Abstract
Il presente elaborato analizza il potere amministrativo esercitato da soggetti privati, soffermandosi sulle nuove forme di collaborazione tra pubblico e privato che caratterizzano l’amministrazione contemporanea, con particolare attenzione al contesto delle smart cities. L’obiettivo è comprendere come il processo di digitalizzazione, la gestione dei dati e l’adozione di infrastrutture tecnologiche urbane abbiano modificato la tradizionale configurazione del potere pubblico, favorendo la partecipazione di attori privati nell’esercizio di funzioni amministrative. Vengono esaminate le implicazioni giuridiche e istituzionali di questa trasformazione, i limiti posti dai principi di legalità e trasparenza, e le sfide connesse alla tutela dei diritti fondamentali e alla governance digitale delle città intelligenti.
Abstract
This paper analyses the administrative power exercised by private entities, focusing on the new forms of collaboration between the public and private sectors that characterise contemporary administration, with particular attention to the context of smart cities. The aim is to understand how the process of digitisation, data management and the adoption of urban technological infrastructures have changed the traditional configuration of public power, encouraging the participation of private actors in the exercise of administrative functions. The legal and institutional implications of this transformation are examined, as are the limits imposed by the principles of legality and transparency, and the challenges associated with the protection of fundamental rights and the digital governance of smart cities.
Sommario: 1. Introduzione: pubblico e privato nell’amministrazione contemporanea – 2. La nozione di potere amministrativo e la sua trasformazione – 3. L’attribuzione di funzioni pubbliche ai privati – 4. Il contesto delle smart cities: un laboratorio di governance ibrida – 5. Poteri amministrativi digitali e accountability – 6. Il regime giuridico applicabile e le garanzie per i cittadini – 7. Criticità e rischi: la privatizzazione del potere pubblico digitale – 8. Verso un nuovo modello di potere amministrativo – 9. Conclusioni
1. Introduzione: pubblico e privato nell’amministrazione contemporanea
Il diritto amministrativo moderno non è più costruito su una rigida contrapposizione tra pubblico e privato. L’evoluzione delle forme di governance, la complessità dei servizi e l’innovazione tecnologica hanno generato modelli amministrativi nei quali soggetti privati sono sempre più frequentemente coinvolti nell’esercizio di funzioni pubbliche. Ciò accade non solo per motivi di efficienza o contenimento della spesa, ma soprattutto in ragione di una trasformazione strutturale del modo di intendere la funzione amministrativa.
L’amministrazione del XXI secolo è chiamata a gestire fenomeni complessi — dalla sostenibilità ambientale alla digitalizzazione dei servizi, dalla mobilità integrata alla sicurezza urbana — che richiedono competenze e risorse spesso assenti nelle strutture pubbliche tradizionali. Ne consegue un ampliamento del numero di soggetti che concorrono alla cura dell’interesse generale, includendo imprese tecnologiche, fondazioni, università, startup e organizzazioni della società civile.
In questo scenario, il potere amministrativo non è più appannaggio esclusivo dello Stato o degli enti pubblici, ma diventa una prerogativa che può essere delegata o condivisa con soggetti privati, purché l’esercizio avvenga nel rispetto dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza. La tematica assume un rilievo particolare nel contesto delle smart cities, dove la gestione digitale dei servizi urbani e la raccolta massiva di dati impongono una rinnovata riflessione sul ruolo dei privati nella sfera pubblica.
2. La nozione di potere amministrativo e la sua trasformazione
Tradizionalmente, il potere amministrativo consiste nella capacità della pubblica amministrazione di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica dei cittadini per il perseguimento di interessi pubblici. Esso si fonda sul principio di legalità, è esercitato attraverso procedimenti tipici e si manifesta in atti autoritativi, come autorizzazioni, concessioni, ordinanze o sanzioni.
Negli ultimi decenni, tuttavia, la concezione del potere amministrativo si è evoluta. Non si tratta più di un potere rigidamente autoritativo, ma di una funzione volta alla cura dell’interesse pubblico anche mediante strumenti di diritto privato o forme di collaborazione. Si parla così di una amministrazione consensuale, dove il privato diventa parte attiva nella realizzazione delle finalità pubbliche.
L’introduzione delle tecnologie digitali ha ulteriormente modificato questa prospettiva. Oggi, l’esercizio del potere amministrativo non si esprime solo attraverso l’adozione di provvedimenti, ma anche mediante l’utilizzo e la gestione dei dati, l’organizzazione di piattaforme digitali e la regolazione dei flussi informativi che condizionano la vita urbana. In tali ambiti, i soggetti privati rivestono spesso un ruolo determinante.
