Questo articolo esamina l’evoluzione del panorama delle sanzioni, concentrandosi in particolare sulle misure restrittive dell’Unione Europea in risposta agli eventi geopolitici, in particolare dopo l’invasione russa dell’Ucraina nel 2022. Indaga le distinzioni tra sanzioni globali e mirate, una classificazione che è diventata sempre più sfumata nelle pratiche recenti. Sebbene le sanzioni mirate fossero inizialmente concepite per attenuare gli effetti negativi delle sanzioni globali, l’articolo sostiene che entrambe le tipologie ora spesso producono impatti negativi simili sui diritti umani negli stati presi di mira, soprattutto nel caso di sanzioni settoriali mirate, il cui impatto assomiglia a quello delle sanzioni globali.
Il documento esplora ulteriormente la responsabilità dell’UE per l’impatto negativo delle sanzioni settoriali sui diritti umani, sottolineando le barriere sostanziali e procedurali che impediscono agli individui di accedere ai rimedi legali. Per esaminare gli ostacoli procedurali, l’articolo analizza il diritto primario dell’UE e la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE). Si discute poi dell’innovazione giudiziaria introdotta dalla sentenza della CGUE in Venezuela, che potrebbe offrire nuove strade alle persone colpite dalle sanzioni dell’UE per perseguire la giustizia.
Per quanto riguarda gli ostacoli sostanziali, l’articolo esamina la competenza limitata della CGUE a rivedere le sanzioni dell’UE, in gran parte limitata agli aspetti procedurali della loro legalità, all’extraterritorialità degli obblighi in materia di diritti umani e alle sfide nello stabilire una causalità diretta tra le sanzioni dell’UE e le violazioni dei diritti umani.
Nel complesso, questi fattori continuano a rappresentare ostacoli significativi per gli individui che cercano di ottenere giustizia tramite misure restrittive settoriali che, sebbene tecnicamente qualificate come mirate, operano come sanzioni di natura globale.
Parole chiave: Unione Europea; sanzioni; misure restrittive; diritti umani; politica estera e di sicurezza comune; controllo giurisdizionale; giurisdizione; Corte di giustizia dell’Unione europea; misure di portata generale.
Introduzione
Le sanzioni, o ciò che l’Unione Europea (UE) definisce misure restrittive, sono diventate un argomento sempre più popolare nel dibattito accademico. Dall’attivazione dei poteri del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (UNSC) di imporre sanzioni ai sensi del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite (Carta delle Nazioni Unite) in seguito alla Guerra fredda, e dal successivo aumento delle sanzioni unilaterali adottate da stati e organizzazioni internazionali, queste misure coercitive sono state esaminate da varie prospettive accademiche, tra cui il diritto internazionale, il diritto dell’UE, il diritto nazionale, le relazioni internazionali, le scienze politiche e l’economia.
La letteratura esistente ha esplorato un’ampia gamma di aspetti relativi alle sanzioni, tra cui il loro sviluppo storico, la definizione, i quadri giuridici, l’efficacia, le pratiche di applicazione e i loro impatti dannosi sia sulle entità prese di mira che su terzi. Inoltre, anche i meccanismi per risolvere le controversie derivanti dalle sanzioni e i rimedi giuridici a disposizione delle parti interessate sono stati oggetto di indagine in diverse discipline.
Nonostante questo ampio corpus di ricerche, permangono lacune significative che giustificano ulteriori esplorazioni accademiche. Uno di questi ambiti riguarda la tipologia delle sanzioni, in particolare la distinzione tra sanzioni globali e mirate. I recenti sviluppi nell’imposizione delle sanzioni hanno reso questa classificazione sempre più imprecisa. Originariamente, il concetto di sanzioni mirate era stato concepito per mitigare gli effetti negativi associati alle sanzioni globali. Tuttavia, come discusso di seguito, le pratiche attuali rendono sempre più difficile distinguere tra queste due categorie, in particolare per quanto riguarda i loro effetti negativi sui diritti umani negli Stati presi di mira.
Ciò solleva questioni cruciali circa la responsabilità delle entità prese di mira per i danni inflitti agli individui residenti negli stati presi di mira. Questa responsabilità dipende sia dai requisiti sostanziali che da quelli procedurali che devono essere soddisfatti per facilitare l’accesso ai rimedi legali.
Questo articolo si propone di affrontare queste questioni critiche con particolare attenzione alle sanzioni imposte dall’UE. La logica alla base della scelta dell’UE come punto focale deriva da diversi fattori. In particolare, l’approccio dell’UE alle sanzioni ha subito una profonda trasformazione in seguito all’invasione russa dell’Ucraina nel 2022. In risposta, l’UE ha attuato le sanzioni più complete della sua storia, un fenomeno descritto dagli studiosi come una “rivoluzione delle sanzioni”. Queste misure espansive sollevano una miriade di questioni legali con implicazioni sia pratiche che accademiche, in particolare per quanto riguarda il loro impatto negativo sui diritti umani e la possibilità per gli individui di chiedere risarcimento. Inoltre, l’UE funge da caso di studio convincente grazie all’evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Sebbene l’autorità della Corte di pronunciarsi sui ricorsi presentati da persone fisiche o giuridiche che contestano la legittimità delle sanzioni dell’UE sia intrinsecamente limitata, essa ha progressivamente ampliato la sua portata interpretativa. Un esempio notevole è la sentenza della CGUE in Venezuela, in cui la Corte ha riconosciuto i diritti permanenti dei paesi terzi nel contesto della politica estera e di sicurezza comune (PESC), garantendo loro così la legittimazione ad agire. Questo sviluppo potrebbe aprire la strada agli individui i cui diritti sono stati violati da misure restrittive dell’UE di natura globale per perseguire rimedi efficaci.
I. Dalle sanzioni globali a quelle mirate nella prassi internazionale
Nell’esaminare le sanzioni, la letteratura giuridica tenta spesso di classificare queste misure, riflettendo la mancanza di una definizione universalmente accettata nel diritto internazionale. In particolare, né le fonti del diritto internazionale né gli strumenti di soft law forniscono una definizione chiara e unificata delle sanzioni. Inoltre, il consenso accademico resta sfuggente. In effetti, si può osservare che la maggior parte della ricerca sulle sanzioni inizia tentando di definire il termine. È interessante notare che, come osserva C. Beaucillon, nessuna delle definizioni utilizzate è “ridondante o ripetitiva”. Tuttavia, tradizionalmente, le sanzioni, sebbene sporadicamente contestate, sono state comunemente viste come misure coercitive imposte dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ai sensi del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. Queste misure sono spesso chiamate sanzioni multilaterali, collettive o internazionali.
Al di là delle sanzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, la pratica internazionale ha visto un aumento delle misure coercitive attuate da singoli stati e organizzazioni regionali internazionali, aggirando il quadro delle Nazioni Unite. Queste misure sono note come sanzioni unilaterali o autonome.
La distinzione tra sanzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e sanzioni unilaterali non si basa solo sull’entità che applica le misure coercitive ma anche sulle motivazioni politiche che le guidano. Agendo ai sensi del Capitolo VII, l’obiettivo del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite è sostenere la pace e la sicurezza internazionale. Al contrario, le sanzioni unilaterali sono concepite per servire una serie più ampia di obiettivi definiti in modo indipendente dagli stati o dalle organizzazioni che le prendono di mira, in linea con i rispettivi programmi di politica estera. In quanto tali, fungono da strumenti di politica estera nazionale o sovranazionale e differiscono fondamentalmente per natura politica.
Pertanto, le sanzioni unilaterali possono essere differenziate dall’approccio multilaterale adottato dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Talvolta entrambi gli approcci vengono combinati: il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite può imporre sanzioni a un obiettivo, che vengono poi integrate da misure aggiuntive da parte di singoli stati o organizzazioni.
Allo stesso tempo, la mancanza di una definizione di sanzioni concordata porta ciascun attore internazionale a utilizzare il termine “sanzioni” nella propria legislazione nazionale (per gli Stati) o nei trattati che lo costituiscono (per le organizzazioni internazionali) per riferirsi a diversi tipi di misure con ambiti diversi. In questo contesto, la classificazione di queste misure coercitive mira a sistematizzarne e chiarirne la comprensione, migliorandone la percezione complessiva.
Una delle classificazioni più diffuse delle sanzioni suddivide queste misure in base alla loro portata. Questa classificazione distingue tra sanzioni globali e mirate.
Le sanzioni globali, a volte chiamate sanzioni “tradizionali” o “convenzionali”, si riferiscono alla forma originale assunta da queste misure. Questa forma comportava azioni coercitive su vasta scala dirette all’intera economia o al sistema finanziario di uno Stato, vietando di fatto tutte le transazioni con esso. Poiché queste sanzioni colpiscono l’intera economia, spesso sono indiscriminate e hanno un impatto negativo sui diritti umani delle fasce più povere e vulnerabili della società presa di mira. Questo risultato è in parte spiegato dalla logica alla base del funzionamento delle sanzioni’. Questa logica, descritta da J. Galtung come la “teoria ingenua delle sanzioni”, suggerisce che il sufficiente disagio economico imposto a un paese preso di mira dalle sanzioni inciterà la popolazione a sollevarsi contro la propria leadership politica, costringendola a soddisfare le richieste del mittente per evitare ulteriori difficoltà o rischiare di essere spodestato.
