Abstract
Il contributo analizza il ruolo della formazione continua nella pubblica amministrazione quale strumento giuridico e organizzativo di promozione del benessere lavorativo e della performance, collocandosi all’intersezione tra diritto del lavoro, scienze dell’organizzazione e teorie della leadership. Muovendo dal quadro normativo delineato dall’art. 7 del d.lgs. n. 165/2001 e dalla contrattazione collettiva più recente, il lavoro ricostruisce la formazione come diritto soggettivo del dipendente pubblico e come obbligo datoriale funzionale al principio di buon andamento ex art. 97 Cost., evidenziandone la rilevanza anche sul piano della responsabilità dirigenziale e della valutazione della performance.
In tale prospettiva, la formazione è letta non come mero adempimento formale, ma come processo relazionale e organizzativo che trova piena effettività all’interno di contesti fondati sulla fiducia, sulla cooperazione e sulla condivisione delle conoscenze. Il contributo approfondisce, in particolare, il ruolo delle comunità di pratica, dei network professionali e dei modelli di leadership collaborativa e trasformazionale quali ambienti privilegiati di apprendimento significativo e sviluppo delle competenze. Ampio spazio è dedicato al concetto di fiducia organizzativa, intesa quale meccanismo di regolazione delle relazioni interne ed esterne all’amministrazione e quale presupposto per la diffusione di pratiche formative efficaci.
Infine, il lavoro esplora le potenzialità e i limiti dell’impiego delle tecnologie digitali, dell’intelligenza artificiale e degli strumenti di nudging nei processi formativi pubblici, sottolineando la necessità di un utilizzo critico e partecipato, rispettoso della dignità del lavoratore e della libertà di scelta. La formazione emerge così come leva strategica di benessere organizzativo, valorizzazione del capitale umano e costruzione di una pubblica amministrazione orientata alla fiducia, alla responsabilità e alla performance sostenibile.
- Formazione e comunità di pratica.
Le comunità di pratica sono gruppi di persone che condividono un interesse o una passione per qualcosa che fanno e che imparano a farlo meglio mentre interagiscono regolarmente; il dominio è l’interesse in comune, che permette ai membri di identificarsi, di riconoscersi e di prendersi cura della comunità stessa[4].
I membri della comunità si assumono una responsabilità reciproca e strutturano un processo di apprendimento per affrontare al meglio le sfide comuni; imparano gli uni dagli altri perché riconoscono il valore dell’esperienza individuale di ciascuno, in un’ottica di apprendimento e miglioramento continuo[5].
In tale contesto, risulta fondamentale il collante della fiducia, accanto a quello del supporto, dell’impegno reciproco, della conoscenza delle specificità di ciascuno e delle singole aree di competenza.
Infatti, è noto che la fiducia, oltre a costituire un elemento meritevole di considerazione nell’ambito delle relazioni interpersonali, rappresenta una componente fondamentale delle organizzazioni complesse (tra cui le comunità di pratica), oggetto di studio nell’ambito del filone noto come trust management.
La fiducia, infatti, consente di controllare e regolare le interazioni sociali, ed è raffigurata alla stregua di un elemento di gestione delle relazioni che fluidifica i rapporti, costituendo pre-condizione per lo sviluppo di competenze superiori di carattere cooperativo e negoziale[6].
In tale quadro, la “fiducia organizzativa” è definibile alla stregua di credenza personale o condivisa con i membri di un gruppo, avente a oggetto le seguenti circostanze: che un altro individuo o gruppo sia fedele alla lettera e allo spirito degli impegni presi; sia onesto nelle trattative; eviti di trarre eccessivi vantaggi a scapito della controparte, pur avendone la possibilità[7]. Tale precondizione, in virtù di intuibili ragioni, agevola il lavoro di gruppo e la collaborazione tra i membri dell’organizzazione[8].
La fiducia organizzativa appare un vero e proprio valore aggiunto in un’epoca di regolamentazione confusa e ipertrofica, in cui le strutture tradizionali, lunghe e burocratiche, si dimostrano inadatte a fronteggiare la complessità, che impone processi decisionali accelerati in un contesto di cambiamento continuo, che genera scenari difficilmente prevedibili e, comunque, non interpretabili unicamente attraverso leggi di tipo causale e lineare[9].
Le organizzazioni, infatti, si sono evolute dall’iniziale modello meccanicistico-tayloristico[10] verso un contesto in cui l’ambiente esterno viene rivalutato in quanto “generatore di mutamenti e turbolenze che esse devono imparare a fronteggiare”[11]. La moderna organizzazione, infatti, è un organismo chiamato a confrontarsi continuamente con l’ambiente circostante, tanto da indurre a richiamare la famosa metafora dell’arcipelago, uno dei molteplici elementi che compongono il network socio-economico di riferimento[12].
In questo contesto, connotato da non-linearità, discontinuità e mutevolezza[13], la fiducia si presta a essere valorizzata quale meccanismo di controllo di tipo alternativo, per le ragioni accennate, alle formalizzazioni legali e alle strutture gerarchiche. Infatti, nelle strutture a rete, i tradizionali strumenti di monitoraggio si rivelano inefficaci; la fiducia, per converso, può aumentare la capacità dei networks di realizzare prestazioni efficaci e accrescere le alternative perseguibili dai soggetti appartenenti alla rete, accrescendo così le strade percorribili[14].
La fiducia organizzativa agevola la condivisione delle conoscenze e i processi di learning by doing; l’apprendimento diviene attivo e i problemi vengono affrontati come opportunità di sviluppo.
I fattori che possono agevolare la fiducia consistono, innanzitutto, nell’esperienza, ossia nella condivisione di storie comuni, ciò che determina un certo grado di “familiarità” con l’altro[15]; sul punto, si osserva che la fiducia ha una sua dimensione temporale, atteso che proprio l’assenza di vincoli organizzativi forti impone, nelle strutture moderne, la capacità di preservare il legame fiduciario nel tempo. Questo, però, non significa che la fiducia sia proiettata esclusivamente al futuro, in quanto essa presuppone una considerazione positiva del modo di agire che, in passato, ha contraddistinto il fiduciario[16].
Altro fattore di rilievo è la reputazione[17], che esprime il grado di affidabilità dell’altro garantito da un terzo che trasferisce fiducia, ciò che assume particolare rilievo nelle relazioni spersonalizzate, in quanto virtuali o a distanza[18].
