antimafia determina, infatti, conseguenze economiche e organizzative di particolare incisività, idonee a compromettere in modo duraturo – se non definitivo – la capacità dell’impresa di operare sul mercato[6]. Quando tali effetti si innestano su un giudizio prognostico che non riflette una condizione di stabile infiltrazione, si produce una frizione sistemica: l’anticipazione della tutela, da strumento di protezione dell’economia legale, rischia di trasformarsi in un meccanismo di espulsione indiscriminata, con esiti che non sempre appaiono coerenti con la funzione preventiva dell’istituto né con i principi di proporzionalità e ragionevolezza che dovrebbero informarne l’attuazione.
Da questa consapevolezza ha preso avvio il progressivo ripensamento della prevenzione amministrativa antimafia[7]. L’ordinamento ha iniziato a distinguere, sul piano funzionale, tra situazioni di rischio che impongono una risposta interdittiva piena e situazioni nelle quali il pericolo, pur attuale, non presenta i caratteri della stabilizzazione criminale. Questa distinzione non incide sulla legittimità né sull’autonomia del giudizio prognostico prefettizio, ma riguarda, piuttosto, la selezione degli strumenti attraverso i quali tale giudizio viene tradotto in intervento amministrativo.
L’interdittiva resta presidio di massima utilità nei confronti delle imprese strutturalmente permeabili al condizionamento mafioso; tuttavia, essa non esaurisce più l’orizzonte della prevenzione amministrativa, che si riassetta come sistema differenziato, nel quale la tutela dell’ordine pubblico economico si realizza attraverso una pluralità di strumenti, calibrati in modo da operare secondo logiche di gradualità e di adattamento al caso concreto.
È in tale cornice sono state concepite le misure amministrative di prevenzione collaborativa (di cui art. 94-bis del Codice Antimafia)[8] e l’istituto del controllo giudiziario dell’impresa (previsto dall’art. 34-bis del medesimo d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159)[9]. Si tratta di strumenti fondati sul riconoscimento della reversibilità del rischio infiltrativo e sull’idea che, a determinate condizioni, la tutela dell’ordine pubblico economico possa essere perseguita nel modo più efficace attraverso un accompagnamento vigilato alla legalità[10].
La prevenzione amministrativa antimafia assume, così, una struttura più articolata, nella quale la risposta ordinamentale al rischio infiltrativo si modula in funzione della sua qualità, intensità e stabilità. La scelta della misura applicabile nel caso concreto diviene essa stessa parte integrante della strategia preventiva. Ciò comporta un maggiore onere motivazionale, dovendo la valutazione esternata nel provvedimento interdittivo includere anche l’indicazione degli elementi che inducono l’amministrazione a ritenere il rischio di gravità tale da essere fronteggiabile unicamente attraverso la misura più incisiva[11].
Un sistema differenziato, tuttavia, richiede anche una regola di coerenza: la pluralità degli strumenti non può tradursi in una somma di previsioni, soprattutto quando misure diverse possono astrattamente intervenire sul medesimo presupposto fattuale (il rischio di infiltrazione), secondo tempi, metodi e standard differenti.
È in questa dimensione di coordinamento che si collocano le principali criticità applicative. In particolare, il controllo giudiziario dell’impresa rappresenta il punto di emersione privilegiato delle interazioni tra prevenzione amministrativa e giudiziaria, perché impone di misurare, in concreto, se e come la logica della vigilanza possa integrarsi (o confliggere) con gli effetti dell’interdittiva e le garanzie complessive del sistema.
- Controllo giudiziario c.d. “volontario” e le sue intersezioni con le informazioni interdittive antimafia
Il controllo giudiziario è disciplinato all’art. 34-bis del D.lgs. n. 159 del 2011, all’interno del libro I, titolo II, capo V del Codice antimafia, dedicato precisamente alle “Misure di prevenzione patrimoniali diverse dalla confisca”[12]. Si configura come misura di prevenzione patrimoniale a contenuto conservativo e prescrittivo, finalizzata alla salvaguardia della continuità aziendale in presenza di situazioni di rischio infiltrativo non stabilizzato. La misura può essere disposta dal Tribunale ordinario (in funzione di Giudice della prevenzione) con finalità prevalentemente recuperatorie, nelle ipotesi in cui il rischio di infiltrazione mafiosa sia meramente occasionale e il condizionamento subito dall’impresa si presenti a un livello embrionale, non essendosi ancora realizzata un’opera di “immedesimazione” della realtà aziendale con l’organizzazione criminale[13].
Il controllo giudiziario può essere attuato a due differenti livelli di intensità. Nella forma meno incisiva, l’impresa è tenuta a comunicare periodicamente agli organi di controllo (in particolare, al Questore e al nucleo di polizia tributaria) specifici atti di gestione e operazioni economiche ritenute sensibili. In una declinazione più penetrante, la misura comporta invece la nomina di un amministratore che, a differenza di quanto avviene nell’amministrazione giudiziaria di cui all’art. 34 dello stesso Codice antimafia, non sostituisce l’imprenditore, ma lo affianca, svolgendo funzioni di vigilanza sulla gestione, sulla tracciabilità dei flussi finanziari, sulla correttezza dei rapporti contrattuali e sull’adeguatezza degli assetti organizzativi. In entrambe le ipotesi, l’impresa conserva, dunque, la piena titolarità e l’esercizio dell’attività economica: non si verifica alcuno spossessamento del titolare, ma un affiancamento funzionale, orientato alla rimozione dei fattori di rischio, nella prospettiva terapeutica di una sua bonifica[14].
È l’unica misura di prevenzione la cui applicazione, in un’ottica innovativa di cooperazione, può essere disposta anche a seguito di un’istanza di parte. Il controllo giudiziario c.d. “a domanda” o “volontario”[15] presuppone che l’impresa richiedente sia stata destinataria di un’informazione interdittiva e che l’abbia impugnata dinnanzi al Giudice amministrativo. L’ammissione alla misura comporta, ai sensi del comma 7 dell’art. 34-bis, la sospensione degli effetti della stessa informazione interdittiva, con il conseguente ripristino della capacità di intrattenere rapporti con la pubblica amministrazione e di operare sul mercato. Questa sospensione è funzionale alla effettività del percorso di risanamento: senza la neutralizzazione temporanea degli effetti interdittivi, la vigilanza giudiziaria sarebbe priva di reale incidenza, poiché l’impresa sarebbe espulsa dal circuito economico proprio nel momento in cui è chiamata a dimostrare la propria capacità di riallineamento alla legalità. La sospensione opera, in ogni caso, ad tempus e cessa una volta concluso il periodo di controllo giudiziario[16].
La valutazione compiuta dal giudice penale ai fini dell’ammissione al controllo giudiziario si colloca su un piano diverso rispetto a quello su cui opera il Prefetto in sede di adozione dell’informazione interdittiva antimafia. La giurisprudenza penale, a partire dalle Sezioni Unite n. 46898 del 2019, ha chiarito che al centro dell’istituto non vi è un accertamento repressivo, bensì una valutazione di “bonificabilità”[17] dell’impresa. Il Giudice della prevenzione è, in primo luogo, chiamato a verificare il carattere occasionale dell’agevolazione mafiosa[18]; in secondo luogo, deve accertare se l’impresa, pur presentando elementi sintomatici di contiguità o di permeabilità criminale, disponga di concrete e attuali possibilità di intraprendere con esito positivo un percorso di riallineamento con il contesto economico sano. Il giudizio assume, dunque, una struttura eminentemente prospettica: ciò che rileva non è la constatazione di relazioni o condizionamenti pregressi, ma la possibilità di incidere in modo progressivo sulle cause che li hanno determinati, fino a favorirne la regressione. In altre parole, non si fotografa – come invece fa l’interdittiva antimafia – una situazione di rischio di infiltrazione mafiosa in un determinato momento storico, ma si realizza un giudizio prognostico circa l’emendabilità di una situazione già rilevata, con il fine del risanamento dell’impresa e del suo riallineamento a un contesto economico sano[19].