In altre parole, “maggiore è il dolore economico, più probabile è il guadagno politico”.
Esempi importanti di queste misure globali includono le sanzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite imposte all’Iraq (1990–1991), ad Haiti (1993–1994) e all’ex Jugoslavia (1992–1995). Questi casi sono significativi in quanto rappresentano alcune delle prime — e ad oggi ultime — sanzioni globali emanate sotto l’autorità del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Sono degne di nota anche per la crisi umanitaria che queste misure hanno innescato in ciascuno di questi Stati, il che ha successivamente portato a un riorientamento delle sanzioni, allontanandole da misure globali e orientandole verso misure mirate. In questo contesto, l’Iraq è particolarmente degno di nota, poiché le sanzioni imposte contro di esso sono tra le più estese della storia per quanto riguarda i loro costi economici e umanitari. L’embargo commerciale globale contro l’Iraq ha avuto effetti economici e umanitari paralizzanti, portando a malnutrizione diffusa, epidemie di malattie trasmesse dall’acqua, deterioramento del sistema sanitario nazionale, grave carenza di elettricità e collasso dei trasporti pubblici e privati. Non sorprende che gli effetti siano stati più devastanti per i gruppi vulnerabili —tra cui bambini, donne, individui affetti da malattie croniche, anziani con redditi fissi e le fasce più povere della società—, che hanno subito un impatto negativo a più livelli, in particolare in termini di salute e benessere. La sofferenza causata da queste misure è stata profonda, con un aumento segnalato di 250 volte dei prezzi dei prodotti alimentari e circa 227.000 decessi in eccesso tra i bambini piccoli. Tuttavia, nonostante le notevoli difficoltà, le sanzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite non sembrano essere efficaci nel raggiungere gli obiettivi prefissati.
Entro la fine degli anni Novanta, il cosiddetto “decennio delle sanzioni” aveva alimentato una crisi all’interno e all’esterno del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, suscitando diffuse critiche nei confronti delle sanzioni globali per i loro effetti spesso irreversibili sulle economie e sulle popolazioni degli stati presi di mira. Le organizzazioni umanitarie hanno iniziato a mettere in dubbio la validità etica delle sanzioni globali. Diverse agenzie delle Nazioni Unite hanno espresso crescenti preoccupazioni in merito all’attuazione di queste misure da parte del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. L’allora Segretario generale delle Nazioni Unite B. Boutros-Ghali condannò le sanzioni come uno “strumento contundente” che solleva “la questione etica se la sofferenza inflitta ai gruppi vulnerabili nel paese bersaglio sia un mezzo legittimo per esercitare pressione sui leader politici il cui comportamento difficilmente sarà influenzato dalla difficile situazione dei loro sudditi”.
Verso la fine del decennio, queste discussioni portarono a una più ampia disillusione nei confronti delle sanzioni globali e alla richiesta di una loro rivalutazione. È in questo contesto che sono state avanzate numerose proposte per spostare le sanzioni dalle misure globali a quelle mirate. Pertanto, l’obiettivo primario degli sforzi di riforma delle sanzioni tra la fine degli anni ’90 e l’inizio degli anni 2000 era quello di ristabilire le sanzioni delle Nazioni Unite come strumento politico accettato, riducendone l’impatto umanitario e migliorando al contempo l’attuazione delle misure concordate.
Le iniziative di riforma delle sanzioni si sono svolte a più livelli e hanno coinvolto una vasta gamma di attori. Una spinta sostanziale per la revisione delle sanzioni globali è emersa dai processi internazionali avviati da Svizzera, Germania e Svezia. Queste iniziative culminarono in diverse riunioni di esperti note come processo di Interlaken (1999–2000), processo di Bonn-Berlino (2000) e processo di Stoccolma (2002–2003).
Questi processi di riforma hanno introdotto il concetto di sanzioni mirate o “intelligenti”, che divergono dalle tradizionali misure globali in quanto mirano ad aumentare l’efficacia riducendo al minimo i danni alle popolazioni civili e i danni economici collaterali agli Stati terzi. Sono state concepite sanzioni mirate “per concentrarsi sui gruppi di persone responsabili delle violazioni della pace o delle minacce alla pace e alla sicurezza internazionale, lasciando idealmente inalterate altre parti della popolazione e le relazioni commerciali internazionali”. In questo senso, le sanzioni sono considerate mirate perché si applicano solo a un sottoinsieme della popolazione — in genere la leadership, le élite responsabili o gli individui con responsabilità operative — o a specifici settori economici che sostengono le loro attività proibite.
Dalle tre principali caratteristiche definitorie sopra menzionate si possono trarre per quanto riguarda le sanzioni mirate. La prima caratteristica è la loro natura discriminatoria, che consente loro di colpire specificamente i responsabili di azioni discutibili o di particolari settori economici. A differenza delle sanzioni globali, che vengono applicate indiscriminatamente a un intero Stato e alla sua popolazione —con conseguenti conseguenze umanitarie dannose — le sanzioni mirate si concentrano su individui, entità, settori o regioni specifici all’interno di un paese. Sebbene il grado di discriminazione possa variare tra le sanzioni mirate, esse differiscono dalle sanzioni globali in quanto non funzionano come uno strumento politico “tutto o niente” che blocca tutte le transazioni economiche internazionali con un paese, imponendo così restrizioni generalizzate all’intera popolazione.
Questa conclusione è in linea con gli obiettivi delle sanzioni mirate, che mirano a “esercitare una pressione coercitiva sulle parti trasgressori — funzionari governativi, élite che le sostengono o membri di entità non governative”. Tali obiettivi sono concepiti per ridurre al minimo “gli effetti negativi delle sanzioni sulla popolazione civile e sugli Stati limitrofi e altri Stati colpiti”, il che costituisce la seconda caratteristica distintiva delle sanzioni mirate. La terza caratteristica riguarda l’aspettativa che le sanzioni mirate siano più efficaci delle misure globali, che hanno dimostrato di causare danni alle popolazioni civili o a terzi senza garantire il rispetto da parte dello Stato preso di mira. Al contrario, ci si aspettava che le sanzioni mirate raggiungessero i loro obiettivi.
Dopo aver delineato le caratteristiche distintive delle sanzioni mirate, possiamo ora esplorare gli strumenti di tali misure. Come hanno osservato T. J. Biersteker e Z. Hudáková, esiste una notevole diversità nei tipi di sanzioni mirate. Tuttavia, ciò che giustifica l’inclusione di una particolare misura nella cassetta degli attrezzi per le sanzioni mirate è la sua capacità di essere diretta a individui specifici, ai loro gruppi, entità o settori. Sulla base degli obiettivi stabiliti di queste misure coercitive, le sanzioni intelligenti possono essere classificate in due tipologie: individuali e settoriali.
Le sanzioni individuali rappresentano la forma più precisa di sanzione e colpiscono direttamente persone chiaramente identificabili. Tra queste rientrano solitamente restrizioni di viaggio, come divieti di visto e controlli di viaggio, nonché restrizioni finanziarie, principalmente sotto forma di congelamento dei beni.
Occasionalmente, le sanzioni individuali possono comportare anche embarghi sulle armi. Anche le persone giuridiche —comprese società private, navi, fazioni politiche o gruppi armati non statali— possono essere soggette a sanzioni individuali, che di solito assumono la forma di congelamento dei beni o limitazioni alla loro circolazione internazionale. Pertanto, nel caso di sanzioni individuali, gli obiettivi vengono chiaramente individuati in base al nome, alle affiliazioni e alle date di nascita, per garantire che persone o entità innocenti non soffrano ingiustamente a causa del divieto.
Al contrario, le sanzioni settoriali mirano ad avere un impatto su specifici settori economici di uno Stato. Tali misure possono includere embarghi sulle armi, restrizioni diplomatiche o divieti di importazione o esportazione di determinati beni o servizi. In sostanza, comportano limitazioni al commercio di materie prime specifiche, che di solito sono risorse naturali preziose, come legname, petrolio, gemme, carbone, cacao e beni di lusso. Le sanzioni settoriali possono assumere anche dimensioni finanziarie, manifestandosi come divieti sulle transazioni finanziarie, sospensione del credito, congelamento dei beni o restrizioni sugli investimenti. Inoltre, le sanzioni settoriali possono assumere forme non economiche, tra cui restrizioni al traffico aereo, riduzioni delle relazioni diplomatiche o boicottaggi di eventi culturali e sportivi.
Inoltre, le sanzioni settoriali possono incorporare delimitazioni territoriali, prendendo di mira aree specifiche all’interno di uno stato, come una provincia o un territorio subregionale, o territori controllati da gruppi proscritti.