Ancora, la fiducia transita necessariamente attraverso la cooperazione, intesa quale iniziativa comune per il cui buon esito è necessaria l’azione di tutti i collaboranti, in un contesto in cui l’azione di almeno uno di essi non è controllabile dall’altro[19].
La cooperazione, a sua volta, fa il paio con la comunicazione. Infatti, laddove il livello della fiducia è elevato, la comunicazione è connotata da maggiore frequenza, bidirezionalità e informalità; diversamente, negli ambienti contrassegnati da sfiducia, il flusso comunicativo è esiguo e incanalato entro modalità rigidamente formali[20].
Infine, anche l’equità rappresenta pre-condizione e, al contempo, conseguenza della fiducia. Si distingue, al riguardo, tra giustizia distributiva, concernente l’allocazione delle risorse e il modo in cui le valutazioni e le condotte degli individui sono influenzate dalla percezione soggettiva di equità, e giustizia procedurale, collegata alla valutazione soggettiva circa i criteri da adottare nell’attuazione di una certa decisione[21].
Tornando alle comunità di pratica, è chiaro che l’avvento dell’IA avrà un necessario impatto sulle medesime, in quanto consente di accelerare la ricerca, il brainstorming, l’analisi o la sintesi delle informazioni; tuttavia, è fondamentale che si mantenga una distanza critica tra gli input artificiali e l’apprendimento umano, generando regole condivise e favorendo l’utilizzo collettivo delle nuove tecnologie, anche al fine di evitare distorsioni nel processo collettivo di sperimentazione di significato[22].
Occorre, comunque, mantenere un approccio critico e collaborativo nell’integrazione dell’IA nella pratica delle comunità, evitando il paradosso della competenza, ossia restare prigionieri di un’identità, autolimitandosi nella capacità di riconoscere il valore di una tecnologica solo perché può alterare una determinata funzione in modi non direttamente comprensibili dalla comunità stessa[23].
- Formazione, network e leadership.
I network possono essere considerati quali ambienti in cui le persone hanno l’opportunità di apprendere competenze che si definiscono nel corso di interazioni significative: in questo contesto la competenza non si struttura seguendo la logica verticale della formazione per profilo e ruolo, ma intorno a un problema o questione chiave, su cui converge l’attenzione dei partecipanti[24].
All’interno del network è fondamentale il concetto di fiducia, fondamentale per consentire la circolazione delle informazioni e del quale si è già detto. Indispensabile è anche la composizione professionale della rete, culturalmente diversificata in modo da integrare punti di vista divergenti.
E’ chiaro che il network apre a una nuova concezione della leadership.
Una recente analisi ha evidenziato la pluralità di definizioni che del termine leadership sono state offerte: essa potrebbe riferirsi a un set di comportamenti tenuti dal leader e aventi a oggetto i comportamenti dei follower; potrebbe identificare la relazione diadica tra leader e membro dell’organizzazione; ancora, può individuare il ruolo di guida che un membro del gruppo esercita nei confronti degli altri[25].
Indipendentemente dalla definizione preferita, si è significativamente osservato che la leadership non può essere confusa con un tratto della personalità, con una sorta di propensione carismatica individuale e innata.
Così, purtroppo, accade soprattutto nella Pubblica Amministrazione, dove la formazione è prevalentemente dedicata al sapere giuridico-amministrativo, ma molto meno agli aspetti gestionali e manageriali. Si perpetuano erronei assunti fideistici sulla leadership, tra cui quello che recita “leader si nasce, non si diventa”[26].
La leadership, invece, consiste nell’esercizio del potere di influenza sui membri dell’organizzazione in modo tale che agiscano in maniera coerente e convergente rispetto alle strategie aziendali[27].
Dal momento che il dirigente, al di là delle superate concezioni formali e burocratiche, interpreta un ruolo personality-intensive, in cui assume decisiva rilevanza il modo, personale e infungibile, di intendere il ruolo stesso e di interpretarlo, occorre interrogarsi circa le relazioni intercorrenti tra leadership e fiducia.
Esse possono essere comprese alla luce della seguente premessa: esistono plurimi modelli di leadership, correlati tanto alle caratteristiche individuali del leader quanto al contesto in cui l’influenza si dispiega.
Ricollegandosi a quanto argomentato in precedenza, risulta centrale all’interno dell’organizzazione il ruolo del dirigente, oggi tenuto a recitare non solo il tradizionale ruolo di “garante della legalità”, ma anche di “facilitatore di processi”[28], esercitando la propria leadership allo scopo di motivare e aggregare gli attori dell’organizzazione intorno ai processi che caratterizzano la vita quotidiana dell’Ente, aumentando e consolidando il livello di fiducia dagli stessi sperimentato nella gestione dei processi medesimi.
Inoltre, si è già detto che la fiducia si presta a essere studiata e interpretata anche in chiave emozionale. Ebbene, in tale logica, il leader deve diventare un modello di riferimento per il gruppo, ispirando rispetto e, soprattutto, fiducia. Ciò può avvenire unicamente se il leader considera le necessità degli altri come prioritarie e condivide il rischio con i collaboratori[29], nell’ambito di quella che si potrebbe definire una trasposizione socio-psicologica della teoria della leadership collaborativa e non autoreferenziale.
In quest’ottica, occorre accennare alla c.d. leadership trasformazionale, così definita perché in grado di trasformare ogni persona in protagonista della scena interna dell’organizzazione, avvalendosi di elementi costitutivi quali la consapevolezza di sé, dei propri punti di forza come dei propri limiti, e fiducia nella capacità del leader di essere di supporto per i collaboratori.
Risulta, così, superata l’antica concezione del leader eroico, paternalistico, autoritario, priva di legittimazione nella Pubblica Amministrazione attuale[30]. Per converso, il buon leader deve essere, in primo luogo, capace di servire[31], avvalendosi della dote dell’empatia.
Altri fattori che, in chiave emotiva, possono contribuire alla diffusione della fiducia sono la comunicazione e la delega.
Una comunicazione aperta e trasparente, infatti, è fondamentale. I leader devono essere sinceri nelle loro interazioni, condividendo non solo successi, ma anche fallimenti. Questa vulnerabilità consapevole crea un ambiente in cui i membri del team si sentono compresi e coinvolti, sapendo che le informazioni cruciali non vengono tenute nascoste dal leader[32].