3. L’attribuzione di funzioni pubbliche ai privati
L’affidamento di funzioni pubbliche a soggetti privati non è un fenomeno nuovo. Esso trova fondamento in numerose normative, dalla legge n. 241 del 1990, che definisce “pubbliche amministrazioni” anche i soggetti privati limitatamente all’attività di pubblico interesse, fino ai decreti sulle società partecipate e ai modelli di partenariato pubblico-privato (PPP).
I privati possono dunque esercitare poteri amministrativi in virtù di una delega legislativa, di una concessione o di un contratto di servizio. In tali casi, non agiscono come meri esecutori della volontà pubblica, ma come soggetti dotati di una potestà funzionale, vincolata al perseguimento dell’interesse generale. Questo vale, ad esempio, per le società concessionarie di servizi pubblici, per i gestori di reti infrastrutturali o per le imprese che amministrano piattaforme digitali di utilità pubblica.
La vera novità risiede nel fatto che l’esercizio di tali funzioni non si limita più alla sfera materiale (energia, trasporti, rifiuti), ma si estende oggi a dimensioni immateriali come la gestione dei dati, la sicurezza informatica e la regolazione dei flussi digitali. Ciò segna il passaggio a una amministrazione algoritmica, in cui il potere pubblico si manifesta anche attraverso processi automatizzati, spesso governati da soggetti privati.
4. Il contesto delle smart cities: un laboratorio di governance ibrida
Le smart cities rappresentano il terreno più avanzato di sperimentazione di questa nuova relazione tra pubblico e privato. Esse sono città che utilizzano tecnologie digitali per migliorare la qualità della vita, l’efficienza dei servizi e la sostenibilità ambientale, attraverso un approccio basato sulla raccolta, analisi e condivisione di dati.
Nel governo delle città intelligenti, gli attori privati svolgono un ruolo cruciale. Le piattaforme di mobilità condivisa, i sistemi di videosorveglianza intelligente, la gestione dei flussi energetici o dei rifiuti, i servizi di pagamento digitale e persino le infrastrutture per la connettività urbana sono spesso progettati, implementati e gestiti da imprese private. Tuttavia, l’impatto di tali attività non è meramente economico: esse incidono profondamente su diritti fondamentali come la privacy, la libertà di circolazione e la sicurezza, configurando un vero e proprio esercizio di potere amministrativo.
In questo contesto, il potere amministrativo si trasforma in potere tecnologico: una capacità di decisione e di regolazione esercitata attraverso la gestione dei dati e degli algoritmi. Se l’amministrazione pubblica delega la gestione delle infrastrutture digitali a soggetti privati, questi ultimi finiscono per svolgere una funzione pubblica, spesso in posizione di supremazia informativa. La governance della città intelligente diventa così un laboratorio di potere pubblico diffuso, nel quale occorre ridefinire i confini della legalità amministrativa.
5. Poteri amministrativi digitali e accountability
L’esercizio di poteri amministrativi da parte di soggetti privati nelle smart cities si manifesta principalmente attraverso tre ambiti: la gestione dei dati, la regolazione dei servizi urbani digitali e la progettazione degli algoritmi decisionali.
Nel primo caso, il potere deriva dalla capacità di raccogliere, elaborare e utilizzare dati personali e collettivi. Le imprese che gestiscono sistemi di trasporto intelligente o reti energetiche connesse assumono un ruolo quasi regolatorio, potendo condizionare l’accesso ai servizi, le tariffe e le priorità di utilizzo. In tali situazioni, il potere di disporre dei dati si traduce in un potere amministrativo di fatto, che deve essere disciplinato e sottoposto a forme di controllo pubblico.
Nel secondo ambito, quello dei servizi urbani digitalizzati, i soggetti privati esercitano un potere organizzativo che si avvicina a quello amministrativo. Quando una piattaforma privata decide, in base a criteri algoritmici, la distribuzione di parcheggi, il flusso dei trasporti o la gestione dei rifiuti, essa incide direttamente sull’assetto urbano e sull’interesse pubblico.
Infine, nella progettazione degli algoritmi amministrativi, il potere privato diventa potere normativo implicito. La scelta dei parametri di funzionamento, la definizione dei criteri di priorità o di accesso ai servizi rappresentano decisioni che, sebbene tecniche, hanno effetti giuridici e sociali equivalenti a provvedimenti amministrativi. Ciò richiede un forte presidio di accountability e una rinnovata attenzione ai principi di trasparenza e proporzionalità, anche in ambiente digitale.