Recentemente, un tipo distintivo di sanzioni mirate ha guadagnato terreno nella pratica internazionale. In particolare, gli attori internazionali hanno iniziato ad adottare le cosiddette sanzioni “tematiche” o “orizzontali”. Questo approccio si concentra su individui o entità associati a obiettivi specifici, come la lotta alle violazioni dei diritti umani, alla corruzione, alla proliferazione e all’uso di armi chimiche o agli attacchi informatici, senza prendere di mira specificamente uno Stato.
Questa tecnica in sé non è nuova, poiché le sanzioni orizzontali sono da tempo caratteristiche delle pratiche statunitensi. L’approccio è stato poi adottato dalle Nazioni Unite, che hanno applicato il principio organizzativo delle sanzioni orizzontali nelle loro misure antiterrorismo post-11 settembre. Si è trattato delle prime sanzioni internazionali che non avevano alcun legame territoriale con alcuno Stato, prendendo invece di mira reti criminali transnazionali come Al-Qaeda e Daesh. Successivamente, questa logica organizzativa orizzontale è stata abbracciata da alcuni alleati degli Stati Uniti, portando alla recente attuazione di sanzioni tematiche sia a livello nazionale che comunitario.
In sostanza, le sanzioni orizzontali utilizzano la stessa tecnica delle sanzioni mirate — la creazione di liste nere. Tuttavia, le liste nere orizzontali possono essere utilizzate per prendere di mira individui ed entità che esulano dall’ambito del regime sanzionatorio di un Paese.
Questa flessibilità è una caratteristica fondamentale delle sanzioni orizzontali: a differenza di altre misure coercitive, che sono legate a un paese specifico e mirate a eventi particolari (come la violenza elettorale, i conflitti armati o la proliferazione nucleare), le sanzioni orizzontali possono affrontare diverse situazioni che non sono legate a uno Stato specifico. Consentono di elencare individui ed entità responsabili di attività che violano norme specifiche, indipendentemente dalla loro ubicazione o affiliazione nazionale.
Allo stesso tempo, è importante notare che il concetto di sanzioni mirate non implica che queste misure siano del tutto esenti da conseguenze umanitarie indesiderate, sebbene queste siano generalmente meno gravi di quelle associate a sanzioni globali.
A questo proposito, si suggerisce di considerare le sanzioni mirate lungo un continuum, con le misure più “mirate” da un lato e le misure relativamente più “complete” dall’altro, a seconda del loro livello di discriminazione. In questo senso, le sanzioni individuali tendono ad essere le più discriminanti. Ciò è particolarmente rilevante per le sanzioni orizzontali, che hanno il vantaggio di staccare gli individui dal loro paese di nazionalità, residenza o attività. Rimuovendo le misure dai limiti geografici, l’orizzontalizzazione delle sanzioni rappresenta un’ulteriore evoluzione delle sanzioni mirate e costituisce probabilmente il culmine dell’individualizzazione delle sanzioni. Di conseguenza, le liste nere orizzontali rendono più difficile per i leader inseriti nella lista nera sostenere che le sanzioni danneggiano la popolazione dello Stato preso di mira.
A loro volta, le sanzioni settoriali possono avere un impatto economico più ampio rispetto alle sanzioni individuali. Inoltre, nell’ambito delle sanzioni settoriali, le restrizioni diplomatiche o gli embarghi sulle armi colpiscono solo settori specifici dell’attività governativa, rendendoli più discriminanti rispetto, ad esempio, alle sanzioni settoriali che comportano restrizioni finanziarie e divieti commerciali. Queste ultime misure sono le meno discriminatorie e possono invariabilmente avere un impatto su gran parte dell’economia e della società prese di mira, somigliando agli effetti di sanzioni globali.
Di conseguenza, è stato sostenuto che alcune sanzioni mirate vengono applicate indiscriminatamente a individui ed entità all’interno di specifici settori economici, portando inevitabilmente a ripercussioni sociali più ampie.
Questo approccio si discosta notevolmente dal quadro normativo sulle sanzioni intelligenti originariamente stabilito. Questa divergenza ha scatenato dibattiti sui criteri che definiscono le sanzioni mirate. Una prospettiva sostiene che il termine dovrebbe essere riservato alle sanzioni esplicitamente rivolte alle élite prese di mira, riducendo al minimo i danni a coloro che non sono responsabili, mentre un altro punto di vista sostiene una definizione più ampia che includa embarghi selettivi. Sono state sollevate preoccupazioni anche circa la natura mirata dei divieti che vietano ai cittadini di partecipare ad attività sportive, culturali o scientifiche, poiché questi individui potrebbero non essere direttamente implicati nel sostenere un gruppo dirigente. A questo proposito, alcuni studiosi hanno espresso dubbi sulla fattibilità di sanzioni mirate, sostenendo che non possono prevenire completamente i danni alla popolazione in generale.
Nonostante queste discussioni teoriche, gli stati e le organizzazioni internazionali hanno ampiamente abbracciato sanzioni mirate. In effetti, dal 1994, salvo poche eccezioni, tutte le sanzioni delle Nazioni Unite sono state prese di mira in qualche forma. Inoltre, dal 2000, anche la stragrande maggioranza delle sanzioni imposte autonomamente dagli Stati Uniti —il più prolifico utilizzatore di sanzioni al mondo— sono state in qualche modo prese di mira.
Tuttavia, questa tendenza generale è stata complicata dall’adozione di una strategia “di massima pressione”, che ha aumentato l’uso di misure extraterritoriali, a significare che le persone fisiche e giuridiche in tutto il mondo devono rispettare non solo le loro leggi nazionali ma anche le sanzioni secondarie statunitensi. Ciò ha portato al ritorno a sanzioni globali in casi di alto profilo che hanno coinvolto paesi come Cuba, Siria, Venezuela, Russia, Repubblica popolare democratica di Corea e Iran. Nell’ambito della prassi autonoma dell’UE, la tendenza a imporre sanzioni mirate è stata in gran parte mantenuta, anche se la questione verrà affrontata più dettagliatamente di seguito.
II. La transizione dell’UE da approcci globali a mirati e viceversa
Le sanzioni fanno da tempo parte degli strumenti di politica estera dell’UE. Dalla conclusione della Guerra Fredda, l’Unione Europea ha utilizzato sempre più questo strumento di politica estera, in particolare in seguito all’entrata in vigore del Trattato sull’Unione Europea (Trattato di Maastricht) nel 1993. Il trattato ha stabilito la PESC come secondo pilastro dell’UE, fornendo la base giuridica per imporre sanzioni. Certamente, anche prima del Trattato di Maastricht, i membri della Comunità economica europea (CEE) hanno compiuto tentativi limitati e spesso inefficaci di cooperazione in politica estera attraverso il meccanismo informale di cooperazione politica europea, che ha preceduto gli attuali regimi sanzionatori dell’UE dall’inizio degli anni ’70. Esempi degni di nota di sanzioni imposte dalla CEE includono azioni contro l’Unione Sovietica (1981), Argentina (1982), Myanmar (1989), Cina (1989) e Nigeria (1993). Tuttavia, fu solo dopo la fine della Guerra Fredda e la trasformazione della CEE in un’unione politica che all’UE fu concessa l’autorità di imporre sanzioni. Da allora, è emerso come il secondo mittente più frequente di sanzioni, dopo gli Stati Uniti.
Attualmente, le misure restrittive sono considerate uno strumento fondamentale nell’ambito della PESC dell’UE, attraverso il quale quest’ultima può intervenire ove necessario “per prevenire conflitti o rispondere a crisi attuali o emergenti [e] apportare un cambiamento nelle politiche o nelle attività dannose o dannose, prendendo di mira i paesi extra-UE, comprese le organizzazioni e gli individui responsabili”.
Il quadro giuridico che sostiene l’imposizione e l’attuazione delle sanzioni dell’UE è delineato nelle pertinenti disposizioni del Trattato sull’Unione europea (TUE) e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Nello specifico, le sanzioni sono adottate sulla base del capitolo due del TUE, in cui l’articolo 24(1) TUE fornisce la base giuridica per la competenza dell’UE in materia di PESC e delinea le norme e le procedure specifiche da seguire.
In particolare, le misure restrittive che rientrano nella PESC richiedono una decisione del Consiglio, adottata ai sensi dell’articolo 29 TUE e secondo la procedura stabilita dagli articoli 30 e 31 TUE. Tali misure devono essere coerenti con gli obiettivi della PESC di cui all’articolo 21 TUE.
Dato che gli atti adottati nell’ambito della PESC non hanno natura legislativa, come osservato nell’articolo 31(1) TUE, la decisione del Consiglio sulle sanzioni deve essere attuata mediante atti supplementari applicabili alle persone fisiche e giuridiche. L’attuazione delle misure delineate nella decisione PESC può seguire due processi diversi, a seconda del tipo di sanzioni e della ripartizione delle competenze tra l’UE e gli Stati membri.
