Abstract: Il contributo analizza il regime di esenzione dall’IMU per gli immobili degli ex IACP alla luce della moderna evoluzione giurisprudenziale di legittimità e di merito, con particolare riferimento alla sentenza n. 1490/2026 della Corte di Giustizia Tributaria della Campania. Muovendo dall’esame del consolidato orientamento in materia, caratterizzato da un’interpretazione restrittiva delle disposizioni agevolativi e alla necessaria sussistenza congiunta del requisito soggettivo e di quello oggettivo, l’articolo ricostruisce il mutamento interpretativo intervenuto con l’introduzione dell’IMU, da cui gli alloggi ex IACP sono esenti solo ove riconducibili alla categoria di “alloggio sociale” ex D.M. 22 aprile 2008. Attraverso un’analisi sistematica delle fonti normative e dalla giurisprudenza di legittimità, il contributo evidenzia come tale approccio interpretativo, pur volto a superare il precedente indirizzo negativo, risulta caratterizzato da rilevanti criticità applicative. In particolare, viene approfondita l’attribuzione dell’onere probatorio, gravante sull’ente proprietario che dovrà dimostrare, con riferimento a ciascuna unità immobiliare, la sussistenza dei requisiti normativamente prescritti, posto che resta incerta l’autorità competente ad attestarli. L’analisi mette in luce, altresì, le persistenti ambiguità circa la necessità del possesso congiunto del requisito oggettivo con quello soggettivo, in base al coordinamento non univoco tra il comma 2 e il comma 10 dell’art. 13 del D.L. n. 201/2011. In conclusione, si rileva come il nuovo orientamento amplia l’ambito applicativo dell’esenzione IMU, ma non risolve le incertezze sistematiche né compone definitivamente il contrasto interpretativo.
Abstract in eng: The article examines the IMU exemption regime applicable to properties owned by former IACP entities in light of the recent evolution of both legitimacy and merits case law, with particular reference to judgment no. 1490/2026 of the Tax Justice Court of Campania. Building upon the established interpretative framework, traditionally characterized by a strict construction of tax relief provisions and the required concurrent fulfilment of both subjective and objective conditions, the paper reconstructs the interpretative shift following the introduction of IMU, whereby exemption is granted to former IACP housing only insofar as such properties qualify as “social housing” under Ministerial Decree of 22 April 2008. Through a systematic analysis of the relevant statutory framework and Supreme Court case law, the contribution highlights how this interpretative approach, although aimed at overcoming the previous restrictive stance, gives rise to significant practical and doctrinal concerns. Particular attention is devoted to the allocation of the burden of proof, which rests upon the owning entity and requires demonstration, with respect to each individual property unit, of compliance with the statutory requirements, in a context where the competent authority responsible for certifying such compliance remains uncertain. The analysis further underscores the persistent ambiguities regarding the necessity of the joint fulfilment of both objective and subjective conditions, in light of the unclear coordination between paragraph 2 and paragraph 10 of Article 13 of Decree-Law no. 201/2011. In conclusion, while the new interpretative trend broadens the scope of the IMU exemption, it fails to resolve the underlying systemic uncertainties or to definitively settle the existing interpretative conflict
Sommario: 1. Premessa – 2. La giurisprudenza della Suprema Corte formatasi in materia di ICI – 3. L’introduzione dell’IMU e il nuovo orientamento della Cassazione: criticità – 3.1 L’onere della prova – 3.2 L’autorità preposta all’attestazione e controllo del possesso dei requisiti di alloggio sociale da parte degli immobili ex IACP – 3.3 Necessità del possesso congiunto del requisito oggettivo e di quello soggettivo
1. Premessa
Da qualche tempo, nelle aule delle Corti di giustizia tributaria stiamo assistendo ad un complesso dibattito giurisprudenziale generato dalle impugnazioni da parte dell’ex IACP degli avvisi di accertamenti IMU afferenti agli immobili di proprietà, sul presupposto di un presunto diritto di esenzione degli alloggi sociali ex art. 13, comma 2, lettera b, del D.L. n. 201/2011.
Nelle proprie difese, infatti, l’ex IACP sostiene che i propri alloggi rientrerebbero a pieno titolo nella definizione di “alloggi sociali”, così come previsto dal DM 22.04.08, in virtù dell’art. 4 della richiamata normativa.
La recente sentenza in commento si pone sulla scia del nuovo orientamento formatosi in materia, per il quale anche gli alloggi IACP possono godere dell’esenzione IMU purché rientrino nelle tipologie previste dal DM 22.04.08.