Ferma tale distinzione ontologica, è tuttavia innegabile che tra controllo giudiziario c.d. volontario e informazioni interdittive antimafia esistano importanti connessioni, su diversi piani. Anzitutto, si rinviene una connessione di natura procedurale, poiché la previa impugnazione dell’informazione interdittiva dinanzi al giudice amministrativo costituisce condizione imprescindibile per la proposizione dell’istanza di ammissione al controllo giudiziario innanzi al Tribunale della prevenzione. A ciò si aggiunge una connessione di carattere effettuale, in quanto l’ammissione alla misura comporta, per espressa previsione normativa, la sospensione automatica dell’interdittiva per l’intera durata del controllo. Vi è, poi, una connessione di tipo sostanziale, meno immediata ma non per questo meno incisiva. Sebbene l’esito del controllo giudiziario non vincoli formalmente il Prefetto nell’ambito del procedimento di aggiornamento dell’informativa ai sensi dell’art. 91, comma 5, del Codice antimafia[20], è ragionevole ritenere che il positivo accertamento, da parte del giudice della prevenzione, dei requisiti di occasionalità e di reversibilità del rischio infiltrativo – che costituiscono i presupposti essenziali della misura conservativa – nonché, soprattutto, la positiva conclusione del percorso di controllo, assumano un peso specifico nella successiva valutazione amministrativa.
Ne discende che, qualora la Prefettura ritenesse ancora attuale il rischio di condizionamento mafioso e procedesse alla reiterazione del provvedimento interdittivo, essa non dovrebbe limitarsi a una motivazione meramente riproduttiva del precedente assetto valutativo, ma esplicitare, con un onere motivazionale rafforzato, le ragioni per le quali l’esito del controllo giudiziario non risulti idoneo a incidere sulla prognosi di rischio[21]. Diversamente opinando, si perverrebbe a uno svuotamento della funzione stessa del controllo giudiziario, che finirebbe per avere il solo effetto di sospendere temporaneamente, e dunque di differire nel tempo, le conseguenze dell’interdittiva antimafia[22].
- Il nodo problematico della disciplina
L’applicazione della disciplina del controllo giudiziario a domanda ha mostrato nella prassi applicativa talune criticità strutturali, che hanno incrinato la coerenza interna del sistema di prevenzione. Le problematiche emerse non riguardano l’assetto concettuale degli istituti coinvolti, né la loro astratta legittimità; derivano dal difetto di coordinamento temporale e funzionale tra il segmento giurisdizionale della prevenzione e quello amministrativo, destinato a riemergere proprio nel momento in cui l’ordinamento dovrebbe trarre le conseguenze del percorso di risanamento.
Interdittiva antimafia e controllo giudiziario volontario devono essere sono concepiti, sul piano funzionale, come strumenti destinati a operare in modo coordinato. All’interdittiva spetta il compito di intercettare il rischio di infiltrazione mafiosa e di interrompere, in via immediata, i rapporti dell’impresa con la pubblica amministrazione; al controllo giudiziario è invece affidata la verifica della possibilità che tale rischio possa essere neutralizzato attraverso una gestione vigilata e prescrittiva dell’attività economica.
L’art. 34-bis, comma 7 del Codice antimafia, come già ricordato, limita l’effetto sospensivo dell’interdittiva antimafia al periodo di effettiva vigenza del controllo giudiziario. L’assenza di una disciplina normativa volta a regolamentare sul piano amministrativo il momento successivo a tale conclusione ha prodotto un vuoto procedimentale, spezzando la logica del sistema.
La giurisprudenza amministrativa ha saldamente affermato la doverosità dell’avvio del procedimento di riesame dell’interdittiva ai sensi dell’art. 91, comma 5, del Codice antimafia, procedimento che si esercita nelle forme dell’autotutela revocatoria[23]. Ove tale procedimento di secondo grado venga definito prima della scadenza del termine di conclusione del controllo giudiziario, non emergono particolari criticità, poiché sull’interdittiva originaria incide comunque – in senso confermativo o modificativo – la nuova valutazione prefettizia.
Le Prefetture hanno tuttavia consolidato nel tempo una prassi applicativa concretamente pregiudizievole (sulla quale la stessa giurisprudenza amministrativa si è espressa in termini critici[24]), consistente nel subordinare l’avvio del procedimento di aggiornamento dell’informazione antimafia alla preventiva acquisizione della relazione conclusiva del controllo giudiziario. In tal modo, il riesame prefettizio viene attivato solo quando l’interdittiva ha ripreso efficacia. Si materializza, così, un segmento temporale in cui il destinatario dell’interdittiva non ha a disposizione strumenti per reagire agli effetti pregiudizievoli del provvedimento interdittivo: prima della conclusione del procedimento di riesame, infatti, non può né (re)impugnare l’originaria informazione antimafia, in quanto già coperta da giudicato, né presentare una nuova domanda di ammissione al controllo giudiziario, difettando in questo caso il presupposto processuale dell’avvenuta contestazione in sede giurisdizionale dell’interdittiva (che si manifesterebbe solo a seguito dell’eventuale e futuro provvedimento prefettizio di conferma).
Con l’ulteriore conseguenza della inevitabile automatica interruzione delle attività nel frattempo avviate sotto controllo giudiziario. La perdita del requisito di partecipazione alle procedure di gara (assenza di tentativi di infiltrazione mafiosa) non potrebbe essere neutralizzata né dall’eventuale successiva adozione di un’informazione liberatoria – destinata a produrre effetti esclusivamente ex nunc – né dall’accoglimento di una domanda cautelare proposta avverso una nuova interdittiva eventualmente emanata all’esito del procedimento di riesame. In quest’ultimo caso, infatti, l’efficacia retroattiva della misura cautelare non potrebbe comunque estendersi al periodo anteriore all’adozione del provvedimento impugnato, lasciando impregiudicati gli effetti preclusivi prodottisi nella fase di “riemersione” dell’interdittiva originaria.
- La pronuncia di incostituzionalità
Il quadro delineato solleva dei problemi che travalicano il piano della mera disfunzione procedimentale e investono la tenuta costituzionale del sistema. Questa frizione applicativa si è, difatti, tradotta in un contenzioso che ha sollecitato l’intervento della Corte costituzionale, chiamata a scrutinare la legittimità dell’art. 34-bis, comma 7, del Codice antimafia, con la sentenza n. 109 del 17 luglio 2025.
Il caso riguardava una società colpita da informazione interdittiva antimafia e ammessa al controllo giudiziario, poi conclusosi con esito positivo. La società si era vista risolvere un importante contratto di appalto pubblico in corso di esecuzione con ANAS s.p.a. a seguito della automatica reviviscenza degli effetti interdittivi, intervenuta prima che la Prefettura definisse il procedimento di aggiornamento dell’informativa. A nulla erano serviti, nell’approssimarsi della scadenza della misura di sorveglianza, gli interventi dell’impresa e della stessa stazione appaltante volti a sollecitare la decisione della Prefettura sulla pendente domanda dell’impresa per l’iscrizione alla white list e sul connesso procedimento di aggiornamento dell’interdittiva (avviato d’ufficio dalla Prefettura a seguito della prima e comunque dovuto in conseguenza della conclusione del controllo giudiziario[25]). Spirati i termini del controllo giudiziario (già prorogati una volta per un anno) e in assenza di riscontro da parte degli organi prefettizi, la stazione appaltante non aveva avuto altra possibilità se non quella di disporre la risoluzione delle obbligazioni derivanti dal contratto d’appalto.
