Di Grazia Maria Carmela Iannini[1]
SOMMARIO- 1. Premessa- 2.La gestione dei fondi comunitari – 3.Il rapporto tra principio di risultato e gestione dei fondi comunitari- 4. Considerazioni conclusive.
- Premessa
Nell’impianto generale del “nuovo” codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36), occupa un ruolo centrale il principio del risultato, di cui all’art. 1 (recante, appunto, «principio del risultato»). In base al primo comma del detto articolo, «le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività». Peraltro, ai sensi del successivo comma quarto, il principio del risultato costituisce «criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale» nell’organizzazione e gestione delle procedure di gara preordinate all’affidamento di contratti pubblici. La codificazione del principio in parola è stata accolta con favore da una parte degli Esperti: la stessa relazione al Codice ha definito «fondamentale» l’introduzione del principio del risultato per segnare «un cambio di passo rispetto al passato: l’intento perseguito dal legislatore è dunque quello di responsabilizzare le amministrazioni aggiudicatrici attraverso il rilancio della discrezionalità correlata all’organizzazione e alla gestione delle procedure di gara nel settore dei contratti pubblici[2]. La logica improntata al risultato ha veicolato anche la recente normativa processuale in materia di contratti pubblici, che ha inserito misure limitative dell’effettività della tutela giurisdizionale, al fine di promuovere la realizzazione degli obiettivi previsti dal PNRR e dal PNC: il riferimento è, in particolare, al d.l. 21 maggio 2021 n. 77, che ha dilatato il perimetro applicativo dell’art. 125 c.p.a. a procedure diverse da quelle relative alle infrastrutture strategiche. L’obiettivo della presente indagine è, dunque, quello di analizzare la funzione del principio di risultato e il ruolo che esso riveste nel raggiungimenti proposti anche per il raggiungimento degli standard di gestione dei fondi comunitari. saranno analizzate le implicazioni contabili e penalistiche del principio del risultato, essendo queste ultime meritevoli di un apposito approfondimento, non possibile in questa sede per ragioni di organicità. Già antecedentemente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 36/2023 la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi prestabiliti rappresentava parametro di valutazione della responsabilità amministrativo-contabile del pubblico dipendente (v., in part., l’articolo 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in base al quale nel giudizio di responsabilità deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità); sicché, l’art. 1, comma 4, lett. a) del d.lgs. n. 36/2023 ha confermato l’impostazione normativa preesistente e positivizzato un consolidato orientamento del giudice erariale, con il chiaro intento di sconfortare quella che viene definita “burocrazia difensiva”.
- La gestione dei fondi comunitari
Il nuovo codice degli appalti rappresenta un importante passo avanti nella regolamentazione della gestione degli appalti pubblici in Italia, con l’obiettivo di garantire maggiore trasparenza, efficienza e legalità. Un aspetto fondamentale di questo codice è la sua interazione con i fondi comunitari, che sono essenziali per finanziare progetti di sviluppo e infrastrutture. In particolare, il riferimento al Regolamento (UE) n. 1303/2013, che stabilisce disposizioni comuni per i fondi strutturali e d’investimento europei, evidenzia come la gestione degli appalti debba essere conforme ai principi di legalità e di buona amministrazione, al fine di evitare irregolarità nella spesa dei fondi[3]. Inoltre, il codice degli appalti stabilisce specifici obblighi per gli enti locali e le amministrazioni pubbliche che intendono avvalersi di finanziamenti europei, imponendo loro di seguire procedure di gara in linea con le normative europee. Questo nesso tra codice degli appalti e fondi comunitari è cruciale, poiché garantisce non solo la corretta utilizzazione delle risorse, ma anche la creazione di opportunità di sviluppo sostenibile, promuovendo la competitività e l’innovazione nel settore pubblico. Tra i fondi comunitari si possono individuare principalmente tali tipologie di fondi: i fondi strutturali e rurali. Una prima tipologia dei fondi europei, quella considerata “più vicina” ai nostri territori perché gestita