La delega, invece, rappresenta un evidente segno di fiducia, per quanto sia stata correttamente stigmatizzata la tendenza a confondere la delega gestionale con la delega amministrativa, regolamentata da leggi e norme interne. Si tratta, in effetti, di concetti diversi: è chiaro che nella Pubblica Amministrazione il principio di legalità ha una rilevanza fondamentale e irrinunciabile, sicché il manager non può delegare laddove le norme non lo consentano, ma è pur vero che le due dimensioni non sono sovrapponibili: si consideri, ad esempio, che firmare un atto predisposto da altri esprime una fiducia maggiore rispetto alla formale delega amministrativa[33].
Il dirigente pubblico della post-modernità, tuttavia, non dev’essere solo in grado di guidare il proprio team, ma deve, altresì, dimostrare la capacità di dialogare con entità esterne, in un quadro sempre più complesso e frammentato. Infatti, “la fiducia non è soltanto la colla che tiene uniti i team, ma è anche il motore che alimenta l’intraprendenza, spingendo le persone e le organizzazioni oltre i limiti del conosciuto”[34].
Per quanto di rilievo in questa sede, si osserva che il modello “collaborativo” di leadership appare quello più adatto a suscitare la diffusione della fiducia all’interno delle organizzazioni. Essa appare articolata intorno a quattro cardini: attivare risorse esterne; allineare l’ambiente di lavoro; mobilitare il supporto delle parti interessate e sintetizzare il processo collaborativo[35].
Dal momento che le strutture, con particolare riferimento alle Pubbliche Amministrazioni, di rado dispongono di tutte le risorse necessarie per perseguire gli obiettivi prefissati, appare necessario costruire un modello complessivo di governance collaborativa includendo il concetto di leadership orizzontale. Addirittura, secondo l’impostazione della leadership collettiva[36], la fonte della stessa non risiede nel leader o nella relazione diadica, bensì nella rete di relazioni interdipendenti, portando all’estremo la spersonalizzazione della leadership[37].
Ci si potrebbe poi domandare, in chiave innovativa, se il nudging possa rivestire qualche ruolo nella diffusione della leadership e della fiducia.
Negli ultimi anni, infatti, la teoria in esame ha guadagnato sempre più rilevanza nel campo delle scienze comportamentali e della progettazione delle politiche pubbliche. Sul piano definitorio, il nudging si fonda sull’idea di influenzare “sottilmente” le scelte delle persone senza imporre opzioni obbligatorie o restrizioni; ad esempio, l’uso di promemoria che suggeriscono tempi di risposta più rapidi o l’organizzazione di workshop per identificare processi inefficienti e indicare soluzioni, possono favorire il cambiamento e migliorare l’efficienza organizzativa.
Una recente ricerca ha rivelato che il nudging può essere utilmente impiegato anche per promuovere la collaborazione e la condivisione delle conoscenze tra i membri di un’organizzazione. In particolare, la presenza di spazi di lavoro condivisi o la progettazione di aree comuni di incontro possono favorire l’interazione e lo scambio di idee tra i dipendenti, nonché la fiducia reciproca e nei confronti dei leaders[38].
Inoltre, l’adozione di piattaforme digitali che facilitano la condivisione delle informazioni può migliorare la comunicazione e la cooperazione all’interno dell’organizzazione. Ancora, può essere utilizzato per incoraggiare comportamenti sostenibili e responsabili tra i membri della stessa: l’uso di feedback in tempo reale sull’utilizzo delle risorse o sull’impatto ambientale può aumentare la consapevolezza e incentivare comportamenti più sostenibili.
Pertanto, anche il nudging può essere utilizzato per implementare strutture improntate alla leadership e alla fiducia, purché, come condivisibilmente osservato, faccia salva la libertà di scelta del destinatario e degli stimoli e non si trasformi, surrettiziamente, in una manipolazione della volontà dei medesimi[39].
- La formazione, lo sviluppo delle competenze e la crescita professionale
Le dinamiche organizzative e relazionali sin qui richiamate, fondate sulla fiducia, sulla cooperazione e su modelli di leadership collaborativa, trovano nel diritto del lavoro pubblico il loro necessario fondamento normativo e il loro limite di garanzia. La formazione, infatti, pur sviluppandosi attraverso reti, comunità di pratica e processi informali di apprendimento, resta ancorata a un preciso quadro giuridico che ne definisce natura, finalità e responsabilità. In tale prospettiva, occorre ricondurre l’analisi della formazione continua allo statuto giuridico del lavoro pubblico, quale diritto del dipendente e obbligo dell’amministrazione.
Nel contesto della pubblica amministrazione, la formazione continua, lo sviluppo delle competenze e la crescita professionale rappresentano non soltanto strumenti fondamentali per l’adeguamento delle capacità dei lavoratori pubblici alle esigenze in evoluzione della funzione amministrativa, ma costituiscono altresì leve essenziali[40] per la promozione del benessere organizzativo e della performance complessiva. Il diritto del lavoro, attraverso la disciplina contrattuale e normativa, offre un quadro regolatorio che riconosce e valorizza il ruolo strategico della formazione nella gestione del personale.
In particolare, l’articolo 7 del D. Lgs. n. 165/2001 stabilisce che le pubbliche amministrazioni “curano la formazione e l’aggiornamento del personale, ivi compreso quello con qualifiche dirigenziali, garantendo altresì l’adeguamento dei programmi formativi”. In tal senso, la formazione non assume un carattere meramente strumentale all’efficienza, ma si configura come diritto soggettivo del dipendente e come obbligo datoriale funzionale al corretto esercizio della potestà organizzativa e all’effettività del principio di buon andamento ex art. 97 della Costituzione.
In particolare, diversi autori hanno evidenziato come la formazione dei dipendenti pubblici costituisca sia un requisito per il mantenimento di livelli adeguati di professionalità[41], ma anche un elemento essenziale della qualità dei servizi[42] resi alla collettività. La previsione di piani formativi coerenti con gli obiettivi di performance organizzativa, inseriti nei PIAO, assume un rilievo giuridico rilevante anche sotto il profilo della responsabilità dirigenziale e della valutazione dei risultati[43].
