Abstract [ITA]: La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024, affronta il tema delle concessioni demaniali marittime con particolare riferimento all’art. 49 del Codice della navigazione e al regime delle opere non amovibili realizzate dal concessionario. Il Collegio chiarisce che, alla cessazione della concessione, tali opere sono acquisite automaticamente e gratuitamente al demanio, senza diritto a indennizzo, salvo diversa ed espressa previsione nel titolo concessorio. La decisione, in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, esclude ogni incompatibilità della disciplina interna con i principi eurounitari di concorrenza e libertà di stabilimento. Viene ribadita la natura intrinsecamente temporanea e precaria della concessione demaniale, incompatibile con pretese fondate su diritti acquisiti o su automatismi prorogatori. La pronuncia si inserisce così nel processo di riallineamento del diritto interno ai principi di imparzialità, concorrenza e tutela dell’interesse pubblico nella gestione del demanio marittimo.
Abstract [ENG]: The ruling of the Council of State, Section VII, dated October 14, 2025, No. 8024, addresses the issue of maritime state concessions, with particular reference to Article 49 of the Navigation Code and the regime of non-removable structures constructed by the concessionaire. The Court clarifies that, upon termination of the concession, such structures are automatically and free of charge acquired by the state, without the right to compensation, unless otherwise expressly provided in the concession title. The decision, in line with the case law of the Court of Justice of the European Union, excludes any incompatibility of domestic law with the EU principles of competition and freedom of establishment. The intrinsically temporary and precarious nature of state concessions is reaffirmed, incompatible with claims based on acquired rights or automatic extensions. The ruling thus forms part of the process of realigning domestic law with the principles of impartiality, competition, and protection of the public interest in the management of maritime state property.
Parole chiave: concessione demaniale; titolo concessorio, devoluzione opere non amovibili; indennizzo.
Key words: State concession; concession title, transfer of non-removable works; compensation.
SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Il caso sub iudice. – 3. L’art. 49 del C.N. 4. La decisione del massimo organo di Giustizia Amministrativa. – 5. Considerazioni conclusive
1. Premessa.
Il sistema delle concessioni demaniali marittime sta attraversando una fase di profonda ridefinizione, nel tentativo di bilanciare le storiche prerogative dell’ordinamento italiano con le pressanti istanze di liberalizzazione derivanti dal diritto dell’Unione Europea.
Particolarmente interessante appare il tema della devoluzione delle opere non amovibili, disciplinato dall’art. 49 del Codice della Navigazione, una norma che prevede il passaggio automatico e gratuito della proprietà di tali beni allo Stato al momento della cessazione del rapporto concessorio.
In questa sede, si esaminerà una sentenza del Consiglio di Stato che valorizza la natura unitaria e automatica di questo effetto acquisitivo. Non è infatti necessario un provvedimento formale della Pubblica Amministrazione perché l’incameramento avvenga, poiché il trasferimento della proprietà si realizza ipso iure alla scadenza del titolo. Tale meccanismo, che la sentenza definisce come espressione diretta del principio di inalienabilità del demanio, non costituisce una forma di espropriazione forzata ma rappresenta piuttosto una conseguenza naturale della precarietà della concessione. Il privato che decide di investire su un bene pubblico è consapevole sin dall’origine che il suo diritto di godimento è limitato nel tempo e che, salvo diversi accordi contrattuali, i frutti della sua attività edilizia sono destinati a confluire nel patrimonio collettivo senza diritto a indennizzo.
Un aspetto di particolare interesse nella sentenza è il definitivo allineamento del diritto interno ai principi europei di concorrenza e libertà di stabilimento. Facendo proprie le conclusioni della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, il Consiglio di Stato chiarisce che la gratuità dell’acquisizione non rappresenta un ostacolo sproporzionato all’ingresso nel mercato. Al contrario, la facoltà concessa alle parti di negoziare clausole differenti nel titolo originario dimostra la natura consensuale del rapporto, escludendo che l’art. 49 C.N. possa essere considerato una norma punitiva o lesiva dell’iniziativa economica. L’affidamento del concessionario viene quindi considerato recessivo rispetto alla tutela dell’interesse pubblico, specialmente nei casi di rinnovo del titolo, dove la creazione di un nuovo rapporto giuridico consuma inevitabilmente ogni pretesa di proprietà sulle opere realizzate durante il precedente periodo di gestione.
Di seguito si procederà ad esaminare ciascuno di questi aspetti in dettaglio.
2. La vicenda sub iudice
La sentenza de qua trae spunto da una controversia concernente la scadenza di una concessione demaniale marittima avente ad oggetto un’area sulla quale insistevano opere realizzate dal concessionario nel corso del rapporto.