A seguito dell’impugnazione di tale provvedimento risolutivo da parte della società appaltatrice, l’adito T.A.R. Calabria ha colto il carattere strutturale della criticità e ha sollevato d’ufficio la questione di legittimità costituzionale, con una articolata ordinanza[26].
La Corte costituzionale ha accolto i rilievi del giudice a quo e dichiarato fondate le questioni di legittimità costituzionale sull’art. 34-bis, comma 7 del d.lgs. n. 159 del 2011, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione. Il vizio di sistema è stato individuato proprio nella mancanza di una regola capace di assicurare la continuità funzionale tra la conclusione del percorso giudiziario di bonifica e la definizione del procedimento amministrativo di riesame.
La motivazione della sentenza è stata sviluppata lungo due direttrici convergenti.
La prima è quella della ragionevolezza e della proporzionalità. La Corte ha rilevato che la prevenzione antimafia, per essere coerente con la propria finalità, deve mantenere un rapporto proporzionato tra la misura adottata e la realtà che intende disciplinare[27]. Quando il Tribunale della prevenzione abbia accertato che l’impresa è soltanto occasionalmente esposta al rischio di infiltrazione e abbia altresì verificato, attraverso un periodo significativo di gestione vigilata, la sua capacità di recupero, la riespansione automatica dell’interdittiva determina una compressione della libertà di iniziativa economica, priva di giustificazione sostanziale. In una tale situazione, il sistema giunge, di fatto, a neutralizzare l’esito del controllo giudiziario sul piano effettuale e l’interdittiva non svolge una funzione cautelare ragionevolmente ancorata all’attualità del rischio, producendo invece un effetto espulsivo automatico.
Sotto il secondo profilo, attinente alla coerenza e al coordinamento sistemico della prevenzione antimafia, la Corte ha efficacemente ricostruito il rapporto tra misure amministrative e misure giudiziarie come un rapporto di collegamento funzionale. Pur operando su piani distinti, controllo giudiziario e informazione interdittiva antimafia concorrono alla medesima finalità di tutela dell’economia legale e devono quindi coordinarsi secondo criteri di coerenza e continuità. In questa prospettiva, l’aggiornamento prefettizio dell’informativa antimafia, previsto dall’articolo 91, comma 5 del Codice antimafia, viene individuato come il vero punto di raccordo tra i due strumenti, poiché è in quella sede che l’amministrazione è chiamata a verificare se siano venute meno le circostanze rilevanti per l’accertamento del rischio mafioso. L’esito positivo del controllo giudiziario rappresenta, a tal fine, un fatto sopravvenuto rilevante[28], idoneo a incidere sulla motivazione del provvedimento.
Il vulnus costituzionale è stato chiaramente individuato dalla Consulta nel disallineamento temporale tra la conclusione del controllo giudiziario e la definizione del procedimento di aggiornamento. L’automatica riespansione degli effetti interdittivi in tale intervallo di tempo produce una contraddizione giuridica e logica: il sistema, mentre riconosce la bonificabilità dell’impresa e ne valorizza il percorso di risanamento, non assicura, neppure in via provvisoria, la stabilità degli effetti favorevoli derivanti da tale accertamento, esponendo l’impresa a conseguenze espulsive prima della rivalutazione amministrativa del rischio.
Ne discende la conclusione per cui la sospensione degli effetti dell’informazione interdittiva, determinata dall’ammissione dell’impresa al controllo giudiziario, deve intendersi operante senza soluzione di continuità sino alla conclusione del procedimento prefettizio di aggiornamento, al fine di evitare che l’anticipata riespansione dell’efficacia interdittiva vanifichi il percorso di risanamento avviato sotto la vigilanza giudiziale e svuoti, di fatto, di contenuto lo stesso sistema di prevenzione graduata.
Sul piano della tecnica decisoria, la decisione della Consulta è stata realizzata mediante una sentenza “additiva di principio a rime adeguate”. Con tale tipologia di pronuncia, la Corte può aggiungere solo ciò che “rima” con il resto dell’ordinamento, cioè una soluzione che si ritiene già delineata in via di principio dalle norme vigenti[29].
Nel costruire la soluzione additiva, la Corte si è agganciata, oltre che ai principi informatori del sistema di prevenzione antimafia, a due disposizioni normative che esprimono in modo particolarmente chiaro la scelta legislativa di favore di un modello graduato e cooperativo di tutela.
La prima è l’articolo 94, comma 2, ultimo periodo, del d.lgs. n. 36 del 2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici), che esclude l’operatività della causa di esclusione fondata sull’informazione antimafia qualora, entro la data dell’aggiudicazione, l’impresa sia stata ammessa al controllo giudiziario[30]. Con tale previsione il legislatore ha superato l’orientamento formatosi sotto la vigenza del Codice del 2016, secondo cui la sospensione degli effetti dell’interdittiva non era idonea a incidere sulle procedure di gara già in corso, riconoscendo invece al controllo giudiziario una rilevanza diretta e immediata nella continuità dei rapporti contrattuali pubblici.
Il secondo aggancio normativo è individuato nella disciplina della prevenzione collaborativa prefettizia e, in particolare, nell’art. 94-bis, comma 4, del Codice antimafia, espressione di una scelta legislativa già orientata a garantire la continuità funzionale tra la fase di vigilanza e la rivalutazione dell’attualità del rischio infiltrativo[31]. In tale assetto, la conclusione del periodo collaborativo è strutturalmente collegata al riesame della situazione dell’impresa, in modo da evitare soluzioni di continuità idonee a pregiudicare l’effettività del percorso di bonifica. La Corte ha posto in rilievo come la prevenzione collaborativa e il controllo giudiziario condividano il medesimo presupposto sostanziale, rappresentato dall’occasionalità dell’agevolazione mafiosa e una comune funzione di recupero dell’impresa. Non a caso, l’ordinamento prevede che la prevenzione collaborativa cessi automaticamente nel momento in cui il tribunale dispone il controllo giudiziario, a conferma del fatto che i due strumenti si collocano all’interno di un unico paradigma di prevenzione graduata.
È proprio questo modello normativo, già presente nell’ordinamento e coerente con la ratio della prevenzione graduata, che la Corte ha assunto come “rima adeguata” per l’intervento sul controllo giudiziario. L’addizione operata sull’art. 34-bis, comma 7 ha dunque esteso alla disposizione normativa una regola già logicamente desumibile dal sistema, rendendo il testo coerente con la ratio degli istituti coinvolti e lasciando formalmente intatto l’impianto legislativo.
- Nuovi scenari evolutivi, alla ricerca di nuovi equilibri
La decisione della Consulta ha una rilevanza che va oltre la soluzione del nodo applicativo che la ha stimolata. Il suo significato è organico, poiché valorizza l’evoluzione del sistema di prevenzione verso forme di tutela progressiva, in cui il giudizio sul rischio deve restare permeabile ai mutamenti della realtà economica e organizzativa dell’impresa. La pronuncia suggerisce, in un certo modo, anche una concezione cooperativa tra autorità amministrativa e autorità giudiziaria, secondo una logica di continuità funzionale.
Proprio questa visione evidenza, tuttavia, una serie di questioni ancora incerte.