Va riconosciuta, inoltre, una stretta correlazione tra lo sviluppo professionale e il benessere organizzativo[44]. La valorizzazione delle competenze individuali, attraverso percorsi di formazione personalizzati e modelli di sviluppo professionale orizzontale e verticale, contribuisce a creare un clima organizzativo positivo, incentivando la motivazione e il senso di appartenenza all’istituzione[45]. In tale quadro, assume centralità la disciplina contrattuale collettiva, la quale prevede specifiche disposizioni in tema di formazione, aggiornamento professionale e progressioni economiche[46].
Nel CCNL Funzioni centrali 2022-2024, ad esempio, assume rilievo l’articolo 27 dove, nel quadro della promozione del benessere organizzativo e della valorizzazione delle risorse umane all’interno delle amministrazioni pubbliche, risulta cruciale la tutela della persona lungo l’intero arco del rapporto lavorativo. Tale principio si traduce nell’impegno a garantire adeguate opportunità per l’espressione della professionalità maturata nel tempo, nonché nel sostegno allo sviluppo continuo delle competenze, attraverso percorsi di aggiornamento e crescita coerenti con l’evoluzione dei ruoli e delle esigenze organizzative[47]. In tema, come evidenziato dalla giurisprudenza, anche nei casi, ad esempio, di comando o assegnazione temporanea permane in capo all’amministrazione l’onere di assicurare condizioni lavorative coerenti con il profilo del dipendente, nel rispetto dei princìpi di tutela e valorizzazione della professionalità[48]. Una diversa impostazione rischierebbe di legittimare “zone grigie” di responsabilità, pregiudicando la continuità della crescita professionale e minando il benessere organizzativo su cui si fonda la performance sostenibile nella pubblica amministrazione.
In questa prospettiva, risulta fondamentale la costruzione di ambienti di lavoro capaci di sostenere la produttività individuale e, al contempo, l’efficienza dell’organizzazione in un equilibrio che tenga conto delle specificità soggettive e delle esigenze personali dei lavoratori. In tema di performance individuale la giurisprudenza[49] ha chiarito che l’obbligo formativo non costituisce una mera facoltà dell’amministrazione, ma un preciso dovere contrattuale il cui inadempimento può incidere sulla legittimità delle valutazioni negative. La formazione iniziale e continua, specie in caso di nuova assunzione, deve essere svolta secondo i criteri stabiliti dalla contrattazione collettiva, con programmi teorico-pratici adeguati alle mansioni. L’eventuale omissione da parte dell’amministrazione, pur in presenza di carenze formative note, integra una violazione degli obblighi di correttezza e buona fede ex artt. 1175 e 1375 del Codice civile. In tale prospettiva, si colloca la pronuncia della Corte di cassazione, Sez. Lavoro, del 5 agosto 2010, n. 18278, la quale ha precisato che l’esercizio del potere organizzativo da parte del datore di lavoro, pur legittimamente finalizzato al perseguimento dell’efficienza e alla regolazione delle dinamiche interne al contesto lavorativo, incontra un limite invalicabile nel rispetto dell’integrità fisica e morale del dipendente. In un equilibrato bilanciamento tra le esigenze di funzionalità dell’organizzazione e la tutela delle condizioni di lavoro si vuole, pertanto, privilegiare i diritti fondamentali del lavoratore, riconosciuti e garantiti dagli articoli 2087 del Codice civile e 41 della Costituzione.
La centralità della persona si manifesta, dunque, non solo nella valorizzazione de contributo professionale, ma anche nel rispetto della dimensione individuale e delle condizioni che ne favoriscono il benessere[50] e, in tale direzione, il diritto del lavoro si è evoluto da strumento prevalentemente protettivo a leva promozionale del benessere organizzativo[51]. Originariamente concepite per il settore privato, molte tutele in tema di sviluppo professionale e formazione continua sono state progressivamente recepite nel pubblico impiego, attraverso un processo di adattamento che ha tenuto conto delle peculiarità della funzione pubblica. Le disposizioni del D. Lgs. 165/2001, integrate dai successivi interventi normativi e contrattuali, hanno riconfigurato il diritto alla formazione come elemento costitutivo del benessere lavorativo[52] e dell’efficienza dell’azione amministrativa[53]. Parimenti viene ribadita la necessità di promuovere le migliori condizioni possibili di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, attraverso un’adeguata prevenzione delle malattie professionali e degli infortuni, in conformità alla normativa vigente, e nell’ottica di una tutela integrata e proattiva[54]. L’articolo 27 del CCNL Funzioni centrali 2022/2024, inoltre, riconosce la formazione continua[55] come elemento strutturale del percorso professionale, valorizzandola non solo come obbligo organizzativo, ma anche come diritto del lavoratore, funzionale a garantire l’adeguamento alle trasformazioni normative, tecnologiche e operative[56] che interessano il lavoro pubblico.
L’articolo 27 in commento, pertanto, introducendo gli obiettivi e strumenti in tema di age management, richiama l’importanza delle amministrazioni di “porre particolare attenzione all’aumento dell’età media dei lavoratori”, adottando apposite strategie volte alla promozione del dialogo tra le generazioni attraverso specifiche modalità di affiancamento dedicate ai neoassunti e percorsi di formazione basati sul confronto tra pari, con l’obiettivo di favorire la condivisione delle competenze tra lavoratori di diversa età, riducendo il rischio di isolamento e facilitando l’inserimento dei nuovi ingressi nell’organizzazione[57].
- Formazione, tutela della professionalità e responsabilità datoriale nella pubblica amministrazione
La qualificazione della formazione quale diritto soggettivo del dipendente pubblico e quale obbligo strutturale dell’amministrazione assume particolare rilievo sul piano della tutela della professionalità e della responsabilità datoriale. La giurisprudenza, infatti, ha progressivamente chiarito come la mancata valorizzazione delle competenze, anche attraverso l’assenza di adeguati percorsi formativi, possa integrare una violazione dei diritti fondamentali del lavoratore.