In primo luogo, alcune misure sono attuate direttamente dagli atti nazionali di ciascuno Stato membro. Ciò si verifica quando l’UE non ha la competenza per adottare le misure specificate dalla decisione del Consiglio. Tuttavia, una volta adottata, una decisione obbliga gli Stati membri a “garantire che le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione” ai sensi dell’articolo 29 TUE. In questo modo, gli embarghi sulle armi e i divieti di viaggio stabiliti da una decisione del Consiglio vengono attuati direttamente dagli Stati membri, poiché questi settori esulano dalla competenza dell’UE.
In secondo luogo, l’imposizione di sanzioni specifiche delineate in una decisione del Consiglio richiede un’ulteriore legislazione dell’UE ai sensi del TFUE. Ciò vale per le misure che limitano le relazioni commerciali o finanziarie con uno Stato, che rientrano nella politica commerciale dell’UE, nonché per misure come il congelamento delle attività finanziarie delle persone fisiche o giuridiche che influiscono sui movimenti di capitali e sul funzionamento del mercato interno. L’articolo 215 TFUE fornisce un quadro specifico per queste misure restrittive. Il primo paragrafo del presente articolo affronta le sanzioni rivolte agli Stati, affermando che quando una decisione del Consiglio richiede “l’interruzione o la riduzione […] delle relazioni economiche e finanziarie” con uno o più paesi, il Consiglio adotta le “misure necessarie”, deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell’Alto rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza (Alto rappresentante) e della Commissione europea. La stessa procedura è delineata nel secondo comma dell’articolo 215 TFUE per l’adozione di misure restrittive nei confronti di “persone fisiche o giuridiche e gruppi o entità non statali”.
In pratica, quando si utilizza il termine “misure necessarie”, si indica che le istituzioni dell’UE possono utilizzare tutti i tipi di atti giuridici come delineato nell’articolo 288 TFUE. Tuttavia, lo strumento principale utilizzato dall’UE in questo contesto è un regolamento. Solo i Regolamenti, che definiscono con precisione la portata delle misure restrittive, possono effettivamente garantire la necessaria uniformità nella loro applicazione, poiché hanno applicabilità generale, sono vincolanti nella loro interezza e sono direttamente applicabili in tutti gli Stati membri. In genere, quando adotta un regolamento, il Consiglio specifica nella sua decisione che “sono necessarie ulteriori azioni da parte dell’Unione per attuare determinate misure”. Questa disposizione consente all’Alto Rappresentante e alla Commissione di proporre un regolamento che attui misure di competenza dell’UE.
Allo stesso tempo, un esame dell’articolo 215 TFUE rivela che il catalogo di misure restrittive dell’UE comprende sia sanzioni tradizionali dirette agli Stati (articolo 215(1) TFUE) sia sanzioni mirate rivolte a individui o entità specifici (articolo 215(2) TFUE). Questa conclusione è ulteriormente corroborata dalla prassi effettiva dell’UE, che inizialmente prevedeva l’adozione di sanzioni globali, come l’embargo sulle importazioni argentine nel 1982 in seguito all’occupazione argentina delle Isole Falkland.
Tuttavia, l’evoluzione dalle sanzioni globali delle Nazioni Unite a quelle mirate ha anche plasmato l’ambiente in cui si è sviluppata la politica sanzionatoria dell’UE, portando l’UE ad adottare un approccio basato su sanzioni mirate. Questo cambiamento si riflette in due documenti chiave riguardanti la politica sanzionatoria dell’UE: le Linee guida sull’attuazione e la valutazione delle misure restrittive (sanzioni) nel quadro della politica estera e di sicurezza comune dell’UE, adottate per la prima volta nel 2003, e i Principi fondamentali sull’uso delle misure restrittive (sanzioni) (Principi fondamentali), pubblicati nel 2004.
In particolare, i Principi fondamentali evidenziano il diritto dell’UE di imporre sanzioni autonome “a sostegno degli sforzi volti a combattere il terrorismo e la proliferazione delle armi di distruzione di massa e come misura restrittiva per sostenere il rispetto dei diritti umani, della democrazia, dello Stato di diritto e del buon governo”. Il documento sostiene inoltre misure mirate volte a ridurre al minimo “eventuali effetti umanitari negativi o conseguenze indesiderate per le persone non prese di mira o per i paesi vicini”, imponendo al tempo stesso maggiori oneri a coloro il cui comportamento l’UE cerca di influenzare. Di conseguenza, i Principi fondamentali incoraggiano sanzioni contro gli attori non statali, un diritto, cioè quello di prendere di mira gli attori non statali, successivamente sancito dall’articolo 215(2) TFUE.
Inoltre, nei Principi fondamentali, il Consiglio si è impegnato a “perfezionare ulteriormente le sanzioni” e “migliorarne l’attuazione”. In linea con questo impegno, nel 2022 il Consiglio ha pubblicato un documento, aggiornato nel 2024, intitolato “Le migliori pratiche dell’UE per l’attuazione efficace delle misure restrittive”, che mira a garantire un’applicazione uniforme delle decisioni dell’UE in tutti gli Stati membri, dato che l’imposizione di sanzioni mirate è un processo molto dettagliato.
Favorendo un “approccio mirato e differenziato”, l’UE impone sanzioni individuali che prendono di mira specificamente individui ed entità. Tali sanzioni includono il congelamento dei beni e il divieto di viaggio, nonché sanzioni settoriali quali misure economiche e finanziarie (ad esempio, limitazioni all’importazione e all’esportazione, restrizioni sui servizi bancari e indisponibilità di fondi). Inoltre, vengono impiegati anche embarghi sulle armi, che vietano l’esportazione di beni e tecnologie elencati nell’elenco militare comune dell’UE, e sanzioni diplomatiche, come l’interruzione delle relazioni diplomatiche o il richiamo dei rappresentanti diplomatici dell’UE.
Secondo un documento di ricerca preparato dal Think Tank del Parlamento europeo, le sanzioni UE applicate più frequentemente sono il divieto di visto, il congelamento dei beni e l’embargo sulle armi. Tali misure possono creare notevoli disagi a individui ed entità presi di mira senza avere ripercussioni sulla popolazione generale. Le sanzioni economiche sono meno comuni; quando vengono attuate, in genere prendono di mira uno o due settori strategici anziché l’intera economia di uno Stato.
Questa osservazione si riflette nelle strategie di escalation dell’UE volte a imporre misure restrittive. La sequenza standard inizia con la limitazione dei contatti, che comporta la riduzione del numero di incontri bilaterali e/o del livello al quale si svolgono, talvolta accompagnata dalla sospensione degli accordi bilaterali. Successivamente, l’UE adotta sanzioni, tra cui l’inserimento nella lista nera di determinati individui soggetti a divieti di viaggio e congelamento dei beni, con un progressivo aumento del numero di designazioni nelle ondate successive.
La prossima serie di misure potrebbe includere un embargo sulla fornitura di armi, attrezzature per la repressione e la sorveglianza interna e prodotti a duplice uso, insieme al divieto di servizi correlati e di cooperazione militare. Le misure finali possono vietare l’esportazione o l’importazione di prodotti specifici e imporre sanzioni finanziarie, come divieti commerciali o la lista nera delle società statali coinvolte nell’energia e nel commercio, nonché di enti pubblici chiave come la banca centrale e i porti commerciali. Storicamente, l’UE ha esercitato cautela nell’avanzare verso questa fase finale. Tuttavia, negli ultimi casi lo ha fatto sempre più spesso.
In questo senso, la Russia funge da ottimo esempio, avendo dovuto affrontare le sanzioni più complete nella storia dell’UE, prendendo di mira quasi ogni aspetto della sua economia in risposta alla sua aggressione militare non provocata contro l’Ucraina.
In particolare, il regime di sanzioni inizialmente istituito dall’UE nel 2014 nei confronti della Russia ha aderito al modello sopra menzionato della strategia di imposizione delle sanzioni dell’UE, astenendosi dal passare alla fase finale delle misure economiche. Di conseguenza, la maggior parte delle misure restrittive dell’UE imposte tra il 2014 e il 2022 erano di natura mirata, con alcune sanzioni più ampie incentrate sui settori tecnologico e petrolifero. In questo contesto, le sanzioni hanno colpito individui ed entità specifici, riducendo al minimo i costi per la popolazione russa.
Tuttavia, in seguito al riconoscimento da parte della Russia dell’indipendenza delle regioni separatiste di Donetsk e Luhansk nel febbraio 2022 e alla successiva invasione dell’Ucraina, le misure restrittive dell’UE si sono notevolmente ampliate sia in numero che in portata, dando luogo fino ad oggi a 18 pacchetti di sanzioni. Attraverso questi pacchetti, la progettazione delle misure restrittive dell’UE è passata da mirata a globale senza precedenti. Mentre alcune sanzioni, come l’embargo sulle armi e il divieto di esportazione di beni a duplice uso, rimangono focalizzate su settori specifici, la portata di altre misure si è ampliata. Ad esempio, i divieti di esportazione e importazione attuati dal 2022 prendono di mira molteplici settori economici fondamentali, tra cui militare, difesa, sicurezza, petrolio e gas, aviazione, spazio, beni di lusso e tecnologia che potrebbero migliorare l’industria russa. Inoltre, si è verificato un chiaro spostamento verso sanzioni finanziarie più complete. Le sanzioni imposte nel 2014 hanno preso di mira diverse banche e aziende di settori specifici, mentre quelle emanate in seguito all’invasione russa del 2022 non solo hanno aumentato a 45 il numero di banche colpite, ma hanno anche preso di mira nuovi istituti e aziende finanziarie. Tali misure si estendono al governo russo, alla Banca centrale russa, al Fondo russo per gli investimenti diretti e ai cittadini russi, compresi gli individui residenti in Russia. Inoltre, diverse banche russe sono state escluse dal sistema SWIFT.