Alla cessazione del titolo, l’amministrazione competente aveva disposto l’acquisizione delle opere al demanio, ai sensi dell’art. 49 cod. nav.[4], senza riconoscimento di indennizzo. Tale acquisizione è stata giustificata dall’amministrazione in base alla natura demaniale del bene e alla funzione pubblicistica della concessione, sottolineando come l’eventuale sacrificio economico del privato costituisse una conseguenza connaturata alla temporaneità del titolo.
Il concessionario impugnava il provvedimento, deducendo, tra l’altro, la violazione dei principi di proporzionalità e affidamento, nonché l’erronea qualificazione delle opere come non amovibili.
In primo grado il giudice amministrativo respingeva il ricorso, ritenendo legittima l’azione dell’amministrazione[5].
La questione giungeva quindi all’attenzione del Consiglio di Stato, chiamato a pronunciarsi sui presupposti applicativi dell’art. 49, sulla natura dell’effetto acquisitivo e sui limiti delle pretese risarcitorie o indennitarie del concessionario.
Il concessionario ha impugnato gli atti amministrativi adottati, contestando la legittimità dell’incameramento gratuito delle opere e deducendo, in particolare, la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e tutela dell’affidamento.
Secondo la prospettazione difensiva, l’applicazione automatica dell’art. 49 cod. nav. avrebbe determinato un effetto sostanzialmente ablatorio, traducendosi in una perdita patrimoniale ingiustificata, soprattutto alla luce degli investimenti effettuati nel corso della concessione e non integralmente ammortizzati.
La controversia, tuttavia, non si esaurisce in una dimensione meramente patrimoniale. Essa si inserisce in un contesto più ampio, segnato dal progressivo allineamento della disciplina delle concessioni demaniali marittime ai principi del diritto dell’Unione europea, in particolare a quelli in materia di libertà di stabilimento, concorrenza e parità di trattamento tra operatori economici.
Proprio in tale cornice, il concessionario ha sostenuto che il meccanismo dell’acquisizione gratuita delle opere non amovibili si porrebbe in contrasto con il diritto eurounitario, nella misura in cui inciderebbe in modo sproporzionato sull’iniziativa economica privata e costituirebbe un deterrente strutturale all’ingresso nel mercato.
La questione giuridica sottoposta al Consiglio di Stato assume, dunque, una duplice valenza. Da un lato, essa impone di chiarire la natura e la portata dell’art. 49 cod. nav., stabilendo se l’acquisizione delle opere non amovibili debba essere considerata una conseguenza automatica e inderogabile della cessazione del rapporto concessorio, ovvero se possa essere oggetto di una lettura costituzionalmente ed eurounitariamente orientata. Dall’altro lato, essa sollecita una riflessione più generale sul bilanciamento tra interesse pubblico alla conservazione del demanio e tutela dell’affidamento del concessionario, in un settore caratterizzato da investimenti rilevanti e da una fisiologica esposizione al rischio regolatorio.
In tale prospettiva, il nodo centrale del giudizio non riguarda tanto la qualificazione materiale delle opere – circostanza, questa, sostanzialmente pacifica – quanto la legittimità dell’automatismo acquisitivo e l’assenza di un meccanismo indennitario generalizzato. La difesa del concessionario ha infatti sostenuto che, anche in assenza di una previsione espressa nell’atto concessorio, l’ordinamento dovrebbe riconoscere una forma minima di compensazione economica, quantomeno in relazione alla parte di investimento non ancora recuperata, in ossequio ai principi di equità e di tutela dell’iniziativa economica.
Specularmente, l’amministrazione ha rivendicato la piena legittimità dell’operato, valorizzando la specialità del regime demaniale e la natura intrinsecamente precaria della concessione. Secondo tale impostazione, il concessionario non potrebbe vantare alcuna aspettativa giuridicamente tutelata alla conservazione delle opere o al loro indennizzo, essendo pienamente consapevole, sin dall’origine, della temporaneità del titolo e della disciplina legale applicabile alla cessazione del rapporto.
Il Consiglio di Stato è stato, pertanto, chiamato a pronunciarsi su una questione che travalica il singolo caso concreto e investe direttamente l’assetto sistematico del diritto delle concessioni demaniali marittime: se l’art. 49 cod. nav. debba essere interpretato come una norma rigida e insuscettibile di adattamenti, ovvero come una disposizione inserita in un più ampio equilibrio tra interesse pubblico e iniziativa privata, suscettibile di modulazione attraverso l’autonomia negoziale e la tecnica concessoria.
È su questo terreno, eminentemente sistematico, che la sentenza n. 8024 del 2025 sviluppa il proprio percorso argomentativo, ponendo le basi per una lettura dell’istituto capace di dialogare con il diritto dell’Unione europea senza rinunciare ai tratti essenziali della tradizione demaniale dell’ordinamento italiano.