Per la Corte di secondo grado della Campania, infatti “Alla luce dei principi enunciati dalla Corte di Cassazione, una volta accertato il possesso delle caratteristiche tipizzate dal D.M. 22 aprile 2008, la destinazione ad abitazione principale dell’assegnatario deve ritenersi presunta, salvo prova contraria da parte dell’ente impositore, (Cass. n. 6854/2025). Ne consegue che per gli immobili aventi le caratteristiche di alloggio sociale e per le relative pertinenze, l’IMU non è dovuta, ai sensi dell’art. 13, comma 2, lett. b), D.L. n. 201/2011 e dell’art. 2, comma 4, D.L. n. 102/2013, per gli immobili invece privi di tali caratteristiche, l’imposta resta dovuta”.
2. La giurisprudenza della Suprema Corte formatasi in materia di ICI
In precedenza, la giurisprudenza consolidatasi sul punto era categorica nell’escludere l’esenzione ICI in favore dell’Istituto Autonomo Case Popolari, sulla scorta del mancato rinvenimento in capo al contribuente sia del requisito soggettivo, sia del requisito oggettivo di cui all’art. 7, comma 1, lettera i, del D.lgs. n. 504 del 1992.
Infatti, il costante indirizzo giurisprudenziale (cfr. per tutte Cass. nn. 15407/2017, 4333/2016, 2925/2013 e 5933/2013), si basava sulla circostanza che le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni in materia fiscale sono di stretta interpretazione ai sensi dell’art. 14 preleggi, per cui non vi è possibilità di ricorrere al criterio analogico o all’interpretazione estensiva della norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati.
Sulla scorta di tale insegnamento la Suprema Corte, anche a Sezioni Unite, ha ripetutamente affermato, in costanza della vigenza della precedente disciplina (art. 7, comma 1, lettera i, del D.lgs. n. 504 del 1992) e con riferimento agli immobili già gestiti dagli I.A.C.P., che l’esenzione I.C.I. opera alla duplice condizione dell’utilizzazione diretta degli immobili da parte dell’ente possessore e dell’esclusiva loro destinazione ad attività peculiari che non siano produttive di reddito, escludendo che il beneficio possa spettare in caso di utilizzazione indiretta, pur se assistita da finalità di pubblico interesse (cfr., tra le tante, Cass. SS.UU. n. 28160/2008, n. 7385/2012, n. 22120/2014, n. 12313/2017; n. 20135/2019).
L’inapplicabilità della invocata esenzione veniva fatta risiedere dalla Suprema Corte nella ragione che le finalità di carattere sociale svolte per legge dagli enti di edilizia residenziale non valgono ad escludere che quella da loro svolta nel concedere in locazione a terzi le unità abitative a loro disposizione, sia pure ad un canone locativo moderato o convenzionato in quanto parametrato alla situazione economica dell’assegnatario, sia un’attività di carattere economico ai sensi di legge, con la conseguenza che legittimato passivo dell’imposta è l’ente possessore dell’immobile diverso dalla persona fisica locataria.
Secondo, quindi, un consolidato principio, rimasto comunque immutato, deve ritenersi escluso, per espressa volontà di legge, che gli alloggi degli I.A.C.P. possano essere paragonati alle unità immobiliari appartenenti alle cooperative edilizie o agli appartamenti degli enti di edilizia residenziale pubblica o agli alloggi social e non è configurabile una coincidenza tra gli immobili regolarmente assegnati dagli I.A.C.P. e gli alloggi sociali, tanto più che il legislatore, nell’ambito del medesimo contesto normativo, ha disciplinato autonomamente e differentemente le due fattispecie.
3. L’introduzione dell’IMU e il nuovo orientamento della Cassazione: criticità
Con il subentro della normativa IMU con il D.L. n. 201/11 convertito in legge n. 124/13, non sono state apportate sostanziali modifiche alla previgente disciplina.
Infatti, il legislatore, all’art. 13, comma 10, del D.L. n. 201/2011 ha previsto espressamente una regolamentazione per gli alloggi IACP concretizzantesi in un’agevolazione consistente in una detrazione di 200,00 euro per gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati.
In tal modo, per la ricorrente interpretazione giurisprudenziale, il legislatore avrebbe focalizzato così la volontà di differenziare gli alloggi ex I.A.C.P. da quelli sociali, che, invece, sono esenti dal prelievo per l’espressa disposizione di legge portata dall’art. 13, comma 2, lettera b, del D.L. n. 201/2011.
In altri termini, gli alloggi regolarmente assegnati dagli istituti autonomi per le case popolari o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalità degli I.A.C.P., sarebbero rimasti imponibili ai fini IMU, fatta eccezione per gli alloggi sociali, come definiti dal Decreto del Ministro delle infrastrutture del 22 aprile 2008.