Un altro sviluppo degno di nota è l’introduzione di nuovi tipi di sanzioni, comprese restrizioni al settore dei trasporti —in particolare relative a voli, aerei, navi e trasporti stradali— e restrizioni ai media, che vietano la trasmissione di contenuti da alcuni organi di stampa statali russi.
Diversi studiosi hanno notato la crescente completezza delle sanzioni imposte a partire da febbraio 2022. Ad esempio, J. Gordon, nel suo commento sulle sanzioni statunitensi e dell’UE contro la Russia, osserva che “la loro portata è altrettanto vasta e indiscriminata” delle sanzioni globali. A suo avviso, gli enti sanzionatori hanno dimostrato la loro “volontà di abbandonare l’aspettativa che [loro] non imporranno il tipo di danno ampio e devastante alla popolazione civile che abbiamo visto negli anni ’90”.
Questa affermazione è sostenuta da K. Meissner e C. Graziani, i quali affermano che la risposta dell’UE alla condotta illecita della Russia in Ucraina nel 2022 rappresenta la sanzione più completa che l’organizzazione regionale abbia adottato autonomamente. La completezza di queste misure impone costi significativi all’economia russa, creando “danni collaterali” che portano a effetti indesiderati che si estendono oltre i confini della Russia verso paesi terzi, manifestati attraverso l’aumento dell’inflazione, l’insicurezza energetica e la carenza della catena di approvvigionamento, nonché impatti sulla popolazione civile russa. In particolare, è stato suggerito che l’ampliamento della portata delle sanzioni dell’UE nei settori economico, finanziario e dei trasporti avrà probabilmente conseguenze di vasta portata per l’intera popolazione russa.
Attualmente, tuttavia, valutare le precise ripercussioni delle sanzioni sulla Russia e sui suoi cittadini è difficile, principalmente a causa della ridotta trasparenza e accessibilità dei dati riguardanti l’economia russa dall’inizio della guerra. Questa mancanza di informazioni chiare si riflette nelle valutazioni contrastanti dell’impatto umanitario sulla società russa fornite da vari studiosi e istituzioni.
Tuttavia, alcuni indicatori possono aiutare a stimare gli effetti delle sanzioni’ sulla popolazione civile russa: le sanzioni contro settori e industrie economiche chiave hanno provocato interruzioni della produzione, incidendo negativamente sul mercato del lavoro e portando a un calo della qualità della vita e del tenore di vita dei cittadini russi. Tali conseguenze derivano dal fatto che, sebbene le misure imposte fossero mirate nel senso che non costituivano un embargo indiscriminato, tuttavia “quando prendono di mira un settore vitale come le esportazioni di petrolio e prodotti petroliferi, tali misure ‘mirate’ finiscono per colpire, almeno indirettamente, l’intera economia o il sistema finanziario di un paese”.
Pertanto, sebbene l’UE sottolinei la natura mirata delle sue misure restrittive e il suo impegno ad attenuare le conseguenze non intenzionali per i civili attraverso varie eccezioni — come quelle per i prodotti destinati principalmente al consumo e per gli articoli relativi alla salute, ai prodotti farmaceutici, all’alimentazione e all’agricoltura, che sono esclusi dalle misure restrittive — ciò non garantisce che l’accesso a questi beni non diventi più difficile per i russi. Fattori come la riduzione delle importazioni e della produzione, il calo dei salari e l’aumento dei prezzi contribuiscono tutti a questa difficoltà.
Allo stesso modo, le sanzioni finanziarie, tra cui la rimozione di diverse banche russe dal sistema SWIFT e la decisione senza precedenti di sanzionare la banca centrale, sono misure che mettono a repentaglio l’economia di un intero paese e, quindi, colpiscono inevitabilmente l’intera popolazione. In effetti, alcuni studi suggeriscono che gli effetti di tali sanzioni mirate possono talvolta essere paragonabili a quelli di misure globali, soprattutto a causa della maggiore interconnettività delle economie globali negli ultimi decenni, soprattutto quando tali misure interrompono gravemente i flussi finanziari.
I costi imposti al grande pubblico sono stati esacerbati dalle restrizioni nel settore dei trasporti, che ostacolano un trasporto efficace da e per l’UE, nonché da misure in altri settori politici, come l’istruzione.
È importante notare che il regime di sanzioni dell’UE contro la Russia non è un caso isolato ma piuttosto parte di una tendenza più ampia denominata “ricomprensivizzazione” delle sanzioni. Questa tendenza è diventata evidente a partire dagli anni 2010, quando nelle pratiche sanzionatorie globali è diventato evidente il passaggio a sanzioni settoriali più ampie che prendono di mira materie prime strategicamente importanti, tra cui servizi finanziari e prodotti energetici.
La “ricomprensivizzazione” delle sanzioni è influenzata anche dall’impatto cumulativo di molteplici sanzioni settoriali e finanziarie mirate imposte da diversi attori, tutti che affermano di essere intelligenti, il che potrebbe, in pratica, non differire in modo significativo da quello di un embargo globale. I. Prezas descrive questo fenomeno come “sanzioni quasi globali”. Tra gli esempi rientrano le sanzioni autonome imposte dagli Stati Uniti e dall’Unione Europea contro l’Iran, la Repubblica Popolare Democratica di Corea e la Siria, che hanno integrato le misure ONU esistenti in quei paesi.
La ricerca ha documentato le conseguenze umanitarie negative associate a queste sanzioni su larga scala, tra cui maggiori oneri burocratici, sfide con assicurazioni e riassicurazioni, barriere marittime, interruzioni delle forniture elettriche, aumento dei prezzi dei beni essenziali e difficoltà di accesso a cibo e medicinali. In questi contesti, anche le esenzioni e le eccezioni umanitarie previste dai regimi sanzionatori si rivelano insufficienti a garantire la fornitura continua di beni esentati, come cibo e medicinali, ai paesi fortemente presi di mira. Questa inefficacia è legata ai quadri normativi complessi, dispendiosi in termini di tempo e spesso sovrapposti per la concessione delle licenze, che complicano l’accesso a questi beni e contribuiscono all’“effetto paralizzante” sperimentato dagli attori privati, che tendono a conformarsi eccessivamente ai regimi sanzionatori esistenti.
In questo contesto, sono sorti dubbi sul fatto che l’accumulo di misure sanzionatorie —in particolare quelle adottate dall’UE— possa essere visto come una reintroduzione di fatto di sanzioni globali che equivalgono a un quasi embargo, con un potenziale impatto sui diritti umani. Nel caso della Siria, ad esempio, il rapporto della Relatrice speciale sull’impatto negativo delle misure coercitive unilaterali sul godimento dei diritti umani, redatto dopo la sua visita ufficiale, sottolinea che le complesse e globali misure restrittive imposte da vari attori globali, tra cui l’UE, sono percepite come un blocco economico, finanziario e commerciale. Questa situazione ha un impatto negativo multiforme su ogni settore dell’economia e sulla vita del popolo siriano, creando ostacoli al godimento dei diritti fondamentali, tra cui il diritto alla vita, alla salute, al cibo, all’istruzione, a un alloggio adeguato, a un ragionevole tenore di vita, all’acqua e ai servizi igienici e a un ambiente sano.
Sebbene l’UE non sia l’unica entità che prende di mira la popolazione siriana e le sanzioni non siano l’unico fattore che guida la recessione economica, si ritiene che le restrizioni sui settori energetico e finanziario abbiano un effetto particolarmente devastante sull’economia siriana. Date le significative relazioni commerciali storiche tra l’UE e la Siria, queste sanzioni possono infliggere danni considerevoli all’economia siriana.
III. Rimedi legali per le vittime di sanzioni “ricomprensivizzazione”: insidie del sistema giudiziario dell’UE
La sezione precedente ha dimostrato che l’UE, tra gli altri attori globali, utilizza sanzioni mirate in modo da danneggiare indirettamente individui innocenti, nonostante la loro presunta precisione. Questa pratica può portare a risultati simili a quelli delle sanzioni globali. In questo contesto, sono emerse preoccupazioni sul fatto che la politica sanzionatoria dell’UE —che afferma che le misure restrittive “devono sempre essere conformi al diritto internazionale” e “devono rispettare i diritti umani e le libertà fondamentali” — non corrisponda alla pratica reale. Ciò solleva la questione della disponibilità di rimedi giuridici per le persone interessate dalle misure restrittive settoriali dell’UE.