La prospettiva giuridica deve quindi confrontarsi con un paradigma in evoluzione, in cui la formazione non è più solamente funzionale all’aggiornamento tecnico-professionale, ma si configura come strumento di promozione della dignità del lavoratore pubblico, della sua partecipazione consapevole ai processi decisionali e, in ultima analisi, della sua realizzazione personale all’interno dell’organizzazione[58]. In questo senso, si può affermare che la formazione e lo sviluppo professionale rappresentano espressione concreta del principio del benessere lavorativo, inteso come condizione di equilibrio tra le esigenze dell’amministrazione e i bisogni dell’individuo[59]. La prospettiva giuridica deve quindi confrontarsi con un paradigma in evoluzione, in cui la formazione non ha la sola finalità dell’aggiornamento tecnico-professionale, ma si configura come strumento di promozione della dignità del lavoratore pubblico, della sua partecipazione consapevole ai processi decisionali e, in ultima analisi, della sua realizzazione personale all’interno dell’organizzazione. In questo senso, si può affermare che la formazione e lo sviluppo professionale rappresentano espressione concreta del principio del benessere lavorativo, inteso come condizione di equilibrio tra le esigenze dell’amministrazione e i bisogni dell’individuo[60].
A sostegno di questa lettura si colloca un orientamento giurisprudenziale[61] ormai consolidato, che ha riconosciuto nella mancata valorizzazione della professionalità del dipendente pubblico – anche attraverso la formazione – una violazione non solo contrattuale, ma dei diritti fondamentali della persona, qualificando come condotta plurioffensiva e vessatoria il trasferimento di un lavoratore presso una sede ove non poteva svolgere le proprie mansioni, accompagnato dalla riduzione della retribuzione e dell’assenza di adeguati percorsi di valorizzazione. Tali condotte, configurando un demansionamento reiterato e immotivato, hanno determinato il risarcimento del danno patrimoniale, oltre che del danno da dequalificazione professionale, in quanto lesive della dignità e della crescita professionale del lavoratore, valori protetti dagli articoli 2, 4 e 32 della Costituzione.
La giurisprudenza ha poi chiarito che la tutela della professionalità non può essere ridotta ad un adempimento formale da parte dell’amministrazione, sostanziandosi nella garanzia di percorsi coerenti con le competenze e gli obiettivi assegnati. In questa direzione, la sentenza del Tribunale di Milano[62] ha affermato che l’effettivo esercizio delle mansioni corrispondenti all’inquadramento contrattuale costituisce un diritto fondamentale del lavoratore la cui lesione, anche in forma di mancata formazione o aggiornamento professionale, determina un danno valutabile in termini sia patrimoniali che non patrimoniali, con riferimento al depauperamento delle competenze e alla perdita di chance evolutive. In tema, la Cassazione civile[63] ha ulteriormente rafforzato questo orientamento, sottolineando che anche in assenza di un disegno unitario lesivo – come accade nei casi di marginalizzazione silente o disattenzione organizzativa – il datore di lavoro è tenuto, ex art. 2087 c.c., a adottare ogni misura necessaria a tutelare la salute e la dignità del lavoratore, tra cui rientra a pieno titolo l’accesso ad una formazione coerente con l’evoluzione dell’ente. In ambito pubblico, dove l’equilibrio tra buon andamento e tutele individuali è particolarmente delicato, ciò implica che l’amministrazione non possa giustificare la carenza di iniziative formative con mere esigenze di contenimento organizzativo, se ciò compromette il benessere psico-fisico e professionale del personale.
Similmente, la sentenza del Tribunale di Lecce[64] ha affermato che l’abuso dei poteri datoriali, anche attraverso il ricorso a sanzioni, esclusioni da percorsi di crescita o imposizioni di compiti non coerenti con le qualifiche possedute, incide sulla personalità morale del lavoratore, determinando un danno risarcibile ove siano compromessi la realizzazione personale e la dignità lavorativa. In tale quadro, la formazione si configura come presidio giuridico contro la cristallizzazione delle diseguaglianze interne e contro pratiche organizzative discriminatorie.
Infine, il Tribunale di Udine[65] ha riconosciuto che il mancato investimento dell’amministrazione nella formazione di un lavoratore, a fronte di evidenti esigenze di aggiornamento per l’espletamento delle mansioni affidate, configura un inadempimento datoriale rilevante sul piano della responsabilità contrattuale. La mancata crescita professionale, in tal senso, è letta non solo come inefficienza organizzativa, ma come vulnerazione di un interesse giuridicamente protetto, in quanto strettamente connesso alla piena estrinsecazione della personalità del lavoratore.
L’insieme di tali pronunce convergono nella prospettiva secondo cui la formazione continua, la valorizzazione delle competenze e l’accesso a percorsi coerenti con la professionalità non possono più essere concepiti come meri strumenti gestionali, ma costituiscono diritti soggettivi del dipendente pubblico, non patrimoniali, la cui violazione può integrare fattispecie di demansionamento o addirittura mobbing, quando associata a sistematiche condotte escludenti. La funzione pubblica, in quanto attività indirizzata al perseguimento dell’interesse generale, richiede che la dimensione organizzativa sia costantemente orientata al rispetto della persona-lavoratore, nella sua interezza professionale e relazionale.
In questa direzione, l’approccio moderno al benessere organizzativo impone, infatti, di superare una visione gerarchica e rigida del lavoro pubblico, orientandosi verso modelli che valorizzino il capitale umano e favoriscano la costruzione di ambienti di lavoro inclusivi, collaborativi e aperti all’innovazione[66]. La formazione, inserita in un più ampio sistema di gestione strategica delle risorse umane, è elemento imprescindibile per sostenere i processi di digitalizzazione[67], di transizione ecologica[68] e di trasformazione della pubblica amministrazione, anche in attuazione delle misure previste dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza[69].
Le politiche di sviluppo delle competenze devono, pertanto, essere strutturate secondo criteri di equità, trasparenza e partecipazione, garantendo pari opportunità di accesso ai percorsi formativi e valorizzando le specificità dei ruoli e dei contesti organizzativi[70]. A tale proposito, la normativa in materia di pari opportunità e contrasto alle discriminazioni, ovvero il Decreto Legislativo dell’11 aprile 2006, n. 198[71], trova una diretta applicazione nella pianificazione delle attività formative, le quali devono tener conto delle esigenze di conciliazione vita-lavoro e delle condizioni soggettive dei lavoratori. In tema, sempre richiamando l’articolo 7 del D. Lgs. 165/2001, è importante sottolineare come le amministrazioni sono chiamate a “curare la formazione e l’aggiornamento del personale” anche “al fine di contribuire allo sviluppo della cultura di genere della pubblica amministrazione”[72].