Ritenendo, invece, di rientrare a tutti gli effetti nella definizione di “alloggio sociale” prevista dal DM 22.04.08, gli Istituti Case Popolari, per le annualità successive al 2014, hanno impugnato gli avvisi di accertamento notificati dalle amministrazioni, rivendicando il proprio diritto all’esenzione tout court, sulla scorta di un’interpretazione estensiva delle caratteristiche previste dall’indicato Decreto Ministeriale per la qualifica di “alloggio sociale”.
L’orientamento giurisprudenziale, all’inizio oltremodo ondivago della Suprema Corte, negli ultimi tempi sembra essersi assestato sulla possibilità per gli ex IACP di godere dell’esenzione IMU invocata, laddove sia concretamente dimostrata l’esistenza “per ogni singolo alloggio” del possesso delle caratteristiche richieste dal DM 22.04.08, creando così il principio secondo il quale :“ possono essere considerati esenti dal pagamento non tutti gli alloggi IACP ma solo quelli, istituiti in attuazione dell‘art. 93 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, che abbiano le caratteristiche indicate nei parametri stabiliti dal decreto ministeriale del 22 aprile 2008.”
La sentenza in commento, appunto, aderisce a tale orientamento premiando il contenuto della relazione tecnica depositata, per quanto solo in secondo grado, dall’Istituto, a dimostrazione del possesso dei richiesti requisiti ex DM 22.04.08 non confutati dall’Ente Comunale.
Seppure apparentemente risolutorio del conflitto giurisprudenziale creatosi sulla questione, il suesposto principio orientativo nasconde in nuce numerose problematiche afferenti in primis all’onere della prova, in secundis all’autorità prepostaall’attestazione e controllo del possesso dei requisiti di alloggio sociale da parte degli immobili ex IACP e, infine, al contemperamento delle disposizioni comunque previste dalla legge n. 124/13 in merito alla necessità del coevo possesso, sempre ai fini del godimento dell’esenzione ex art. 13 comma 2, anche del requisito soggettivo di cui all’art. 13, comma 10 della medesima normativa da parte dell’Ente proprietario.
3.1 L’onere della prova
Per quanto riguarda l’onere della prova, secondo il prevalente indirizzo, ricade sull’Istituto, poiché la normativa vigente in materia, ossia l’art. 2, comma 2, lett. b, del D.L. 31 agosto 2013, n. 102, convertito con modificazioni dalla legge 28 ottobre 2013, n. 124, ha differenziato il trattamento delle unità immobiliari richiamate dall’art. 8, comma 4, del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 504 (unità immobiliari appartenenti alle cooperative edilizie a proprietà indivisa, adibite ad abitazione principale dei soggetti assegnatari, ed alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari), prevedendo soltanto che le prime sarebbero divenute esenti dall’IMU a decorrere dall’1 luglio 2013, in quanto equiparate all’abitazione principale; ed ha stabilito, al successivo comma 4, che gli alloggi regolarmente assegnati dagli istituti autonomi per le case popolari o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalità degli I.A.C.P., istituiti in attuazione dell’art. 93 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sarebbero rimasti, invece, imponibili ai fini IMU.
Da qui, la presunzione normativa dell’esclusione dell’automatico riconoscimento agli alloggi di proprietà IACP della qualifica di alloggi sociali e da qui, al contrario, l’onere in capo all’Istitutodi dover provare concretamente la sussistenza deirequisitioggettivi e soggettivi previsti dal DM 22.04.08 e dalla legge della Regione Campania n. 80/14 per ogni singolo alloggio di cui si invoca la natura sociale.
3.2 L’autorità preposta all’attestazione e controllo del possesso dei requisiti di alloggio sociale da parte degli immobili ex IACP
Irrisolta, ad oggi, è invece la questione relativa all’autorità cui spetta attestare la conformità o meno degli alloggi di cui si pretende l’esenzione secondo le previsioni di cui all’invocato DM 22.04.08.
Ad un primo scrutinio, infatti, tale onere non è di competenza dei Comuni. Ed invero, l’art. 93 del DPR n. 616/77 ha affidato alle Regioni le competenze in materia di edilizia sovvenzionata e sociale, comprese quelle relative agli IACP:
“Sono trasferite alle regioni le funzioni amministrative statali concernenti
la programmazione regionale, la localizzazione, le attività di costruzione e
la gestione di interventi di edilizia residenziale e abitativa pubblica, di
edilizia convenzionata, di edilizia agevolata, di edilizia sociale nonché le
funzioni connesse alle relative procedure di finanziamento.