Un primo nodo concerne la dimensione temporale del procedimento di aggiornamento dell’informazione antimafia. La Corte ha affermato la necessità che la sospensione degli effetti interdittivi si protragga fino alla conclusione del riesame prefettizio, ma non ha – ovviamente – individuato un termine entro cui tale riesame debba essere definito. L’assenza di una scansione temporale certa rischia di riprodurre, sotto altra forma, le distorsioni che la sentenza ha inteso correggere: l’inerzia amministrativa potrebbe tradursi in una sospensione protratta sine die, compromettendo, in altra direzione, l’equilibrio tra tutela della libertà economica e tutela della prevenzione. Il fattore tempo è, anche in questo caso, una variabile decisiva, ma resta soggetto a un assetto normativo incompleto.
In questa direzione rilevante appare il progetto di legge n. 1405 del 2023, che prevede di inserire i due nuovi commi 7-bis e 7-ter all’articolo 34-bis del Codice antimafia[32]. L’integrazione normativa prevede che, in caso di esito positivo del controllo giudiziario, il prefetto proceda d’ufficio al riesame dell’informazione antimafia entro sei mesi, prorogabili una sola volta, e che durante tale periodo restino sospesi gli effetti dell’interdittiva. Stabilisce, inoltre, che il riesame debba essere limitato alla verifica di eventuali elementi nuovi e diversi rispetto a quelli già valutati in sede giudiziaria e che, in assenza di tali elementi, l’informazione debba essere rilasciata in senso liberatorio. Il progetto di legge è attualmente assegnato alla II Commissione Giustiziaper l’esame in prima lettura[33].
Un secondo profilo problematico riguarda i flussi informativi tra Tribunale della prevenzione e Prefettura. La cooperazione istituzionale che dovrebbe derivare dalla connessione tra gli strumenti preventivi e recuperatori previsti dal Codice antimafia non è accompagnata, allo stato, da strumenti procedimentali idonei a garantirne l’effettività. Manca una disciplina che imponga la trasmissione strutturata degli esiti del controllo giudiziario all’amministrazione e che consenta un’interlocuzione ordinata nella fase di riesame. Dal disegno legislativo emerge un coordinamento meramente negativo, volto a evitare sovrapposizioni, ma incapace di assicurare quella circolarità informativa che consenta alla Prefettura di integrare stabilmente nel proprio patrimonio istruttorio gli accertamenti giudiziali compiuti in sede di controllo, ai fini della rivalutazione dell’attualità del rischio infiltrativo.
Il terzo nodo riguarda la natura e l’ampiezza del riesame prefettizio all’esito del controllo giudiziario. La sentenza n. 109 del 2025 ha affermato che l’aggiornamento deve tener conto degli esiti del controllo, ma non ha chiarito se e in quale misura tali esiti vincolino l’amministrazione. Il Consiglio di Stato, come già ricordato, ha rilevato che, a fronte di un esito positivo del controllo giudiziario, l’eventuale conferma dell’interdittiva richiede una motivazione rafforzata[34], capace di spiegare perché il rischio, pur monitorato e ritenuto superabile dal giudice della prevenzione, debba considerarsi ancora attuale. Si tratta, tuttavia, di un principio che lascia ancora margini di incertezza applicativa.
Vi è poi lo spinoso problema del rapporto tra le giurisdizioni – penale e amministrativa – e dell’ampiezza del potere cognitivo del Tribunale della prevenzione, tema oggi formalmente sottoposto, con l’ordinanza n. 24672/2025 della VI Sezione penale della Corte di Cassazione, all’esame delle Sezioni Unite[35].
Il controllo giudiziario “a domanda”, in particolare, si innesta su una situazione già regolata da un provvedimento prefettizio e necessariamente oggetto di impugnazione davanti al Giudice amministrativo. Il Tribunale della prevenzione è, dunque, chiamato a valutare un rischio che è stato già accertato dall’amministrazione e che forma oggetto di un giudizio di legittimità dinnanzi al T.A.R. territorialmente competente.
Il giudice amministrativo – nell’escludere qualsivoglia rapporto di pregiudizialità[36] – ha ben chiarito la distinzione tra le due cognizioni. Il giudizio amministrativo si fonda su una logica statica o retrospettiva, volta a verificare se, alla luce degli elementi disponibili al momento dell’adozione del provvedimento, sussistessero i presupposti di fatto e di diritto idonei a fondare il giudizio di permeabilità mafiosa. È un accertamento che misura la coerenza interna della motivazione e la correttezza procedimentale dell’azione prefettizia.
Di segno diverso è la cognizione propria del giudice della prevenzione, che ha ad oggetto l’occasionalità del condizionamento e l’idoneità dell’impresa a essere riallineata alla legalità attraverso un percorso di gestione vigilata[37]. La valutazione del giudice della prevenzione è dinamica e prognostica: non si limita a registrare una situazione di rischio, ma ne valuta la reversibilità.
Ciò non toglie che, nonostante la loro autonomia, tra i due giudizi si instaurano “interferenze funzionali”, che la giurisprudenza di legittimità ha finora affrontato seguendo due diverse impostazioni.
Secondo un primo indirizzo[38], il controllo giudiziario costituisce un momento di “giurisdizionalità piena”. In questa prospettiva, il giudice della prevenzione, pur muovendo dai contenuti dell’informativa antimafia e dalle allegazioni delle parti, è chiamato a valutare autonomamente l’esistenza di relazioni rilevanti con soggetti portatori di pericolosità qualificata, il carattere occasionale dell’agevolazione e la prognosi favorevole circa l’efficacia del controllo nel neutralizzare il rischio concreto di infiltrazione. Le valutazioni prefettizie, pur non essendo sindacate quanto alla loro legittimità, non possono essere considerate, in questa ottica, un dato immodificabile all’interno del giudizio di prevenzione, che deve mantenere la propria autonomia valutativa sul piano sostanziale.
Un secondo orientamento[39], ritiene invece che l’estensione della cognizione attribuita al giudice della prevenzione vari in funzione del soggetto che attiva il controllo giudiziario. Resta in ogni caso imprescindibile la verifica del carattere occasionale dell’agevolazione mafiosa e della concreta possibilità di recupero dell’impresa; tuttavia, quando il controllo è promosso dall’autorità pubblica ai sensi dell’articolo 34-bis, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011, al tribunale spetta anche l’accertamento del presupposto del pericolo attuale di infiltrazione mafiosa. Diversamente, nell’ipotesi in cui l’istanza provenga dall’impresa, ai sensi del comma 6 del medesimo articolo e ci si trovi nell’ipotesi di controllo volontario, la valutazione giudiziale deve innestarsi sull’accertamento già compiuto in sede amministrativa mediante l’informazione antimafia interdittiva, che costituisce un ineliminabile dato di partenza.
Quest’ultimo orientamento, più restrittivo e di matrice tradizionale, difende la separazione dei ruoli e il primato della discrezionalità prefettizia. Quello estensivo, invece, sottolinea la necessità di un controllo effettivo, pieno e coerente da parte del giudice penale, evidenziando come, in mancanza di una siffatta verifica, il sistema rischia di produrre decisioni incoerenti e di compromettere la funzione rieducativa del controllo.
La distanza tra le due impostazioni riguarda, in realtà, non l’an del sindacato, pacificamente riconosciuto, bensì il suo quantum. È proprio questa diversa perimetrazione dell’intervento giudiziale a determinare il rischio di esiti applicativi antitetici, in un sistema nel quale non è infrequente che i due plessi giurisdizionali siano chiamati a pronunciarsi, seppure con finalità differenti, sulla medesima prognosi di rischio infiltrativo[40].