Infine, merita attenzione il legame tra formazione, performance e meritocrazia, quale leva fondamentale per promuovere un modello di amministrazione orientato all’eccellenza e alla valorizzazione delle competenze. In questo contesto, il richiamo alla formazione quale strumento premiale evidenzia come essa sia un mezzo per colmare lacune e un elemento qualificante del percorso professionale, oltre che una leva strategica per l’innovazione amministrativa. Il merito, infatti, trova nella possibilità di accedere a percorsi formativi avanzati una concreta forma di riconoscimento, che favorisce al contempo la crescita individuale e il miglioramento continuo delle performance organizzative. In questa prospettiva, il sistema di valutazione della performance individuale ed organizzativa previsto dal D. Lgs. 150/2009 prevede tra gli strumenti per premiare il merito e le professionalità, anche “l’accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale, in ambito nazionale e internazionale”[73]. In questo quadro, il diritto del lavoro si apre ad una dimensione promozionale, nella quale la tutela della professionalità e il riconoscimento del merito non si pongono in contrasto con i diritti fondamentali del lavoratore, ma si integrano in un sistema coerente di valorizzazione delle persone[74].
In conclusione, il diritto alla formazione, quale diritto c.d. non patrimoniale, intesa in senso ampio, non rappresenta solo un diritto sociale del dipendente pubblico, ma costituisce anche un interesse dell’organizzazione, in quanto funzionale al raggiungimento degli obiettivi istituzionali e alla costruzione di un ambiente di lavoro sano, motivante e produttivo. La dimensione giuridica, gestionale e relazionale della formazione si intreccia così con la dimensione etica del lavoro pubblico, nella consapevolezza che il benessere organizzativo è condizione essenziale per una pubblica amministrazione efficiente, trasparente e al servizio dei cittadini.
Tuttavia, nonostante l’ampio riconoscimento normativo e contrattuale del ruolo della formazione, permangono in ambito pubblico criticità strutturali che ne limitano l’effettiva attuazione. In molti enti la formazione continua[75] è ancora percepita come adempimento formale e non come leva strategica di sviluppo e, inoltre, la programmazione formativa spesso risente di logiche occasionali, mancando di una visione integrata e di lungo periodo. Inoltre, la scarsità di risorse economiche dedicate ostacola la realizzazione di percorsi realmente personalizzati e coerenti con i fabbisogni formativi[76]. A ciò si aggiungono le disparità tra le diverse amministrazioni, con una marcata frammentazione tra centro e periferia, che rischia di compromettere l’equità nell’accesso alle opportunità di crescita professionale. Alla luce di tali elementi, si impone un ripensamento sistemico delle politiche formative pubbliche, incentrate su modelli partecipativi, sulla misurazione dell’impatto reale della formazione sul benessere dei lavoratori e sull’efficienza dei servizi erogati. In tale modo, la formazione può diventare uno strumento autentico di empowerment e coesione organizzativa, contribuendo a colmare il divario esistente tra enunciazione di principio e concreta attuazione[77]. Tali criticità pongono l’urgenza di una governance formativa integrata e partecipativa, che coinvolge attivamente i lavoratori nella definizione dei fabbisogni e che misuri l’impatto reale dei percorsi formativi sul clima organizzativo. In questo modo, la formazione può evolvere da obbligo formale a leva autentica di empowerment, coesione e innovazione istituzionale. In questa direzione, appare essenziale il rafforzamento del ruolo dei dirigenti nell’individuare, promuovere e valorizzare percorsi di crescita coerenti con i profili e le potenzialità delle risorse umane disponibili e, in tale prospettiva, la valorizzazione del capitale umano attraverso percorsi formativi e di crescita trova un naturale completamento nelle politiche di flessibilità lavorativa e organizzativa.
- Conclusione
L’analisi svolta consente di affermare che la formazione continua, nel pubblico impiego, non può più essere ricondotta a una dimensione meramente strumentale o accessoria dell’organizzazione amministrativa. Essa si configura, piuttosto, come diritto fondamentale del lavoratore pubblico e come obbligo strutturale dell’amministrazione, intimamente connesso alla tutela della dignità professionale, al benessere organizzativo e alla qualità dell’azione amministrativa. In tale prospettiva, il diritto del lavoro assume una funzione non solo protettiva, ma anche promozionale, orientata a creare le condizioni giuridiche per uno sviluppo equilibrato e sostenibile delle competenze.
Tuttavia, il riconoscimento normativo e contrattuale del diritto alla formazione non è, di per sé, sufficiente a garantirne l’effettività. Come evidenziato, la formazione produce effetti reali solo se inserita in contesti organizzativi capaci di valorizzare la fiducia, la cooperazione e la leadership collaborativa. Le comunità di pratica e i network professionali rappresentano, in tal senso, spazi privilegiati di apprendimento condiviso, nei quali la conoscenza si costruisce attraverso l’interazione e il confronto, superando modelli formativi rigidamente verticali e trasmissivi.
In questo quadro, il ruolo del dirigente pubblico assume una centralità rinnovata. Accanto alla tradizionale funzione di garante della legalità, emerge la figura del dirigente quale facilitatore di processi formativi e relazionali, responsabile della creazione di ambienti di lavoro inclusivi, partecipativi e orientati allo sviluppo delle persone. La leadership, lungi dall’essere una qualità innata o carismatica, si configura come competenza apprendibile e come pratica organizzativa diffusa, fondata sulla fiducia, sulla comunicazione e sulla responsabilizzazione.
L’integrazione delle tecnologie digitali e dell’intelligenza artificiale nei processi formativi apre, infine, scenari di grande potenzialità, ma impone al contempo una riflessione critica sui rischi di standardizzazione, deresponsabilizzazione e impoverimento dell’apprendimento umano. In tale prospettiva, strumenti come il nudging possono contribuire a rafforzare la collaborazione e la condivisione delle conoscenze, purché non si traducano in forme surrettizie di manipolazione delle scelte individuali.
In conclusione, la formazione si conferma quale snodo essenziale tra tutela della persona, qualità dell’organizzazione e perseguimento dell’interesse pubblico. Investire in formazione significa, dunque, investire nella fiducia, nella responsabilità e nella capacità della pubblica amministrazione di affrontare la complessità contemporanea, realizzando un modello di performance non meramente misurabile, ma autenticamente sostenibile e orientato al valore pubblico.