Per affrontare questa questione, è essenziale esaminare questioni specifiche, che possono essere suddivise in due categorie: ostacoli sostanziali e procedurali al controllo giurisdizionale delle sanzioni UE’ di natura globale.
A. Impedimenti procedurali
Gli ostacoli procedurali riguardano la possibilità che l’ordinamento giuridico dell’UE offra forum competenti per esaminare i reclami di individui che affermano di essere vittime di sanzioni settoriali di ampia portata, che tecnicamente possono ancora essere considerate mirate.
In generale, le misure restrittive, in quanto strumento coercitivo nell’ambito della PESC, rientrano nella giurisdizione della CGUE per quanto riguarda gli atti PESC, come stabilito dal secondo comma degli articoli 24(1) TUE e 275 TFUE. Quest’ultimo limita la giurisdizione della CGUE stabilendo un prerequisito relativo alla nozione di “misure restrittive nei confronti delle persone fisiche o giuridiche”. Sebbene la nozione di “misure restrittive” non sia, di per sé, diventata oggetto di controversia nella giurisprudenza e non abbia attirato molta attenzione da parte della Corte, lo stesso non si può dire per la frase “contro persone fisiche o giuridiche”, il cui significato è stato interpretato attraverso la giurisprudenza della Corte.
Ad esempio, nel caso Manufacturing Support and Procurement Kala Naft contro Council, una società iraniana che fungeva da organo centrale di acquisto per i settori petrolifero, del gas e petrolchimico della National Iranian Oil Company ha cercato, tra le altre cose, di annullare la decisione 2010/413/PESC del Consiglio, che imponeva misure restrittive all’Iran. La società ha sostenuto che le misure delineate nell’articolo 4 della decisione, che vietano la vendita e la fornitura in settori chiave dell’industria petrolifera e del gas naturale, erano illegali.
A questo proposito, la CGUE ha osservato che le misure contestate erano “di natura generale, la cui portata era determinata con riferimento a criteri oggettivi e non con riferimento a persone fisiche o giuridiche identificate”. Di conseguenza, la Corte ha stabilito che la disposizione in questione non costituiva una decisione che prevedeva “misure restrittive nei confronti delle persone fisiche o giuridiche” ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE e che pertanto la Corte non era competente a controllarne la legittimità.
Tuttavia, la CGUE ha affermato la propria giurisdizione sul caso e ha fatto riferimento all’articolo 20 della decisione, che imponeva il congelamento dei fondi per alcune persone ed entità elencate negli allegati I e II, tra cui il richiedente, che era incluso nell’allegato II.
L’interpretazione della Corte di “misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche” è stata ulteriormente affermata, tra gli altri, in Rosneft, dove la Corte ha distinto tra misure di natura generale e individuale. Secondo la Corte, occorre distinguere tra “misure di portata generale, in quanto impongono a una categoria di destinatari determinata in modo generale e astratto il divieto di mettere a disposizione fondi e risorse economiche agli enti elencati nei loro allegati, nonché decisioni individuali che riguardano tali enti”. Per quanto riguarda le sanzioni, è “la natura individuale di tali misure” che, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, consente l’accesso ai tribunali dell’Unione europea. Pertanto, nel caso della decisione 2014/512/PESC del Consiglio, che imponeva restrizioni rivolte ai settori petrolifero e finanziario della Russia e vietava la fornitura di servizi associati necessari per categorie specifiche di progetti di esplorazione e produzione petrolifera in Russia, tali misure sono state considerate determinate da criteri oggettivi senza prendere di mira esplicitamente persone fisiche o giuridiche identificate. Di conseguenza, sono state classificate come misure di applicazione generale e non come misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE. In particolare, le disposizioni della decisione impugnata che sottopongono determinate attività a misure restrittive non rientrerebbero nella giurisdizione della CGUE, anche se solo un numero limitato di persone giuridiche potesse svolgere le attività delineate dai criteri stabiliti. Al contrario, le disposizioni della decisione impugnata che facevano esplicito riferimento a specifiche persone giuridiche, tra cui Rosneft, sono state considerate mirate a tali entità e, pertanto, rientravano nell’ambito di applicazione dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, attribuendo alla Corte la competenza.
Alla luce della giurisprudenza sopra citata, la nozione di “misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche” di cui all’articolo 275, secondo comma, TFUE è interpretata nel senso che comprende misure rivolte a persone fisiche o giuridiche specificamente identificate — essenzialmente, entità esplicitamente nominate nelle disposizioni dell’atto in questione.
Di conseguenza, le misure di applicazione generale, come le sanzioni settoriali volte a perturbare parzialmente le relazioni economiche e finanziarie dell’UE con uno Stato preso di mira, restano al di fuori dell’ambito del controllo giurisdizionale. Tuttavia, una volta che le persone e le entità prese di mira da tali sanzioni saranno specificamente identificate nella decisione di inserimento nell’elenco derivante dalla decisione PESC che istituisce misure restrittive, entrerà pienamente in gioco il sistema di tutela giurisdizionale dell’UE.
La seconda condizione affinché la giurisdizione della CGUE controlli la legittimità delle misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche è che il richiedente soddisfi i criteri generali di ammissibilità delineati nell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Secondo questa disposizione, le persone fisiche o giuridiche hanno la legittimazione ad annullare gli atti normativi che le riguardano direttamente, o le disposizioni che le riguardano direttamente e individualmente, o le misure loro indirizzate.
Lo scenario in cui un atto specifico è rivolto a una persona fisica o giuridica è relativamente chiaro, poiché tale individuo o entità è esplicitamente menzionato nell’atto. In genere, i richiedenti che contestano le sanzioni individuali mirate dell’UE soddisfano questo requisito poiché sono identificati individualmente come soggetti di tali misure, che la CGUE considera direttamente e individualmente interessate ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Tuttavia, il contesto degli atti non indirizzati a una persona specifica richiede una comprensione più chiara dei termini “un atto che riguarda direttamente e individualmente” una persona e “un atto normativo che riguarda direttamente” una persona. Ai fini della nostra ricerca, l’attenzione sarà rivolta a quest’ultimo concetto.
In particolare, secondo la dottrina giuridica e la giurisprudenza, un atto normativo si riferisce ad atti di applicazione generale ed esclude gli atti legislativi. Le misure restrittive sono classificate come atti non legislativi. Se sono inclusi in una decisione PESC, non possono essere considerati atti legislativi a causa delle disposizioni dell’articolo 24 TUE. Allo stesso modo, se sono incorporati in un regolamento TFUE adottato secondo la procedura non legislativa delineata in tale disposizione, non possono nemmeno essere classificati come atti legislativi. Di conseguenza, se le misure restrittive hanno un’applicazione generale, ovvero hanno una “portata generale” e hanno un impatto sugli individui in ragione del loro status oggettivo, sono classificate come atti normativi. Inoltre, un atto normativo non richiede misure di attuazione: “non lascia alcun potere discrezionale ai suoi destinatari responsabili della sua attuazione, poiché è puramente automatica e deriva esclusivamente dalla normativa dell’Unione, senza l’applicazione di altre norme intermedie”.
A sua volta, per esplorare il concetto di persona direttamente interessata da un atto normativo, è pertinente esaminare la sentenza relativamente recente della CGUE in Venezuela, che ha introdotto sviluppi significativi per quanto riguarda la portata della giurisdizione della Corte e i requisiti di ammissibilità, entrambi molto rilevanti per questa ricerca.
Il primo aspetto degno di nota di questo caso è la determinazione della Corte secondo cui le persone giuridiche possono includere paesi terzi. La seconda constatazione significativa è che il Venezuela è direttamente interessato dalle disposizioni del regolamento impugnato 2017/2063, in particolare da quelle che attuano sanzioni settoriali, tra cui il divieto generale di vendita di attrezzature, materiali, tecnologie della comunicazione e servizi che potrebbero essere utilizzati dal governo venezuelano per la repressione violenta. Ciò è degno di nota perché le misure impugnate erano state precedentemente caratterizzate dalla Corte come “misure di portata generale” e quindi escluse dalla giurisdizione della CGUE.
È interessante notare che il Tribunale ha inizialmente concluso che il Venezuela non era direttamente interessato dal regolamento, poiché le sue disposizioni sono formalmente rivolte agli operatori economici europei. La Corte ha ritenuto che “le disposizioni impugnate non impongono divieti alla Repubblica bolivariana del Venezuela. Al massimo, è probabile che le disposizioni contestate abbiano effetti indiretti sulla Repubblica Bolivariana del Venezuela, nella misura in cui i divieti imposti alle persone fisiche cittadine di uno Stato membro e alle persone giuridiche costituite secondo la legge di uno di essi potrebbero avere l’effetto di limitare le fonti dalle quali la Repubblica bolivariana del Venezuela può ottenere i beni e i servizi in questione”. Inoltre, il Venezuela non è menzionato esplicitamente e specificamente nelle disposizioni contestate e non è un’impresa privata. Di conseguenza, il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso relativo al regolamento 2018/1653.