Il punto di equilibrio, probabilmente, non può collocarsi agli estremi delle due opzioni interpretative. Da un lato, riconoscere al giudice della prevenzione un potere di sindacato pieno sulla legittimità dei presupposti dell’interdittiva antimafia comporterebbe uno spostamento del baricentro della prevenzione dal piano amministrativo a quello giurisdizionale, con un’alterazione della fisionomia dell’istituto e il rischio di una duplicazione di giudizi tra giudice amministrativo e giudice penale. Dall’altro, una delimitazione eccessivamente rigida dell’intervento del giudice della prevenzione finirebbe per comprimere la funzione di garanzia del controllo giudiziario, così come valorizzata dalla giurisprudenza costituzionale.
In questo quadro, la rimessione della questione alle Sezioni Unite assume un rilievo centrale, non soltanto in funzione di composizione del contrasto interpretativo, ma soprattutto quale occasione per definire un assetto equilibrato dei rapporti tra le giurisdizioni.
L’obiettivo deve essere quello di evitare che il sistema scivoli, da un lato, verso una duplicazione impropria dei giudizi e, dall’altro, verso un eccesso di deferenza nei confronti della valutazione prefettizia, che finirebbe per svuotare di effettività le garanzie insite nel modello di prevenzione graduata.
- Conclusioni
Il rapporto tra controllo giudiziario “a domanda” e informazione interdittiva ha messo formalmente in crisi l’idea che la prevenzione amministrativa antimafia possa funzionare come somma di provvedimenti indipendenti.
La frizione emersa nella prassi non è riconducibile a un eccesso di discrezionalità prefettizia o a un malfunzionamento operativo dello strumento interdittivo, ma a un dato più semplice e più insidioso: la mancanza di una regola di coordinamento tra l’esito del controllo giudiziario e la successiva azione amministrativa. In assenza di tale regolazione, l’ordinamento ha tollerato che la misura più invasiva tornasse ad operare, non perché il rischio fosse stato rivalutato come attuale, ma perché il sistema non sapeva “cosa fare”, dell’esito positivo del percorso di bonifica.
La pronuncia della Corte costituzionale ha colmato la frattura che trasformava il controllo giudiziario in una parentesi fragile; ma, proprio per questo, ha posto ora una domanda più esigente: quale deve essere il contenuto minimo di un coordinamento che non si limiti a evitare contraddizioni formali, bensì renda la prevenzione graduata un dispositivo realmente governabile? La risposta non è semplice, poiché la stabilità della macchina preventiva risulta ancora condizionata da profili irrisolti: tra gli altri, l’assenza di termini certi per il riesame prefettizio e la mancata strutturazione dei flussi informativi tra autorità giudiziaria e amministrativa.
I punti da cui partire sono due. Il primo è il quadro di un sistema che ha riconosciuto la necessità di modulare la risposta preventiva in funzione della qualità del rischio, ma che ancora fa fatica ad allinearsi a una regola di coerenza. Il secondo riguarda la necessità – logica e giuridica – per la quale, quando l’ordinamento si proietta verso una strategia di vigilanza anziché di espulsione, esso sia in grado di valutare, in tempi ragionevoli e con un metodo trasparente, se quella scelta ha funzionato. Intervenendo di conseguenza, in senso positivo o negativo.
In difetto di tale consolidamento, la prevenzione graduata resta esposta al rischio di essere indebolita non da fattori esterni, ma – banalmente ma drammaticamente – dalle proprie asimmetrie temporali e dai persistenti deficit di coordinamento.
* Nelle more della pubblicazione del presente scritto, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con un’informazione provvisoria dell’11 dicembre 2025, hanno dato notizia circa la risposta affermativa al quesito posto dalla Sezione rimettente. Il giudice, di fronte a una richiesta volontaria di controllo giudiziario e in pendenza di giudizio amministrativo avverso l’informativa interdittiva, sarà, dunque, tenuto a verificare l’esistenza effettiva dell’infiltrazione mafiosa e, se negativa, rigettare la richiesta. La pubblicazione delle motivazioni chiarirà meglio i tratti della vicenda.
* Il presente scritto rappresenta il frutto della rielaborazione della relazione tenuta nell’ambito del convegno «Criminalità organizzata, imprese e prestiti: analisi dei rapporti sottesi e proposte per l’introduzione di nuove misure preventivo-repressive», organizzato nell’ambito del progetto dal medesimo titolo, presso l’Università della Calabria – Dipartimento di Scienze Aziendali e Giuridiche il 17 ottobre 2025.
[1] Secondo la giurisprudenza, si collocano tra gli atti di indagine amministrativa, costituendo una tipica misura cautelare di polizia, che si aggiunge alle misure di prevenzione antimafia di natura giurisdizionale, quale strumento di massima anticipazione della soglia di tutela di primari interessi pubblici. Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen, 6 aprile 2018, n. 3; Id., Sez. III, 21 gennaio 2019, n. 515, in www.giustizia-amministrativa.it.
[2] Per una ricostruzione dottrinale dell’istituto, si vedano F.G. Scoca, Le interdittive antimafia e la razionalità, la ragionevolezza e la costituzionalità della lotta “anticipata” alla criminalità organizzata, in Giustamm., 6/2018; G. Amarelli, S.Sticchi Damiani (cur.), Le interdittive antimafia e le altre misure di contrasto all’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici, Torino, 2019, 208 ss.; M. Mazzamuto, Profili di documentazione amministrativa antimafia, in Giustamm., 3/2016; M. Noccelli, Le informazioni antimafia tra tassatività sostanziale e tassatività processuale, in www.giustizia-amministrativa.it, 2021; P. Tonnara, Informative antimafia e discrezionalità del Prefetto, in Urb. app., 2017, 223 ss.; F. Figorilli, W. Giulietti, Contributo allo studio della documentazione antimafia: aspetti sostanziali, procedurali e di tutela giurisdizionale, in Federalismi, 14/2021, 56 ss.; A. Longo, La “massima anticipazione di tutela”. Interdittive antimafia e sofferenze costituzionali, in Federalismi, 19/2019; C. Commandatore, Interdittiva antimafia e incapacità giuridica speciale: un difficile equilibrio, in Resp. civ. prev., 3/2019, 917 ss.; R. Rolli, L’interdittiva antimafia: misure di prevenzione connesse e controllo giudiziario, in Il Dir. dell’Economia, 4/2024, 31 ss.; B. Tonoletti, voce Ordine e sicurezza pubblica, in Enc. dir., I tematici, Vol. III, Funzioni amministrative, Milano, 2022, 791 ss. La giurisprudenza costituzionale – che ha ribadito la natura amministrativa dell’istituto e la sua estraneità a una logica sanzionatoria o di accertamento di responsabilità, valorizzandone invece la funzione preventiva – ha ancorato la legittimità dell’interdittiva alla proporzionalità dei suoi effetti e alla loro intrinseca temporaneità, intesa come requisito strutturale che impedisce la cristallizzazione indefinita del giudizio di rischio. Cfr., Corte cost., sentenza n. 57/2020, in www.cortecostituzionale.it.
[3] Cfr., R. Greco, La giurisprudenza del Consiglio di Stato in tema di misure antimafia, in www.giustizia-amministrativa.it, 2025.
[4] Cfr., per tutte, Cons. St., sez. III, 30.012019, n. 758, in www.giustizia-amministrativa.it: «il pericolo di infiltrazione mafiosa deve essere valutato secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipica dell’accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale, e quindi fondato su prove, ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, sì da far ritenere “più probabile che non”, appunto, il pericolo di infiltrazione mafiosa». In dottrina: F. Fracchia-M. Occhiena, Il giudice amministrativo e l’inferenza logica: “più probabile che non” e “oltre”, “rilevante probabilità” e “oltre ogni ragionevole dubbio”. Paradigmi argomentativi e rilevanza dell’interesse pubblico, in Il dir. dell’econ., 3/2018, 1125 ss.