[1] Il lavoro è da intendersi come il frutto della riflessione congiunta dei due autori. Tuttavia, i paragrafi 1 e 2 sono stati realizzati da Antonino Ripepi; l’abstract e i paragrafi 3, 4 e 5 da Armando Pellegrino.
[2] Procuratore dello Stato presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio Calabria. Docente a contratto di diritto amministrativo della SSPL presso l’Università Mediterranea di Reggio Calabria.
[3] Elevata Professionalità (quarta area EP). Dottorando di ricerca presso l’Università “Tor Vergata” di Roma.
[4] E. Wenger-Trayner, Comunità di pratica. Apprendimento, significato e identità, Raffaello Cortina, 2006.
[5] G. Ruiu, Comunità di apprendimento e di pratica, in S. Sancassani – W. Tortorella, op. cit., p. 160.
[6] R. C. Mayer – J. H. Davis – D. F. Schoorman, op. cit., p. 715 ss.
[7] L. L. Cummings – P. Bromiley, The Organizational trust inventory (OTI): development and validation, in K. M. Kramer – T. R. Tyler (a cura di), Trust in organizations: frontiers of theory and research, Sage Publications Inc., pp. 302 ss.
[8] R. C. Mayer – J. H. Davis – D. F. Schoorman, op. cit., p. 717.
[9] M. Granovetter, The strenght of weak ties, American Journal of Sociology, Vol. 78, n. 6, disponibile in https://snap.stanford.edu/class/cs224w-readings/granovetter73weakties.pdf, pp. 1360 ss.
[10] S. Cassese, Lectio magistralis. Problematiche e rimedi per un’amministrazione orientata al risultato, in L. Comper – M. Marcantoni, Un nuovo management pubblico come leva per lo sviluppo. Atti del seminario “Istituzioni norme risultato”, FrancoAngeli, 2016, pp. 40 ss.
[11] M. L. Farnese – C. Barberi, op. cit., p. 73.
[12] Ibidem.
[13] F. D’Egidio, Il capitale umano e il contributo del bilancio dell’intangibile, in R. Panzarani (a cura di), Gestione e sviluppo del capitale umano, FrancoAngeli, 2004, p. 29.
[14] W. E. Creed – R. E. Miles, Trust in organizations: A conceptual framework linking organizational forms, managerial philosophies, and the opportunity costs of controls, in R. M. Kramer – T. R. Tyler (a cura di), Trust in organizations cit., p. 30.
[15] N. Luhmann, Familiarità, confidare e fiducia cit., pp. 123 ss.
[16] H. B. Thorelli, Networks: between markets and hierarchies, Strategic Management Journal, 7, 1986, p. 38.
[17] P. Dasgupta, La fiducia come bene economico, in D. Gambetta (a cura di), Le strategie della fiducia cit.
[18] Divenute sempre più frequenti in epoca post-pandemica.
[19] B. Williams, Strutture formali e realtà sociale, in D. Gambetta (a cura di), Le strategie della fiducia cit., p. 10.
[20] E. M. Whitener – S. E. Brodt – M. A. Korsgaard – J. M. Werner, Managers as initiators of trust: an exchange relationship framework for understanding managerial trustworthy behavior, The Academy of Management Review, Vol. 23, n. 3, 1998, pp. 513-530.
[21] M. L. Farnese – C. Barberi, op. cit., p. 92.
[22] G. Ruiu, op. cit., p. 165.
[23] A. J. Nelson – J. Irwin, “Defining What We Do – All Over Again”: Occupational Identity, Technological Change, and the Librarian/Internet-Search Relationship, in Academy of Management Journal, 57, pp. 892-928.
[24] G. Guermandi, Reti e network per la formazione, in S. Sancassani – W. Tortorella, op. cit., pp. 185-186.
[25] R. Saporito, op. cit., p. 19.
[26] P. G. Gabassi, New leadership e carisma, in Poliarchie/Polyarchies, n. 3/2015, p. 9.
[27] Ivi, p. 21.
[28] L. Canessa, Gli strumenti di sviluppo del territorio nei Comuni di piccole dimensioni, lezione tenuta al “Corso-concorso Co.A 6 – Sessione ordinaria”. La stessa espressione è usata da G. Gabrielli, Comunicazione organizzativa e vantaggio competitivo, in A. Costanzo, op. cit., p. 201.
[29] B. M. Bass – B. J. Avolio, Transformational leadership and organizational culture, in Public Administration Quarterly, 17, 1993, disponibile in http://www.jstor.org/stable/40862298, pp. 112–121.
[30] P. G. Gabassi, op. cit., p. 10.
[31] “The servant-leader is servant first (…) It begins with the natural feeling that one wants to serve, to serve first. Then conscious choice brings one to aspire to lead. That person is sharply different from one who is leader first, perhaps because of the need to assuage an unusual power drive or to acquire material possessions. For such it will be a later choice to serve — after leadership is established. The leader-first and the servant-first are two extreme types. Between them there are shadings and blends that are part of the infinite variety of human nature” (R. Greenleaf, The servant as leader, The Greenleaf Center for Servant Leadership, ed. 2012, p. 2).
[32] L. Baruffaldi, Costruire la fiducia: il cuore della leadership moderna, 18 marzo 2024, in https://www.sdabocconi.it/it/sda-bocconi-insight/aboutleadership/leadership/costruire-la-fiducia-il-cuore-della-leadership-moderna.
[33] R. Saporito, op. cit., pp. 182-183.
[34] L. Baruffaldi, op. cit.
[35] Ivi, p. 123.
[36] S. M. Ospina, Collective leadership and context in Public Administration: bridging Public leadership research and leadership studies, in Public Administration Review, 77, 2017, pp. 275-287.
[37] R. Saporito, op. cit., p. 125.
[38] D. Pietroni, Il contributo delle scienze comportamentali al potenziamento delle performance e del benessere nelle pubbliche amministrazioni, in S. De Luca – N. A. E. Mattia – A. Pisano (a cura di), Processi innovativi per le performance individuali nella PA, Strumenti Formez, 2024, pp. 15 ss.
[39] Ivi, p. 20.
[40] Furfaro L., Marini V., Poletti F., Il lavoro da offrire, la proposta da accettare. Scelte consapevoli nell’era del welfare, Franco Angeli, 2025.