localmente, è quella dei fondi strutturali e rurali. La programmazione di tali fondi avviene a due livelli, poiché si tratta di fondi a gestione condivisa tra istituzioni europee (che ne definiscono il quadro generale di intervento e le priorità) e gli stati membri (che ne seguono la programmazione specifica e la gestione operativa). Per i Fondi strutturali esiste un accoro di partenariato che individua allocazioni e programmazione generale per tutto il paese, quindi specifici Programmi Operativi Nazionali e Regionali (POR e PON) per la programmazione specifica dei fondi FESR e FSE+ nelle varie regioni e aree tematiche. I fondi rurali prevedono Programmi regionali di Sviluppo Rurale (PSR) e, a partire dal 2023, un “piano strategico nazionale della PAC” che darà coerenza alle azioni finanziate da FEASR e FEAGA. I bandi per questa categoria di fondi non sono accessibili attraverso una piattaforma unificata, ma attraverso i siti web delle singole Autorità di Gestione, ovvero dei Ministeri nazionali (PON) e delle Direzioni regionali incaricate dello sviluppo economico (FESR), del lavoro e delle politiche sociali (FSE+) e delle politiche agricole (PSR). I progetti realizzati all’interno di questa categoria di fondi hanno una portata locale, normalmente regionale (POR) o nazionale (PON). Possono essere presentati in italiano e non richiedono partenariati complessi o internazionali. I programmi di cooperazione territoriale rappresentano poi una delle declinazioni dei Fondi Strutturali. Infatti, essi sono finanziati dal FESR (uno dei Fondi Strutturali) e hanno Autorità di Gestione locali, per quanto agenti in un ambito territoriale più ampio: transfrontaliero (a cavallo di un confine), transnazionale (un’area più estesa composta da più regioni di paesi diversi) o interregionale (territori o attori locali di tutta l’UE accomunati da sfide simili) A livello “macro”, i programmi di cooperazione territoriale perseguono la politica regionale e di coesione dell’UE (come il FESR). A livello locale, riprendono assi strategici individuati dalle autorità regionali nell’area geografica di riferimento. I programmi di cooperazione territoriale, poi, rappresentano una delle declinazioni dei Fondi Strutturali. Infatti, essi sono finanziati dal FESR (uno dei Fondi Strutturali) e hanno Autorità di Gestione locali, per quanto agenti in un ambito territoriale più ampio: transfrontaliero (a cavallo di un confine), transnazionale (un’area più estesa composta da più regioni di paesi diversi) o interregionale (territori o attori locali di tutta l’UE accomunati da sfide simili). In tale elencazione è opportuno poi evidenziare la portata dei cd. programmi comunitari tematici a gestione diretta che rappresentano l’ambito dell’europrogettazione di cui si tende a parlare maggiormente (anche su cui le informazioni sono più universali e accessibili.
- Il rapporto tra principio di risultato e gestione dei fondi comunitari
In questo quadro, il principio del risultato è visto da taluni come una novità assoluta, in termini di rottura rispetto al passato, da altri come la riscoperta di un qualcosa che era già presente, sebbene meno recente, da altri ancora si dubita che quello del risultato sia davvero un principio in senso stretto[4]. In effetti, il risultato potrebbe essere considerato, come una “politica”, piuttosto che un principio. Se guardiamo alla Costituzione del 1948, il principio del risultato può ben dirsi una declinazione del principio del buon andamento; di un principio che, a lungo nascosto da quello di imparzialità, da una certa epoca in poi ha conosciuto maggiori e crescenti attenzioni. Nei primi commenti non sono mancati i richiami alla materia della “amministrazione di risultato”, che fu approfondito specie nel corso degli anni ’90 del secolo scorso e del quale si ricordano gli atti di un convegno svoltosi a Palermo all’alba del nuovo millennio. Allora come ora il risultato era invocato nel contesto di un’amministrazione debole sul piano dell’organizzazione e della capacità, la cui attività stretta tra molti, troppi, vincoli e in balia di interessi divergenti spesso diventava noncurante degli obiettivi e non riusciva (e non riesce) a tradursi in un’attività davvero utile ovvero efficace ed efficiente. Pur nella varietà delle opinioni e delle proposte, ricomparivano allora concezioni antiformalistiche, aziendalistiche, che poi avrebbero trovato ascolto, ad