Al contrario, la Grande Camera è giunta a una conclusione diversa, affermando che il Venezuela era direttamente interessato dalle misure contestate. In primo luogo, se è vero che le misure impugnate sono formalmente rivolte agli operatori dell’UE, il fatto che a tali operatori sia vietato effettuare determinate transazioni con il Venezuela implica anche che al Venezuela sia vietato effettuare transazioni con loro. La Corte ha precisato che “[l]’entrata in vigore del regolamento 2017/2063 ha avuto l’effetto di applicare immediatamente e automaticamente i divieti di cui agli articoli 2, 3, 6 e 7 dello stesso. Poiché tali divieti impediscono alla Repubblica bolivariana del Venezuela di ottenere numerosi beni e servizi, tali disposizioni incidono direttamente sulla situazione giuridica di tale Stato”. Inoltre, la Corte ha fatto riferimento alle conclusioni dell’avvocato generale, il quale ha osservato che “è chiaro, in particolare dagli articoli 6 e 7 del regolamento 2017/2063, che il riferimento ‘a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo in Venezuela o destinato all’uso in Venezuela’ in tali divieti include il governo, gli enti pubblici, le società o le agenzie del Venezuela, o qualsiasi persona o entità che agisca per loro conto o sotto la loro direzione”.
Inoltre, la Corte ha anche sottolineato che è giurisprudenza consolidata che un ricorso di annullamento deve essere proposto per tutti gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione, indipendentemente dalla loro natura o forma, purché siano destinati ad avere effetti giuridici. A tale riguardo, occorre ricordare che l’esistenza di un legittimo interesse ad agire implica che l’annullamento dell’atto impugnato debba essere idoneo, di per sé, a conferire un vantaggio alla persona fisica o giuridica che ha proposto il ricorso. Poiché i divieti stabiliti dal Regolamento potevano ledere gli interessi, in particolare quelli economici, del Venezuela, il loro annullamento è di per sé idoneo a procurargli un vantaggio.
Inoltre, la CGUE ha ulteriormente chiarito che le disposizioni impugnate erano immediatamente e automaticamente applicabili, indicando che non lasciavano alcun potere discrezionale ai destinatari responsabili della loro attuazione. Pertanto, il regolamento impugnato è stato classificato come un atto normativo che non richiedeva alcuna misura di attuazione, in quanto si tratta di un atto non legislativo di portata generale. Di conseguenza, invece di richiedere una preoccupazione individuale —richiesta ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE—, la Corte ha stabilito che era applicabile la preoccupazione diretta. In questo contesto, preoccupazione diretta significa che l’atto impugnato non conferisce discrezionalità ai suoi destinatari e non comporta alcuna misura di attuazione. Pertanto, il Venezuela aveva titolo per contestare le misure, rendendo ammissibile il suo ricorso.
Di conseguenza, l’implicazione pratica delle conclusioni della Grande Camera è che gli Stati terzi possono contestare la validità delle misure di applicazione generale, comprese le sanzioni settoriali che vietano determinate transazioni economiche e finanziarie che coinvolgono qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo negli Stati presi di mira, dinanzi ai tribunali dell’UE, purché soddisfino i criteri generali di ammissibilità stabiliti dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Tuttavia, qui sorge un’importante considerazione: affinché le misure restrittive di portata generale rientrino nella giurisdizione della CGUE, devono essere contenute in un regolamento del Consiglio piuttosto che in una decisione. Tale conclusione si basa su una giurisprudenza già consolidata, in particolare sulla sentenza Rosneft, in cui la ricorrente ha impugnato sia un regolamento del Consiglio sia una decisione. La Corte ha affermato la sua piena giurisdizione sul regolamento, ma lo ha escluso per quanto riguarda la parte della decisione che introduceva misure di portata generale, ribadendo di non avere giurisdizione sulle decisioni PESC che includono tali misure. Di conseguenza, le disposizioni impugnate in Venezuela rientravano pienamente nella giurisdizione della CGUE in quanto componenti del regolamento adottato ai sensi dell’articolo 215 TFUE. Tuttavia, se la CGUE avesse preso in considerazione l’azione contro la decisione PESC, che non era l’obiettivo principale dell’azione intentata dal Venezuela, le stesse disposizioni sarebbero state probabilmente escluse dalla giurisdizione sulla base della giurisprudenza Rosneft. Secondo A. Mignolli, tale situazione potrebbe portare ad una situazione di stallo se un caso del genere fosse ammesso, poiché la Corte avrebbe giurisdizione sulle disposizioni del regolamento ma non sulle corrispondenti disposizioni della decisione.
Questa incoerenza solleva una questione cruciale: l’accesso alla tutela giurisdizionale contro atti con lo stesso effetto potrebbe dipendere dalla base giuridica dell’atto. La questione non è meramente teorica; potrebbe ostacolare un controllo giurisdizionale efficace poiché l’esistenza di una decisione PESC non obbliga il Consiglio ad adottare un regolamento ai sensi dell’articolo 215 TFUE. Inoltre, i due strumenti potrebbero non essere formulati in modo identico, complicando la possibilità di contestare la misura delineata nel regolamento TFUE. Inoltre, anche quando il regolamento di attuazione e la decisione PESC si sovrappongono, la CGUE ha precedentemente respinto l’argomentazione secondo cui la sua giurisdizione per valutare la validità del regolamento è sufficiente data la sostanziale sovrapposizione tra questi atti.
Alla luce di questi sviluppi e dell’impatto negativo delle sanzioni settoriali sui diritti umani negli Stati presi di mira, sorge una domanda pertinente: sarà considerata ammissibile un’azione di annullamento contro il regolamento TFUE, avviata da una persona fisica dinanzi alla CGUE e basata su un ragionamento simile a quello in Venezuela? Oppure uno Stato preso di mira può intentare un’azione di annullamento contro misure restrittive che incidono sulla sua economia sostenendo che violano i diritti economici e sociali dei suoi cittadini?
Sebbene sia difficile fornire teoricamente una risposta definitiva a queste domande, e l’esito dipenderà dal fatto che la Corte colga l’occasione per chiarire la propria giurisdizione sulle misure restrittive in tali casi, si può sostenere che le possibilità di successo sono leggermente migliorate alla luce della sentenza della CGUE in Venezuela.
B. Ostacoli sostanziali
Tuttavia, anche se la barriera giurisdizionale iniziale all’accesso alla CGUE venisse superata, i singoli titolari dei diritti potrebbero comunque incontrare ostacoli significativi nel chiedere risarcimento dinanzi ai tribunali dell’UE. Questi ostacoli sono legati alle difficoltà nel garantire l’assunzione di responsabilità per l’impatto negativo che le sanzioni settoriali hanno sugli individui che vivono negli stati presi di mira.
Il primo ostacolo deriva dall’iniziale esclusione delle sanzioni settoriali dalla giurisdizione della CGUE. La motivazione alla base di questa esclusione è che l’imposizione di sanzioni a un paese o al suo settore economico non deriva direttamente dalle azioni di quel paese, poiché tali sanzioni non sono attivate da condizioni specifiche previste dal diritto dell’UE. La decisione di imporre sanzioni settoriali a un paese terzo è invece una scelta politica presa a discrezione del Consiglio. Questa decisione non si basa su criteri oggettivi che possono essere soggetti a controllo giurisdizionale. La discrezionalità accordata a questa istituzione politica riflette le norme e le procedure uniche della PESC, in cui il diritto primario non delinea gli obiettivi in modo così chiaro come in alcune competenze interne. Di conseguenza, il Consiglio gode di una notevole flessibilità nel soppesare gli interessi pubblici rispetto ai diritti fondamentali nell’ambito del diritto derivato, lasciando poco spazio all’intervento della Corte, anche se dovesse aver luogo.
In effetti, la CGUE ha ripetutamente affermato che essa “deve […] garantire il controllo, in linea di principio il controllo completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione alla luce dei diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea”. Nella pratica, tuttavia, la Corte non effettua ancora un esame approfondito della sostanza o dell’adeguatezza delle misure restrittive. La revisione si concentra principalmente sugli aspetti procedurali dell’adozione di atti dell’UE che impongono sanzioni. A sua volta, quando la Corte ha l’opportunità di valutare gli obiettivi della PESC rispetto ai diritti fondamentali delle persone interessate, ha spesso favorito i primi, in particolare per quanto riguarda i diritti di proprietà, il diritto di esercitare attività economiche all’interno dell’UE, il diritto alla reputazione e la libertà di espressione. Nella maggior parte di questi casi, la Corte ha ricordato l’ampia discrezionalità del Consiglio in settori che comportano scelte politiche, economiche e sociali. Pertanto, quando le sanzioni sono state annullate, ciò è avvenuto in genere per motivi di giusto processo, valutando se il Consiglio avesse rispettato i requisiti procedurali relativi ai diritti fondamentali, quali il diritto alla difesa e alla tutela giurisdizionale effettiva.