3. L’art. 49 del Codice della Navigazione
L’art. 49 cod. nav. stabilisce che “salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato”.
Tale disposizione, che richiama l’istituto dell’accessione di cui all’art. 934 cod. civ. con deroga al principio dell’indennizzo previsto dall’art. 936 cod. civ., è volta a garantire che il demanio marittimo rimanga patrimonio pubblico ed è dunque espressione del principio di inalienabilità del demanio pubblico.
Nella pronuncia in esame in primo luogo, il Consiglio di Stato ribadisce con forza i cardini dell’istituto dell’incameramento statale.[6]
L’eventuale ricognizione amministrativa (o l’accertamento giurisdizionale) del diritto di proprietà in capo allo Stato ha effetti soltanto dichiarativi e accertativi di una situazione giuridica già costituitasi per effetto della disposizione di legge. Non è, infatti, necessario alcun provvedimento amministrativo formale per l’acquisto delle opere al patrimonio dello Stato.
Inoltre, la sentenza conferma che le opere realizzate dal concessionario sull’area demaniale, laddove classificate come opere non amovibili (o “di difficile rimozione”), sono da considerarsi pertinenze demaniali, in quanto tali rientranti nel meccanismo di acquisizione gratuita e automatica previsto dall’art.49 Cod. Nav.
L’art. 29 cod. nav. definisce le pertinenze del demanio marittimo come “le costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato, che esistono entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale”, precisando che esse “sono considerate come pertinenze del demanio stesso”. L’ art. 1, comma 251, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 ha introdotto una significativa riforma nella determinazione dei canoni demaniali, prevedendo l’applicazione di criteri di valorizzazione basati sui valori di mercato immobiliare per le pertinenze demaniali destinate ad attività commerciali, terziarie e di produzione di beni e servizi.
Proprio la rigidità di questa disciplina[7] aveva indotto il Consiglio di Stato a sollevare, ai sensi dell’art. 267 TFUE, una questione pregiudiziale sulla compatibilità dell’art. 49 cod. nav. con i principi del diritto europeo.
La Corte di Giustizia dell’Unione europea[8], ha ritenuto la disposizione non contraria al diritto dell’Unione, chiarendo che essa non incide sulla libertà di stabilimento, ma si limita a trarre le conseguenze del principio fondamentale dell’inalienabilità del demanio.
Secondo la Corte, la regola dell’acquisizione gratuita delle opere non amovibili rappresenta “l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico”.
Il demanio resta di proprietà di soggetti pubblici e le autorizzazioni di occupazione hanno carattere precario e revocabile, con durata limitata nel tempo.
Gli operatori economici, pertanto, sono consapevoli sin dalla stipula della concessione che i manufatti costruiti sull’area demaniale non restano di loro proprietà alla scadenza del titolo.
La Corte ha aggiunto che l’art. 49 cod. nav. consente alle parti di derogare contrattualmente alla devoluzione gratuita, introducendo un diverso regime o un eventuale indennizzo.
Proprio tale facoltà negoziale evidenzia, secondo i giudici europei, la natura consensuale del rapporto concessorio, escludendo che l’acquisizione allo Stato possa qualificarsi come una cessione forzosa o una forma di espropriazione indiretta.
4. La decisione del massimo organo di Giustizia Amministrativa
Facendo proprie le indicazioni della Corte di Giustizia[9], il Consiglio di Stato ha ribadito che la proprietà delle opere non amovibili realizzate sull’area demaniale viene acquisita dallo Stato automaticamente nel momento in cui cessa la concessione.
Il successivo procedimento di incameramento delle pertinenze demaniali ha natura meramente ricognitiva e dichiarativa, non costitutiva del diritto dello Stato.
Il meccanismo opera non solo alla scadenza della prima concessione, ma anche in occasione di ogni nuovo rilascio, inclusi i casi di rinnovo successivo. Diversamente dalla proroga, infatti, il rinnovo determina una soluzione di continuità tra i titoli concessori: un rapporto si chiude e un altro, nuovo, inizia. E questo anche nel caso di decorrenza del nuovo titolo il giorno immediatamente successivo alla scadenza di quello precedente.
Nella vicenda in esame, la concessione risultava rilasciata nel 2003 con scadenza il 31/12/2008[10], pertanto, l’effetto devolutivo previsto dall’art. 49 cod. nav. si era regolarmente prodotto, e la società, che non aveva negoziato una clausola contraria, aveva liberamente accettato il rischio della cessione gratuita delle opere alla scadenza del titolo.
Sostanzialmente, con la sentenza n. 8024/2025, il Consiglio di Stato conferma l’impostazione tradizionale, ribadendo che l’acquisizione delle opere non amovibili al demanio costituisce effetto legale automatico della cessazione del rapporto concessorio.