Sono altresì trasferite le funzioni statali relative agli I.A.C.P. fermo
restando il potere alle regioni di cui all’art. 13 di stabilire soluzioni
organizzative diverse da esercitarsi in conformità ai principi stabiliti
dalla legge di riforma delle autonomie locali; in mancanza di questa legge le
regioni potranno esercitare i suddetti poteri dal 1 gennaio 1979.
Sono inoltre trasferite tutte le funzioni esercitate da amministrazioni,
aziende o enti pubblici statali relativi alla realizzazione di alloggi, salvo
che si tratti di alloggi da destinare a dipendenti civili o militari dello
Stato per esigenze di servizio, nonché le funzioni degli organi centrali e
periferici previste dalla legge 22 ottobre 1971, n. 865 e dalla legge 27
maggio 1975, n. 166, eccettuate quelle relative alla programmazione nazionale
Lo Stato attua la programmazione nazionale nel settore della edilizia
residenziale pubblica ai sensi dell’art. 11, primo comma, del presente
decreto.
Il successivo art. 94 ha trasferito alle Regioni tutte le competenze relative alla determinazione dei requisiti e dei prezzi massimi delle abitazioni, mentre l’art. 95 ha trasferito ai Comuni esclusivamente “le funzioni amministrative concernenti l’assegnazione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica, salva la competenza dello Stato per l’assegnazione di alloggi da destinare a dipendenti civili e
militari dello Stato per esigenze di servizio”.
La normativa nel settore dell’ediliziaresidenziale pubblica è stata disciplinata organicamente dalla legge 5 agosto 1978 n. 457, che ha affidato ai comuni le competenze in materia di programmazione e pianificazione urbanistica degli interventi di recupero e i successivi interventi normativi in materia di edilizia residenziale sociale della Regione Campania, quali la richiamata L.R. n. 80/14 e la più recente delibera n. 87/24, hanno confermato sostanzialmente l’attribuzione in capo ai Comuni delle sole funzionirelative all’assegnazione degli alloggi.
Viceversa, nessuna delle normative citate affida ai Comuni le competenze in merito all’accertamento della natura sociale o meno degli alloggi realizzati mediante edilizia sovvenzionata, quali appunto quelli ex IACP mediante il riscontro del possesso dei requisiti previsti dal più volte evocato DM 22.04.08.
Una cosa, infatti, è il procedimento per l’assegnazione degli alloggi sociali, altra cosa, che coinvolge oltretutto professionalità diverse dalle competenze prima citate, è quella concernente l’attestazione della sussistenza dei requisiti richiesti dalla normativa per la definizione di alloggio sociale.
Tale problematica è tanto più rilevante perché incide anche sulle previsioni di bilancio e, ex art. 14 comma 13 DL 201/11, anche sui gettiti erariali, con conseguente responsabilità contabile in caso di mancata riscossione dell’imposta prevista.
3.3 Necessità del possesso congiunto del requisito oggettivo e di quello soggettivo
Infine, ancora alcun orientamento emerge in merito alla necessità, ai fini della esenzione IMU, della contemporanea prova da parte dell’ex IACP della sussistenza del requisito oggettivo delle caratteristiche edilizie previste dal DM 22.04.08 per la definizione di “alloggio sociale” e del requisito “soggettivo” di cui all’art. 13 comma 10 della L. 124/13, così come affermato ai fini ICI dalla Cassazione, secondo cui l’esenzione opera alla duplice condizione dell’utilizzazione diretta degli immobili da parte dell’ente possessore e dell’esclusiva loro destinazione ad attività peculiari che non siano produttive di reddito, escludendo che il beneficio possa spettare in caso di utilizzazione indiretta, pur se assistita da finalità di pubblico interesse (cfr., tra le tante, Cass. SS.UU. n. 28160/2008, n. 7385/2012, n. 22120/2014, n. 12313/2017; n. 20135/2019).
Ed invero anche la sentenza in commento non offre alcuna concreta indicazione per il superamento delle anteposte problematiche sistematicamente bypassate dagli operatori del settore, più attenti a privilegiare il requisito “sostanziale” dell’equiparazione degli alloggi IACP a quelli c.d. sociali in caso di possesso delle caratteristiche ex DM 22.04.08, rispetto al requisito “soggettivo” ed al vuoto normativo creatosi afferente in primis all’individuazione dell’Autorità preposta all’attestazione del possesso stesso dei requisiti, in secundis al contemperamento delle previsioni del comma 2 dell’art. 13 della L. 124/13 con il comma 10 della medesima norma.