[5] Per un approfondimento sul tema, sia consentito il rinvio a S. Gardini, Comunicazione all’interessato ed onere di motivazione nei procedimenti per il rilascio di interdittive antimafia, in Giustizia Insieme, Annuario della giurisprudenza amministrativa annotata 2022, Napoli, 2023, 354 ss. e alla bibliografa ivi citata.
[6] Come è stato ampiamente osservato in dottrina (cfr., N. Durante, L’interdittiva antimafia, tra tutela anticipatoria ed eterogenesi dei fini, in Riv. trim. appalti, 2020, 4, 1693 ss.), l’evoluzione amministrativa e giurisprudenziale ha portato a dotare misure interdittive antimafia di un’afflittività più pregnante di quella delle stesse misure di prevenzione. Ciò perché l’operatore interdetto non ha “soltanto” preclusa la possibilità di partecipare alle procedure di gara e di sottoscrivere contratti pubblici, ma si vede di fatto negato l’avvio di qualsivoglia attività economica. Il che lo espone facilmente a dissesto o fallimento, anche laddove, all’esito di giudizi amministrativi e penali eventualmente avviati a propria difesa, il contestato rischio di infiltrazione mafiosa dovesse poi rivelarsi insussistente o, quantomeno, evitabile attraverso la sottoposizione a misure meno radicali e meno invasive. In dottrina è stata coniata, per fotografare questa situazione, l’espressione “ergastolo imprenditoriale” (così, M. Mazzamuto, Profili di documentazione amministrativa antimafia, cit.).
[7] Questo mutamento di paradigma è stato colto con chiarezza dalla dottrina che ha descritto l’affermazione di misure “non ablative” e recuperatorie come esito di un ripensamento complessivo della prevenzione, volto a evitare effetti sistemicamente distorsivi sull’economia legale e a rendere l’intervento pubblico coerente con i principi di ragionevolezza e proporzionalità. Cfr., G. Amarelli, La prevenzione mite: tra fiducia legislativa e resistenze applicative, in Diritto e Difesa, 3-4/2024, 263 ss.; A.M. Maugeri, Prevenire il condizionamento criminale dell’economia: dal modello ablatorio al controllo terapeutico delle aziende, in Dir. pen. cont., 2022, 106 ss. In parallelo, è emerso come la prevenzione amministrativa abbia assunto una funzione più ampia di presidio dell’ordine pubblico economico, anche per effetto dell’estensione delle aree di applicazione e dell’intreccio crescente con il governo dei contratti pubblici e dei settori regolati. Cfr., E. Marseglia, La nuova via del sistema di prevenzione amministrativa antimafia. La necessaria razionalizzazione organica del sistema di prevenzione amministrativa antimafia alla luce delle novità legislative, giurisprudenziali e delle prassi amministrative, in Riv. Giur. Ed., 6-2024, 509 ss.; S. Ippedico, Le interdittive antimafia tra collaborazione e contraddittorio: nuove contraddizioni?, in in Cass. Pen., 12/2023, 4337 ss.
[8] Articolo di legge introdotto dal d.l. 6 novembre 2021, n. 152, convertito con modifiche dalla l. 29 dicembre 2021, n. 233. Attraverso l’introduzione delle «misure amministrative di prevenzione collaborativa applicabili in caso di agevolazione occasionale» (art. 94-bis) si prevede un sistema di gradualità “interno” al sistema amministrativo: è lo stesso Prefetto che può optare per misure meno invasive rispetto all’interdittiva.
[9] L’istituto è stato introdotto nel Codice Antimafia con la legge 17 ottobre 2017, n. 161.
[10] Cfr., G. Veltri, La prevenzione antimafia collaborativa: un primo commento, in www.giustizia-amministrativa.it. Un analogo orientamento si rinviene anche al di fuori del perimetro del Codice antimafia. Il comma 10 dell’art. 32 del d.l. n. 90/2014, noto come “legge ANAC”, stabilisce infatti che, qualora l’adozione di un’interdittiva antimafia comporti l’interruzione dell’attività dell’operatore economico, con conseguenze rilevanti sul piano occupazionale o sull’erogazione di servizi pubblici essenziali, il Prefetto sia tenuto a sostituire tale misura con strumenti alternativi previsti dalla medesima disposizione, che spaziano dal commissariamento dei singoli contratti pubblici a forme di affiancamento gestionale dell’impresa mediante la nomina di soggetti esperti. A ciò si aggiunga che anche il sistema delineato dal d.lgs. n. 231/2001 è improntato a un marcato favor per la continuità aziendale, che si manifesta non solo nell’istituto del commissariamento giudiziale, ma anche nei molteplici benefici riconosciuti alle imprese che, anche successivamente alla commissione dell’illecito, adottino modelli organizzativi idonei a dimostrare un assetto produttivo orientato alla prevenzione del rischio della stessa natura di quello in precedenza concretizzatosi.
[11] Cfr., R. Greco, La giurisprudenza del Consiglio di Stato in tema di misure antimafia, cit.
[12] Appartiene a quelle misure di prevenzione patrimoniali “altre”, differenti rispetto alle forme di intervento patrimoniale tradizionali quali la confisca e il sequestro.
[13] Cfr., M.A. Sandulli, Rapporti tra il giudizio sulla legittimità dell’informativa antimafia e l’istituto del controllo giudiziario, in Giustizia Insieme, 12 maggio 2022; R. Rolli, V. Bilotto, F. Bruno, Interdittive antimafia e il loro difficile (e travagliato) rapporto con il controllo giudiziario volontario: un quadro di insieme in attesa dell’Adunanza Plenaria, in www.ratioiuris.it, 15 febbraio 2023; Id., Interdittive antimafia e controllo giudiziario volontario: l’Adunanza plenaria mette la parola fine (?) Al dibattuto rapporto tra i due istituti, in www.ratioiuris.it, 24 aprile 2023; V. Salamone, La documentazione antimafia nella normativa e nella giurisprudenza, Napoli, 2019; M. Mazzamuto, Il salvataggio delle imprese tra controllo giudiziario volontario, interdittive prefettizie e giustizia amministrativa, in Sistema penale, 2020; F. Marzullo, Il controllo giudiziario volontario ex art. 34-bis d.lgs. n. 159/2011 tra “deficit” di tipicità e diritto vivente , in Cass. Penale, 3/2025, 1002 ss. La stessa Corte di Cassazione ha riconosciuto che la misura è stata introdotta dal legislatore allo specifico fine di predisporre un’alternativa al binomio sequestro/confisca dei beni del soggetto portatore di pericolosità, in attuazione del principio di proporzionalità e in vista di un possibile recupero dell’impresa. Cfr. Cass. pen., sez. I, 28 gennaio 2021, n. 24678. Nella stessa direzione si pone la giurisprudenza amministrativa: cfr., Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2024, n. 3266, in www.giustizia-amministrativa.it.
[14] La stessa Corte di cassazione ha riconosciuto che la misura in questione è stata prevista dal legislatore proprio allo scopo specifico di offrire un’alternativa al binomio sequestro/confisca dei beni del soggetto portatore di pericolosità, in attuazione del principio di proporzionalità e in vista di un possibile recupero dell’impresa. Cfr. Cass. pen., sez. I, 28 gennaio 2021, n. 24678; Id., sez. II. 31 maggio 2021, n. 21412.