Il Collegio sottolinea come l’amministrazione non disponga di un potere discrezionale in ordine all’applicazione dell’art. 49, essendo chiamata unicamente a verificare la sussistenza dei presupposti fattuali, ossia la non amovibilità delle opere e la scadenza del titolo.
Particolarmente significativa è la parte della motivazione in cui si esclude che il principio di tutela dell’affidamento possa comprimere la portata della norma codicistica: l’affidamento del concessionario è ritenuto recessivo rispetto all’interesse pubblico demaniale, trattandosi di un rischio connaturato al regime concessorio.
La sentenza chiarisce inoltre che eventuali clausole concessorie difformi devono essere interpretate restrittivamente e non possono derogare implicitamente alla disciplina legale, se non nei limiti espressamente consentiti.
In conclusione, la Sentenza 8024/2025 chiude il cerchio sulla compatibilità europea dell’Art. 49 Cod. Nav., affermando che la devoluzione gratuita delle opere non amovibili al demanio è intrinseca al principio di inalienabilità e non viola la libertà di stabilimento, purché sia garantita la facoltà negoziale tra le parti.
5. Considerazioni conclusive
Traendo le conclusioni di quanto esposto, il massimo organo di Giustizia Amministrativa ha dunque affermato che l’acquisizione gratuita delle opere non amovibili non è un’opzione discrezionale della Pubblica Amministrazione, ma un effetto legale automatico e ineludibile della cessazione della concessione. Questo principio si fonda sulla natura intrinsecamente temporanea del rapporto concessorio: il privato non acquista mai un diritto reale sul suolo, ma solo una facoltà di godimento limitata nel tempo, con la piena consapevolezza che ogni investimento strutturale è destinato a essere incorporato nel patrimonio statale.
La sentenza chiude inoltre la lunga disputa sulla compatibilità tra il Codice della Navigazione e il diritto eurounitario. Stabilendo che la devoluzione non viola la libertà di stabilimento, i giudici chiariscono che il rischio d’impresa del concessionario include l’onere dell’ammortamento degli investimenti entro il periodo di durata del titolo. Non esiste, dunque, un diritto al compenso o all’indennizzo per le opere che rimangono al demanio, a meno che tale possibilità non sia stata espressamente negoziata e inserita nell’atto di concessione originario.
Infine, la decisione ribadisce che anche in caso di rinnovo del titolo, l’effetto devolutivo si produce con la scadenza della concessione precedente. Ciò comporta che il nuovo rapporto non è una prosecuzione del vecchio, ma una nuova gestione che ha per oggetto un bene ormai integralmente pubblico, comprensivo delle opere precedentemente realizzate. Questo passaggio è cruciale per la corretta determinazione dei canoni, poiché da quel momento lo Stato può legittimamente richiedere il pagamento per l’utilizzo non solo dell’area nuda, ma anche dei manufatti ormai acquisiti come pertinenze demaniali.
[1] Sebbene l’opera nasca dall’elaborazione congiunta dei due autori, Roberto Colucciello ha curato la redazione dei parr. 2, 3 e 4, mentre Antonino Ripepi ha redatto i parr. 1 e 5.
[2] Ufficiale del Corpo delle Capitanerie di Porto e Cultore della materia presso il Dipartimento di Scienze Giuridiche e Sociali dell’Università degli studi “G. D’Annunzio” di Chieti-Pescara
[3] Procuratore dello Stato e docente di diritto amministrativo presso la SSPL dell’Università Mediterranea di Reggio Calabria.
[4] Così recita “Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato. In quest’ultimo caso, l’amministrazione, ove il concessionario non esegua l’ordine di demolizione, può provvedevi d’ufficio ai termini dell’art. 54”
[5] TAR Toscana, sentenza n. 380/2021
[6] In base all’art. 49, comma primo, Cod. Nav., la proprietà delle opere non amovibili realizzate dal concessionario sull’area demaniale viene acquistata dallo Stato automaticamente (ipso iure) nel momento in cui cessa l’efficacia del titolo concessorio.
[7] Che impone la cessione gratuita e senza indennizzo delle opere inamovibili anche in caso di rinnovo
[8] Con sentenza 11 luglio 2024, causa C-598/22
[9] Sentenza 11 luglio 2024, causa C-598/22, cit.
[10] La nuova concessione, adottata dal Comune nel 2009, sebbene prevedesse la propria decorrenza dal giorno dopo, cioè il 1/1/2009, risultava emessa non per effetto di un automatismo legislativo, ma a seguito di specifica istruttoria e al termine di apposito procedimento che aveva comportato la spendita di potere discrezionale.