[41] Lalli A., L’amministrazione pubblica nell’era digitale, Giappichelli, 2024; Turrin M., Innovazione organizzativa e politiche formative nell’amministrazione digitale, Lavoro Diritti Europa, 2022.
[42] Ricci G., Cuttone M., Valutazione e premi, in Amoroso G., Di Cerbo V., Fiorillo L., Maresca A. (a cura di), Il lavoro pubblico, Giuffrè, 2019, 815 ss.
[43] Gentile G., Il reclutamento pubblico: aspetti organizzativi, modelli di selezione e nuovi assetti, Giappichelli, 2023.
[44] Vecchi G., La valutazione della performance: strumento per una – non più rinviabile – politica di sviluppo organizzativo nel settore pubblico, in QRGL, 2019.
[45] Vallauri M. L., Una sfida alla PA dal lavoro agile, Il lavoro pubblico e la riforma Madia: organizzazione, gestione e valutazione, in Il lavoro pubblico e la riforma Madia: organizzazione, gestione e valutazione, Rivista giuridica del lavoro e della previdenza sociale, n. 4, 2019, 169 ss.
[46] Gargiulo U., La contrattazione integrativa nella c.d. riforma Madia: continuità, discontinuità, opportunità, contraddizioni, in Il lavoro pubblico e la riforma Madia: organizzazione, gestione e valutazione, Rivista giuridica del lavoro e della previdenza sociale, n. 4, 2019, 111 ss.
[47] Articolo 27, comma 1, lettera a) del CCNL 2022-2024 Funzioni centrali.
[48] Corte di cassazione, Sez. IV, ordinanza del 15 gennaio 2024, n. 1471.
[49] Tribunale di Catanzaro, Sez. Lavoro, sentenza del 23 aprile 2024, n. 434.
[50] Articolo 27, comma 1, lettera b), del CCNL 2022-2024 Funzioni centrali.
[51] Spinelli C., Riforme parallele e disequilibrio vita-lavoro: un cantiere sempre aperto, in Riforme parallele e disequilibrio vita-lavoro, Carabelli U., (a cura di), Rivista giuridica del lavoro e della previdenza sociale, n. 8, 2023, 21 ss.
[52] Ripepi A., Pellegrino A., Il benessere organizzativo nella pubblica amministrazione: tra cultura della fiducia e responsabilità giuridica, in Amministrazione e contabilità dello Stato e degli enti pubblici, 2025.
[53] Saracini P., Lavoro pubblico e contrattazione collettiva per una equilibrata conciliazione tra esigenze di vita e di lavoro, in Riforme parallele e disequilibrio vita-lavoro, Carabelli U., (a cura di), Rivista giuridica del lavoro e della previdenza sociale, n. 8, 2023, 70 ss.
[54] Articolo 27, comma 1, lettera c) del CCNL 2022-2024 Funzioni centrali.
[55] Articolo 27, comma 1, lettera d) del CCNL 2022-2024 Funzioni centrali.
[56] Furfaro L., Marini V., Poletti F., Il lavoro da offrire, la proposta da accettare. Scelte consapevoli nell’era del welfare, Franco Angeli, 2025.
[57] Articolo 37, comma 2, lettera a) del CCNL Funzioni centrali 2022-2024.
[58] Neri B., Gli istituti a garanzia dell’etica pubblica tra forma e sostanza, in Politica e amministrazione tra etica, managerialità e responsabilità, Di Lascio F., Lorenzoni L., (a cura di), Roma Tre-Press, 2024, 25 ss.
[59] Nicosia G., La managerialità responsabile a trent’anni dalla privatizzazione del lavoro pubblico, in Politica e amministrazione tra etica, managerialità e responsabilità, Di Lascio F., Lorenzoni L., (a cura di), Roma Tre-Press, 2024, 145 ss.
[60] Pellegrini R. M., La formazione quale leva di cambiamento per la nuova dirigenza pubblica, in Politica e amministrazione tra etica, managerialità e responsabilità, Di Lascio F., Lorenzoni L., (a cura di), Roma Tre-Press, 2024, 125 ss.
[61] Tribunale civile, Milano, sentenza del 20 settembre 2023, n. 2967.
[62] Tribunale civile Milano, sentenza del 19 febbraio 2015, n. 472.
[63] Cassazione civile, Sez. VI, ordinanza del 20 aprile 2016, n. 8025.
[64] Tribunale civile, Lecce, sentenza del 17 novembre 2005, n. 632.
[65] Tribunale civile, Udine, sentenza del 26 agosto 2016, n. 122.
[66] Pellegrini R. M., La formazione quale leva di cambiamento per la nuova dirigenza pubblica, in Politica e amministrazione tra etica, managerialità e responsabilità, Di Lascio F., Lorenzoni L., (a cura di), Roma Tre-Press, 2024, 125 ss.
[67] Curi F., La tutela del benessere lavorativo negli enti pubblici e privati, Giappichelli, 2024.
[68] De Santis V., La costituzione della transizione ecologica. Considerazioni intorno al novellato art. 41 della Costituzione, in Nomos, fasc. 1, 2023, 9 ss.
[69] Curi F., La tutela del benessere lavorativo negli enti pubblici e privati, Giappichelli, 2024.
[70] Carletti C., Pagliuca M., Parità ed Empowerment di genere: strumenti giuridici, programmi e politiche internazionali, regionali e nazionali, Roma Tre-Press, 2020.
[71] Recante “Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, a norma dell’articolo 6 della legge 28 novembre 2005, n. 246”.
[72] In particolare, all’articolo 7, comma 4, del D. Lgs. 165/2001.
[73] Articolo 20, comma 1, lettera f) del D. Lgs. 150/2009.
[74] Curi F., La tutela del benessere lavorativo negli enti pubblici e privati, Giappichelli, 2024.
[75] Pellegrini R. M., La formazione quale leva di cambiamento per la nuova dirigenza pubblica, in Politica e amministrazione tra etica, managerialità e responsabilità, Di Lascio F., Lorenzoni L., (a cura di), Roma Tre-Press, 2024, 125 ss.
[76] Curi F., La tutela del benessere lavorativo negli enti pubblici e privati, Giappichelli, 2024.
[77] Carletti C., Pagliuca M., Parità ed Empowerment di genere: strumenti giuridici, programmi e politiche internazionali, regionali e nazionali, Roma Tre-Press, 2020.