[15] Secondo parte della dottrina, e due declinazioni del controllo giudiziario non integrano semplicemente varianti applicative di un medesimo istituto, ma configurano strumenti strutturalmente e funzionalmente distinti. In questa prospettiva, il controllo prescrittivo di cui all’art. 34-bis, comma 1, cod. antimafia, si inserisce coerentemente nel sistema delle misure di prevenzione patrimoniali, in quanto volto a fronteggiare, in chiave anticipatoria, situazioni di pericolosità sociale attenuata, attraverso un intervento giudiziale diretto a prevenire la commissione di futuri reati. Il controllo volontario previsto dal comma 6 della medesima disposizione, invece, si collocherebbe su un piano diverso, poiché interviene a valle dell’adozione di una misura amministrativa interdittiva e risponde prevalentemente a una logica di recupero e risanamento dell’impresa già incisa, perseguendo l’obiettivo di favorirne il reinserimento nel circuito dell’economia legale più che quello di neutralizzare un rischio criminale ancora in fieri. In ragione di tali differenze, dovrebbe essere ricondotto a una figura di prevenzione atipica, solo formalmente ricompresa nel catalogo codicistico delle misure di prevenzione patrimoniali, ma caratterizzata da una funzione, da presupposti applicativi e da una disciplina sensibilmente divergenti rispetto al modello preventivo tradizionale. G. Amarelli, La prevenzione mite: tra fiducia legislativa e resistenze applicative, cit., 263 ss.
[16] Secondo il disegno legislativo, l’informazione interdittiva antimafia deve riprendere a produrre i propri effetti una volta chiusa (per scadenza naturale o provvedimento anticipato dell’a.g.o.) la procedura ex art. 34-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, rimanendo comunque salvo, in ogni caso, anche prima della chiusura del controllo giudiziario, il potere-dovere della Prefettura ex art. 91, comma 5, ultimo periodo del D.lgs. n. 159 del 2011, di aggiornare, in sede amministrativa, anche su richiesta dell’interessato «l’esito dell’informazione al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa», pure, se del caso, prendendo in considerazione i risultati provvisori (ovvero definitivi) del controllo giudiziario medesimo. Cfr., Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2024, n. 2515, in www.giustizia-amministrativa.it.
[17] Sul tema, cfr., D. Albanese, Le Sezioni unite ridisegnano il volto del controllo giudiziario “volontario” (art. 34-bis, co. 6, d.lgs. 159/2011) e ne disciplinano i mezzi di impugnazione, in www.sistemapenale.it, 28 novembre 2019; S. Di Buccio, L’impugnabilità del provvedimento con cui il Tribunale competente per le misure di prevenzione nega l’applicazione del controllo giudiziario richiestoex art. 34-bis, comma 6, del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, in www.dirittopenaleuomo.org, 16 dicembre 2019.
[18] Cfr., C. Visconti, G. Tona, Nuove pericolosità e nuove misure di prevenzione: percorsi contorti e prospettive aperte nella riforma del codice antimafia, in Leg. pen., 2018, 32.
[19] La stessa “occasionalità” non coincide con la marginalità dell’infiltrazione, ma esprime un giudizio dinamico sulla reversibilità dei fattori di rischio, che il giudice compie valorizzando la concreta evoluzione dell’impresa nel periodo di osservazione. Sotto questo profilo, il controllo giudiziario si affianca ontologicamente alla prevenzione collaborativa prefettizia di cui all’art. 94-bis del Codice antimafia: i due istituti condividono il presupposto dell’agevolazione solo occasionale, differenziandosi per intensità dell’intervento, natura dell’autorità competente e struttura delle prescrizioni. Non a caso la legge prevede che la prevenzione collaborativa cessi automaticamente laddove il Tribunale disponga il controllo giudiziario, segno evidente della identità di funzione.
[20] Deve «escludersi che il controllo giudiziario sia in grado di cancellare gli eventi che in passato hanno dato sostanza al rischio infiltrativo, in guisa da assumere oltre ad una funzione cautelare e bonificante, anche una funzione riabilitante, poiché così ragionando si andrebbe oltre la volontà del legislatore, sino a costruire una sistema di prevenzione penale/amministrativa in cui l’informativa assume il ruolo di condizione di procedibilità del controllo giudiziario a domanda, e quest’ultimo quello di un percorso che esenta l’imprenditore da qualsivoglia effetto interdittivo nei rapporti con la Pubblica amministrazione (dapprima in sede cautelare e poi in forza dell’effetto riabilitante)». Cfr., Consiglio di Stato sez. III, 16 giugno 2022, n. 4912, in www.giustizia-amministrativa.it, con nota di G. Botto, Sul rapporto tra controllo giudiziario ad esito favorevole e aggiornamento dell’informativa antimafia, in Giustizia Insieme, 5 ottobre 2022.
[21] Cfr., Consiglio di Stato sez. III, 16 giugno 2022, n. 4912, cit. Sul tema di segnala una interessante decisione del T.A.R. Puglia, Sez. II, 15 luglio 2022, n. 1044 in www.giustizia-amministrativa.it, con cui il Giudice ha accolto il ricorso presentato da un’impresa raggiunta da provvedimento interdittivo malgrado l’esito positivo del controllo giudiziario, proprio sulla scorta del difetto di motivazione del provvedimento prefettizio, che non aveva preso in debita considerazione gli elementi riportati nella relazione dell’amministratore giudiziario.
[22] Con riferimento all’aggiornamento dell’interdittiva, fondato anche sulla valutazione degli elementi intervenuti a seguito del provvedimento originario «si potrebbe considerare sussistente un obbligo del Prefetto di provvedere sulla istanza di riesame, dovendo avere rilevanza la sopravvenienza tenuta in considerazione dal legislatore (la conclusione positiva del controllo giudiziario)»: così, Cons. Stato, Sez. III, 6 luglio 2022, n. 5615, in www.giustizia-amministrativa.it.
[23] Al carattere provvisorio e statico dell’interdittiva antimafia corrisponde l’obbligo della Prefettura di provvedere al suo aggiornamento. La rivalutazione prefettizia risulta doverosa, anche in mancanza di un’iniziativa di parte, in forza del disposto dell’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, così come interpretato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 57/2020. Proprio dalla natura della valutazione sottesa all’interdittiva antimafia (che si limita a fotografare una certa realtà in un dato momento storico) deriva la scelta legislativa di disciplinare un meccanismo di necessario aggiornamento della stessa, come previsto all’art. 91, comma 5, cod. antimafia. La giurisprudenza ha, dunque, affermato il principio secondo cui, attesa l’autonomia per così dire funzionale tra la misura amministrativa dell’interdittiva antimafia e quella giurisdizionale del controllo giudiziario, è illegittimo il silenzio opposto dalla prefettura alla richiesta di riesame della misura amministrativa. Cfr. Cons. di Stato, Sez. III, 10 marzo 2025, n. 1937; Id., 23 dicembre 2024, n. 10340, in www.giustizia-amministrativa.it. Per contro, la stessa giurisprudenza ha escluso che l’esito positivo del controllo giudiziario vincoli nel merito il successivo giudizio di riesame, posto che la valutazione di controllore giudiziario e Tribunale non costituisce un giudicato di accertamento, né una presunzione assoluta di avvenuta bonifica (cfr., Cons. di Stato, sezione III, 31 luglio 2024, n. 6880; Id., 16 giugno 2022, n. 4912 in www.giustizia-amministrativa.it).
[24] Cfr. T.A.R. Calabria, Sez. staccata di Reggio Calabria, 25 gennaio 2024, n. 68, in www.giustizia-amministrativa.it.
[25] Cfr., Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2024, n. 2515, in www.giustizia-amministrativa.it.
[26] Per un commento dell’ordinanza di rimessione, sia consentito il rinvio a S. Gardini, Controllo giudiziario e sospensione degli effetti dell’informazione interdittiva antimafia: profili di incostituzionalità (?), in Giustizia Insieme, 5 febbraio 2025.