Inoltre, per quanto riguarda le misure di applicazione generale, la CGUE in Venezuela ha stabilito che tali misure non garantiscono al Venezuela gli stessi diritti previsti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CFR) che sono tipicamente estesi agli obiettivi delle sanzioni individuali, in particolare il diritto di essere ascoltato. Ciò ha portato alcuni ricercatori a concludere che gli individui che contestano misure settoriali in tribunale potrebbero trovare impossibile invocare i propri diritti fondamentali.
Pertanto, considerati i punti sopra menzionati, è altamente dubbio che il sistema giudiziario dell’UE, così com’è attualmente, fornisca garanzie sostanziali significative per gli individui i cui diritti sono stati lesi dalle sanzioni settoriali.
Tuttavia, anche se tali garanzie venissero messe in atto, sarebbe ancora necessario affrontare un’altra serie di sfide. Ciò riguarda l’esistenza di obblighi extraterritoriali in materia di diritti umani per le entità prese di mira, in particolare per quanto riguarda l’obbligo dell’UE di rispettare i diritti degli individui negli Stati presi di mira. Questa domanda sorge perché la maggior parte degli strumenti sui diritti umani stabilisce che le parti firmatarie devono garantire che tutti gli individui “all’interno del loro territorio e soggetti alla loro giurisdizione” o “all’interno della loro giurisdizione” godano dei diritti e delle libertà ivi riconosciuti. L’interpretazione prevalente di tali disposizioni è che gli Stati sono tenuti a difendere questi diritti all’interno del loro territorio e anche quando agiscono all’estero, purché esercitino un controllo effettivo su individui e territori.
Allo stesso tempo, alcuni strumenti sui diritti umani non impongono tali limitazioni. In questo contesto, il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali del 1966, ad esempio, sembra fornire una strada promettente per limitare la capacità degli Stati’ di imporre sanzioni settoriali che hanno un impatto negativo sui diritti umani negli Stati presi di mira, in particolare quando tali azioni si verificano al di fuori del territorio dell’entità presa di mira e senza un controllo effettivo sugli individui e sui territori di quegli Stati. Poiché il Patto del 1966 non prevede limitazioni, si è sostenuto che questo trattato internazionale possiede uno specifico ambito di applicazione extraterritoriale. Questa prospettiva è sostenuta dal Comitato sui diritti economici, sociali e culturali nella sua Osservazione generale n. 8 del 1997, che afferma che “quando una parte esterna si assume anche solo una responsabilità parziale per la situazione all’interno di un paese (sia ai sensi del Capitolo VII della Carta che in altro modo), si assume inoltre inevitabilmente la responsabilità di fare tutto quanto è in suo potere per proteggere i diritti economici, sociali e culturali della popolazione colpita”. Ulteriori chiarimenti sugli obblighi extraterritoriali degli Stati ai sensi del Patto del 1966 sono forniti in altri commenti generali emessi dal Comitato. Questi commenti affermano che “l’obbligo extraterritoriale di rispetto impone agli Stati parti di astenersi dall’interferire direttamente o indirettamente con il godimento dei diritti del Patto da parte di individui al di fuori dei loro territori”. Inoltre, come parte di questo obbligo, “gli Stati parti devono garantire di non impedire a un altro Stato di rispettare i propri obblighi ai sensi del Patto”. Tuttavia, l’esistenza di specifici obblighi extraterritoriali in materia di diritti umani —sia ai sensi di particolari disposizioni dei trattati internazionali che del diritto consuetudinario — che incombono sulle entità prese di mira, tra cui l’UE e i suoi Stati membri, rimane una questione controversa.
Al contrario, il QCR, che si applica anche alle misure PESC, non contiene una clausola giurisdizionale che ne limiti l’applicazione a un territorio specifico. Pertanto, l’applicabilità del CFR non sembra imporre sfide significative.
Un’altra questione che potrebbe potenzialmente rientrare nell’esame della Corte è l’esistenza di un nesso causale tra le sanzioni settoriali dell’UE e la violazione di specifici diritti umani. Ciò è particolarmente rilevante se un individuo negativamente colpito da sanzioni settoriali, dopo aver superato gli impedimenti sopra menzionati, chiede il risarcimento dei danni per le perdite presumibilmente subite a seguito di decisioni e regolamenti del Consiglio che impongono misure restrittive. Affinché tale domanda abbia successo, devono essere soddisfatte tre condizioni: (1) condotta illecita imputabile a un’istituzione o a un organismo dell’UE; (2) danno effettivo subito dal richiedente; e (3) un nesso causale tra la condotta contestata e il danno lamentato.
La sfida di stabilire un simile nesso causale è legata al fatto che gli Stati presi di mira spesso mantengono un certo grado di controllo sulla situazione all’interno dei propri confini, il che può interrompere la catena causale tra le sanzioni imposte e i loro esiti negativi, come le violazioni dei diritti umani. Inoltre, i regimi presi di mira spesso esagerano l’impatto delle sanzioni per ragioni politiche, che possono servire a rafforzare la loro popolarità in calo a livello nazionale o a raccogliere sostegno internazionale. Inoltre, attori non statali, come i gruppi ribelli in Siria, potrebbero interrompere la catena causale ostacolando intenzionalmente la fornitura di medicinali e aiuti per i propri obiettivi politici.
Inoltre, in molti casi, è difficile attribuire risultati specifici esclusivamente all’UE, perché le sanzioni funzionano come un vincolo esterno che spesso coincide con conflitti civili, instabilità politica o crisi economiche all’interno dello Stato preso di mira. Pertanto, le sanzioni non possono essere considerate la causa unica o primaria del declino economico e della sofferenza civile.
Inoltre, si dovrebbe considerare la molteplicità di entità prese di mira che possono imporre sanzioni allo stesso Stato, rendendo quasi impossibile valutare il contributo specifico di ciascuna entità agli effetti negativi, indipendentemente dalla responsabilità attribuita allo Stato preso di mira. Questo problema è particolarmente evidente nel caso della Siria, dove le sanzioni imposte da numerosi attori internazionali rendono estremamente difficile “districare il nesso di causalità e attribuire un impatto negativo particolare a una delle misure […] piuttosto che all’altra”.
Infine, sfide significative derivano dall’inefficacia delle deroghe umanitarie all’interno di ciascun regime di sanzioni, compresi quelli dell’UE. Come discusso in precedenza, questa inefficacia deriva da vari fattori, tra cui la complessità e la natura dispendiosa in termini di tempo delle procedure di licenza, nonché la riluttanza degli attori privati a impegnarsi in transazioni con lo Stato preso di mira a causa del cosiddetto “effetto paralizzante”. Evidentemente, l’inefficacia delle esenzioni umanitarie deriva dal comportamento collettivo di più parti interessate. In queste circostanze, diventa ancora più difficile determinare il grado di responsabilità di ciascuna entità coinvolta.
Conclusioni
Poiché l’Unione Europea ha intrapreso un’espansione senza precedenti delle misure restrittive dall’inizio del conflitto Russia-Ucraina, le implicazioni di queste sanzioni per i diritti umani sono diventate sempre più pronunciate. I confini sfumati tra sanzioni globali e mirate sfidano le classificazioni tradizionali e sollevano interrogativi critici sulla responsabilità dell’UE come entità bersaglio, in particolare alla luce dell’impatto negativo ampiamente riconosciuto delle sanzioni sui diritti umani. Ciò è particolarmente pertinente per quelle misure definite come sanzioni settoriali mirate, che, negli effetti pratici, assomigliano a sanzioni globali.
Questo contributo ha evidenziato uno squilibrio nella responsabilità in materia di diritti umani che persiste all’interno del sistema giudiziario dell’UE, in particolare quando si contestano misure restrittive che vanno oltre la semplice lista nera. Sebbene i recenti sviluppi nella giurisprudenza della CGUE, come esemplificato dalla sentenza sul Venezuela, possano essere promettenti per gli individui i cui diritti sono stati lesi dalle sanzioni settoriali dell’UE negli Stati presi di mira, la sentenza non fornisce informazioni definitive su come la Corte affronterebbe un’azione di annullamento intentata da tali individui. Inoltre, al di là degli ostacoli procedurali stabiliti dal diritto primario dell’UE, permangono ostacoli sostanziali, tra cui la competenza limitata della CGUE a rivedere le sanzioni dell’UE, che si limita agli aspetti procedurali della loro legalità; la controversa questione degli obblighi extraterritoriali in materia di diritti umani per prendere di mira le entità; e la sfida di stabilire un nesso causale tra le sanzioni dell’UE e la violazione di diritti specifici delle persone residenti negli Stati presi di mira.
In definitiva, poiché l’UE continua a utilizzare le sanzioni come strumento di politica estera, è fondamentale colmare le lacune dell’attuale quadro giuridico in materia di tutela dei diritti umani. Questa questione richiede un’attenzione urgente sia da parte degli studiosi che dei decisori politici per garantire la responsabilità e salvaguardare i diritti degli individui negli stati presi di mira.