esempio, con l’innesto dell’art. 21 octies nella legge sul procedimento amministrativo, in parte cambiandone lo spirito garantistico tradizionale. Del resto, con riferimento alla contrattualistica pubblica, alla tradizionale concezione della normativa degli anni venti si era già andato verso il rimprovero di fondo che fosse, da un lato, troppo squilibrata in favore della parte pubblica, dall’altro, troppo formalistica e ancorata a regole minute di esasperato dettaglio: nell’uno e nell’altro caso comunque poco adatta a regolare una vicenda che, al netto della (maggiore o minore) specialità, finisce per sfociare pur sempre in un contratto di diritto privato. Negli ultimi mesi, all’indomani dell’anteprima dei testi redatti dalla Commissione speciale presso il Consiglio di Stato, a settembre del 2022 e poi al principio di dicembre in occasione della pubblicazione sul sito della giustizia amministrativa della versione definitiva trasmessa al Governo, si è tanto insistito sull’idea che il risultato sarebbe il fine e la concorrenza solo un mezzo; come a consigliare un ordine gerarchico nel quale il primo sarebbe anteposto alla seconda. La concorrenza, che appariva fosse assurta a fine ultimo con il codice del 2006 e nella lettura datane dalla Corte costituzionale nel 2007, retrocederebbe (o tornerebbe) ora al rango di principio di tipo strumentale. Leggendo l’art. 1 l’idea, avanzata in molti dei primi commenti al codice, che la concorrenza sia solamente un mezzo appare, tuttavia, riduttiva. Il primo comma di tale articolo, nell’indicare quale obiettivo prioritario “il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo”, indica nel principio di concorrenza, piuttosto, un limite da rispettare; come fa per la legalità e la trasparenza. Ma è soprattutto il secondo comma che contraddice la lettura sin qui prevalsa[5]. Dove si legge che “La concorrenza tra gli operatori è funzionale a conseguire il miglior risultato possibile nell’affidare ed eseguire i contratti”, parrebbe evidente come si sia voluto ribadire che solo la concorrenza può assicurare il risultato migliore e che senza di essa ci si dovrà accontentare di un risultato minore, per non dire di un risultato qualsiasi (si direbbe, parafrasando il titolo di un’opera famosa, di “un risultato senza qualità”). Se la concorrenza è servente al risultato, come si continua a ripetere, è non meno vero che il risultato, per essere buono, per essere appunto di qualità, ha bisogno a sua volta della concorrenza, e non può farne a meno. Tanto premesso, e nel voler collocare quanto asserito nel contesto territoriale è d’uopo evidenziare quanto segue. I principali obiettivi delle politiche di sviluppo regionale e locale possono variare in base al contesto specifico, ma generalmente includono: 1. “Riduzione delle Disuguaglianze”: promuovere l’equità sociale ed economica, riducendo le disparità di sviluppo tra diverse aree geografiche. 2. “Sviluppo Economico Sostenibile”: favorire la crescita economica attraverso la creazione di posti di lavoro, il sostegno alle piccole e medie imprese (PMI) e la promozione dell’innovazione. 3. miglioramento della Qualità della vita: investire in infrastrutture, servizi pubblici e politiche sociali che migliorino il benessere dei cittadini. 4. “Protezione Ambientale”: integrare considerazioni ambientali nelle politiche di sviluppo per garantire una gestione sostenibile delle risorse naturali. 5. “ Promozione della Coesione Sociale”: stimolare la partecipazione dei cittadini e rafforzare il tessuto sociale, sostenendo le comunità vulnerabili e le iniziative locali. 6. “Sviluppo delle Infrastrutture”: migliorare le infrastrutture di trasporto, comunicazione e servizi pubblici per facilitare l’accesso ai mercati e ai servizi. 7. “Valorizzazione del Patrimonio Culturale e Naturale”: promuovere la cultura locale e il turismo sostenibile come risorse per lo sviluppo economico. 8. “Innovazione e Competitività”: favorire l’adozione di nuove tecnologie e pratiche imprenditoriali per migliorare la competitività delle imprese locali. “Rafforzamento delle Capacità Istituzionali”: Migliorare la governance locale e la capacità delle istituzioni di pianificare e attuare politiche efficaci. Questi obiettivi sono interconnessi e mirano a promuovere uno sviluppo equilibrato e sostenibile a lungo termine, tenendo conto delle specificità e delle esigenze di ciascun territorio.