[27] Richiamando la propria sentenza n. 57/2020, la Corte precisa che la validità annuale prevista dall’art. 86, comma 2, non implica una decadenza automatica della misura, ma impone, allo spirare del termine, una verifica della persistenza delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva.
[28] Così come sostenuto dalla già richiamata giurisprudenza amministrativa, cfr., Cons. Stato, Sez. III, 23 dicembre 2024, n. 10340; Id., 10 marzo 2025, n. 1937, in www.giustizia-amministrativa.it. Cfr., supra, nota n. 21.
[29] L’idea delle “rime obbligate” – poi evoluta nel concetto di “rime adeguate” – è una metafora introdotta per descrivere i limiti della Corte nel formulare soluzioni additive. L’espressione si riferisce alle ipotesi in cui la Corte colma una lacuna dichiarando l’illegittimità di un’omissione legislativa, essa compie un’integrazione fondata su principi già presenti nell’ordinamento o nella Costituzione stessa. Si tratta di un artificio retorico, elaborato originariamente da Vezio Crisafulli, per giustificare l’utilizzo di decisioni manipolative e consentire di ritenere le stesse non invasive della sfera riservata al legislatore. Cfr., V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, II, La Corte costituzionale, Padova, 1984, 497.
[30] Con la conseguenza che l’operatore economico interessato dalla predetta misura, può partecipare alle gare d’appalto, fermo il necessario mantenimento, in capo allo stesso, dei requisiti generali e speciali di partecipazione alla gara medesima, da mantenere per tutta la durata della stessa e fino alla completa esecuzione del contratto d’appalto, senza soluzione di continuità (sul principio di continuità del possesso dei requisiti di partecipazione, ex pluribus, Cons. Stato, Sez. III, 14 dicembre 2022, n. 10935; Id., Sez. V, 6 ottobre 2022, n. 8558; Ad. plen. 20 luglio 2015, n. 8, in www.giustizia-amministrativa.it).
[31] Com’è noto, in alternativa all’adozione dell’informazione antimafia interdittiva, l’autorità prefettizia può scegliere di attivare un percorso fondato su prescrizioni organizzative e gestionali rivolte all’impresa ritenuta esposta a un rischio di infiltrazione. Questo meccanismo introduce una fase di verifica “assistita” dell’affidabilità dell’operatore economico, destinata a svolgersi per un periodo delimitato, compreso tra sei mesi e un anno. Decorso tale termine, qualora venga accertato il superamento della relazione agevolativa di carattere occasionale e non emergano ulteriori elementi sintomatici di permeabilità mafiosa, il Prefetto procede al rilascio dell’informazione antimafia liberatoria e al conseguente aggiornamento della banca dati nazionale. Le prescrizioni imposte nel corso della prevenzione collaborativa consistono, in via principale, nell’introduzione di strumenti di organizzazione e controllo ispirati ai modelli di prevenzione di cui al d.lgs. n. 231/2001, nonché nell’assunzione di specifici obblighi informativi verso la Prefettura in relazione alle principali operazioni societarie e gestionali. A tale assetto si affianca la possibilità, per l’autorità amministrativa, di nominare uno o più esperti, entro il limite massimo di tre, incaricati di affiancare l’impresa nell’attuazione delle misure prescritte. Sul tema, cfr., M. Arbotti, La prevenzione patrimoniale “recuperatoria” al cospetto della realtà di impresa: ambizioni legittime, perduranti criticità, rischi occulti, in Riv. trim. dir. pen. econ., 3-4/2022, p. 721; D. Albanese, Le modifiche del d.l. 152/2021 al codice antimafia: maggiori garanzie nel procedimento di rilascio dell’interdittiva antimafia e nuove misure di prevenzione collaborativa, in www.sistemapenale.it, 12 gennaio 2022.
[32] Cfr., Proposta di legge A.C. 1405 (XIX legislatura), “Modifica all’articolo 34-bis in materia di controllo giudiziario delle aziende”, presentata il 13 settembre 2023 e assegnata alla II Commissione Giustizia (referente) il 5 febbraio 2024.
[33] Cfr., www.camera.it/leg19/126?idDocumento=1405&leg=19&utm.
[34] Cfr., Consiglio di Stato sez. III, 16 giugno 2022, n. 4912, cit.
[35] La Sezione VI della Corte di cassazione ha rimesso alle Sezioni unite il seguente quesito: “se, in presenza di una richiesta di applicazione del controllo giudiziario previsto dall’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159, il giudice, preso atto della sussistenza dell’informazione antimafia interdittiva e della pendenza del giudizio amministrativo avverso la stessa, debba svolgere esclusivamente un giudizio in merito al carattere occasionale dell’agevolazione mafiosa e alle concrete possibilità dell’impresa di riallinearsi al contesto economico sano oppure possa anche valutare la sussistenza dell’infiltrazione mafiosa, presupposto dell’interdittiva disposta dal prefetto, e, nel caso di sindacato negativo, negare il controllo giudiziario volontariamente richiesto dall’impresa”.
[36] Secondo l’orientamento del Consiglio di Stato, confermato dall’Adunanza plenaria con le sentenze n. 7 e n. 8 del 13.02.2023, l’esito favorevole del controllo e l’eliminazione del rischio di infiltrazione non rilevano nel giudizio amministrativo di impugnazione del provvedimento interdittivo, che riguarda invece gli elementi esistenti al momento della sua emanazione: «il controllo giudiziario presuppone l’adozione dell’informativa, rispetto alla quale rappresenta un post factum” (…) perché inevitabilmente diversi sono gli elementi fattuali considerati anche sul piano diacronico nelle due diverse sedi (…) la valutazione finale del giudice della prevenzione penale si riferisce dunque alla funzione tipica di tale istituto, che è un controllo successivo all’adozione dell’interdittiva, ed ha riguardo alle sopravvenienze rispetto a tale provvedimento». Così., Cons. di Stato, sez. III, sent. 11 gennaio 2021, n. 319, in www.giustizia-amministrativa.it, con nota di R. Rolli, M. Maggiolini, Interdittiva antimafia e controllo giudiziario, in Giustizia Insieme, 12 febbraio 2021.Se sul piano formale i due giudizi appaiono autonomi, è evidente chele due differenti delibazioni compiute dal Giudice Amministrativo e dal Giudice della prevenzione finiscano, comunque, per influenzarsi. Nell’ambito di un recente giudizio presso il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, il Giudice Amministrativo, che aveva inizialmente negato la concessione della misura cautelare sospensiva, ha infine accolto il ricorso in appello, annullando l’informazione antimafia, proprio a partire dalle risultanze della (successiva) delibazione di ammissibilità al controllo giudiziario. Cfr., CGA, sentenza n. 13 del 4 gennaio 2023, in www.giustizia-amministrativa.it.
[37] Sul punto, fondamentale anche la ricostruzione operata da SS.UU. n. 46898 del 2019. Cfr., supra, par. 2, spec. nota n. 17.
[38] Inaugurato da Cass. pen., Sez. I, 23 novembre 2022, n. 15156 e successivamente ribadito, tra le altre, da Cass. pen., Sez. I, 11 dicembre 2024, n. 5514 e da Sez. V, 19 novembre 2024, n. 7090, che hanno che ribadito la distinzione tra il sindacato di legittimità sull’interdittiva, riservato al giudice amministrativo, e la valutazione prognostica rimessa al giudice della prevenzione.
[39] Espresso da Cass. pen., Sez. VI, 17 settembre 2024, n. 42983; Id., 17 settembre 2024, n. 41799.
[40] Cfr., R. Greco, Sui rapporti tra giudizio di impugnazione dell’informativa antimafia interdittiva e controllo giudiziario, in www.giustizia-amministrativa.it, 2025.