- Considerazioni conclusive
In conclusione, l’analisi del nuovo codice degli appalti rivela un collegamento intrinseco tra la sua applicazione, il principio del risultato e la gestione dei fondi comunitari, che si configura come un elemento essenziale per il successo delle politiche di sviluppo regionale e locale. Il codice, attraverso la sua struttura normativa, promuove un approccio orientato ai risultati, in cui gli obiettivi di efficienza, efficacia e trasparenza sono prioritari. Questo approccio è particolarmente rilevante nella gestione dei fondi comunitari, i quali richiedono una rendicontazione dettagliata e un monitoraggio costante per garantire che le risorse siano utilizzate in modo appropriato e producano i risultati attesi. La Direttiva 2014/24/UE, che ha influenzato il codice nazionale, sottolinea l’importanza di integrare criteri di sostenibilità e innovazione nelle procedure di appalto, in modo da massimizzare l’impatto sociale ed economico degli investimenti pubblici. In questo contesto, il principio del risultato si traduce nella necessità di adottare strategie di programmazione che non solo considerino il costo delle opere, ma anche il valore aggiunto che queste possono generare per la comunità. Pertanto, l’allineamento tra le disposizioni del codice degli appalti e le normative europee sui fondi strutturali è fondamentale per garantire che gli enti locali possano gestire le risorse in modo efficace, contribuendo così a una crescita sostenibile e a un miglioramento della qualità della vita dei cittadini. La sfida, quindi, consiste nell’assicurare che le pratiche di appalto si evolvano verso una logica di risultato, capace di rispondere alle esigenze del territorio e di valorizzare appieno le opportunità offerte dai finanziamenti comunitari, rendendo il sistema degli appalti un motore di sviluppo per il paese.
[1] Avvocato. Attualmente Commissario Straordinario ATERP Calabria.
[2] Sull’argomento la letteratura è vastissima, d’obbligo il rimando a Bartole, Principi del diritto (dir. cost.), in Enc. dir., XXXV, 494 ss, Bobbio, Principi generali del diritto, in Noviss. Dig. It., XIII, 1966, 887 ss, Crisafulli, Per la determinazione del concetto dei principi generali del diritto, in Riv. int. fil. dir., 1941, 41 ss; Falzea, I principi generali del diritto, in Riv. dir. civ., 1991, I, 455 ss, Modugno, Principi generali dell’ordinamento giuridico, in Enc. giur. Treccani, XXIV, 1991, Rescigno, Sui principi generali del diritto, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1992, 379 ss.
[3] Per un accenno, alla luce del nuovo codice, v. M.A.Sandulli, Prime considerazioni sullo schema del nuovo codice dei contratti pubblici, in www.giustiziainsieme.it, 21 dicembre 2022 e Tulumello, Il diritto dei contratti pubblici tra regole di validità e regole di responsabilità: affidamento, buona fede, risultato, in www.giustizia-amministrativa.it, 7 giugno 2023. Sottolinea giustamente come le norme processuali contenute nel nuovo codice dei contratti devono ritenersi sottoposte ai principi che sono propri del c.p.a. Pesce, Le istanze di tutela nel nuovo codice dei contratti pubblici, tra principio dispositivo e interesse pubblico: prime riflessioni, in www.judicium.it, 14 luglio 2023.
[4] Napolitano, Committenza pubblica e principio del risultato, in www.astrid-online.it, 2023 e Cintioli, Il principio del risultato nel nuovo codice dei contratti pubblici, in <giustizia-amministrativa.it>, 2023. Favorevole è il giudizio anche di Perfetti, Sul nuovo codice dei contratti pubblici. In principio, in Urb. e app., 2023, 5 ss. Precursore di questa linea di pensiero è Cafagno, Committenza (servizi di), voce dell’Enciclopedia del diritto, I tematici, Funzioni amministrative, Milano, 2022, 2018 ss. Piuttosto critico, invece, Capotorto, I rischi di derive autoritarie nell’interpretazione del principio del risultato e l’indissolubilità del matrimonio tra buon andamento e imparzialità dell’amministrazione, in Federalismi.it, 14 giugno 2023.
[5]Per i necessari approfondimenti v. Clarich, Considerazioni sui rapporti tra appalti pubblici e concorrenza nel diritto europeo e nazionale, in Dir. amm., 1, 2016, 71 ss, D’Alberti, Interesse pubblico e concorrenza nel codice dei contratti pubblici, ivi, 2, 2008, 297 ss; Libertini, Concorrenza, voce dell’Enc. dir., Annali, III, Milano, 2010, 191 ss; Ramajoli, Concorrenza (tutela della) in Enc. dir., Tematiche –Funzioni amministrative, Milano, 2022, 292 ss.