6. Il regime giuridico applicabile e le garanzie per i cittadini
L’articolo 22 della Legge n. 241 del 1990 stabilisce che anche i soggetti di diritto privato, quando esercitano attività di pubblico interesse, sono tenuti al rispetto della disciplina dell’azione amministrativa. Questo principio assume un valore decisivo nel contesto delle smart cities. Le imprese che gestiscono piattaforme digitali o infrastrutture intelligenti devono garantire il diritto di accesso alle informazioni, la trasparenza dei processi decisionali e la motivazione degli atti automatizzati.
Anche il Regolamento (UE) 2016/679 (GDPR) e l’Artificial Intelligence Act europeo concorrono a delineare un quadro normativo che, pur non appartenendo direttamente al diritto amministrativo, rafforza la tutela dei cittadini nei confronti di poteri privati dotati di forte impatto pubblico. In particolare, il principio di trasparenza algoritmica e il diritto a non essere soggetti a decisioni completamente automatizzate costituiscono nuove frontiere della legalità amministrativa digitale.
Dal punto di vista della giurisdizione, il coinvolgimento di soggetti privati nell’esercizio di poteri pubblici comporta che le controversie relative al loro operato possano rientrare nella giurisdizione del giudice amministrativo. È il caso, ad esempio, delle società concessionarie di servizi urbani o dei gestori di piattaforme pubbliche digitali, che agiscono in posizione di supremazia rispetto agli utenti.
7. Criticità e rischi: la privatizzazione del potere pubblico digitale
L’ibridazione tra potere pubblico e potere privato nelle smart cities comporta rischi significativi. Il primo riguarda la opacità decisionale: molti processi automatizzati o algoritmici sono di difficile comprensione e rendono complesso individuare la responsabilità delle scelte. Il secondo rischio è la asimmetria informativa: i soggetti privati che gestiscono i dati possiedono un vantaggio conoscitivo che può tradursi in un potere di fatto, sottratto al controllo democratico.
Un ulteriore pericolo è la disuguaglianza digitale: se l’accesso ai servizi urbani digitali è mediato da piattaforme gestite da privati, la capacità economica o tecnologica degli utenti può determinare nuove forme di esclusione sociale. Infine, vi è il rischio di una “deresponsabilizzazione pubblica”, per cui l’amministrazione, delegando ai privati la gestione delle funzioni digitali, riduce la propria capacità di controllo e indirizzo.
Per evitare tali derive, è necessario rafforzare le forme di governance condivisa e di controllo pubblico, sviluppando strumenti di audit algoritmico, meccanismi di rendicontazione trasparente e nuove figure di vigilanza amministrativa capaci di operare in contesti tecnologicamente complessi.
8. Verso un nuovo modello di potere amministrativo
L’esperienza delle smart cities suggerisce che il potere amministrativo del futuro sarà sempre più reticolare, diffuso e digitale. Non si tratterà più di un potere concentrato nelle mani di enti pubblici, ma di una funzione esercitata in modo cooperativo da una pluralità di attori, pubblici e privati, connessi da reti di dati e piattaforme tecnologiche.
Questa trasformazione impone una revisione del paradigma tradizionale del diritto amministrativo. Occorre abbandonare la visione del potere come prerogativa esclusiva dell’amministrazione e concepirlo come funzione condivisa, vincolata non solo alla legalità formale, ma anche alla trasparenza tecnologica, alla responsabilità algoritmica e alla sostenibilità digitale. In questo quadro, il diritto amministrativo deve tornare a essere uno strumento di garanzia, capace di presidiare la legittimità dell’azione pubblica anche quando essa è esercitata da privati attraverso strumenti tecnologici.
9. Conclusioni
L’esercizio di poteri amministrativi da parte di soggetti privati costituisce uno degli aspetti più delicati e innovativi del diritto amministrativo contemporaneo. Nel contesto delle smart cities, tale fenomeno assume un rilievo ancora maggiore, poiché le tecnologie digitali amplificano la capacità dei privati di incidere su interessi pubblici fondamentali.
La sfida giuridica consiste nel garantire che questa collaborazione non si traduca in una perdita di controllo democratico, ma in una nuova forma di governance partecipata, nella quale il potere pubblico resti pienamente responsabile, anche quando si avvale di soggetti privati. L’obiettivo deve essere quello di coniugare efficienza e garanzia, innovazione e legalità, tecnologia e diritti.
Il diritto amministrativo è chiamato, in questa prospettiva, a diventare il diritto della governance digitale, capace di regolare le relazioni tra potere pubblico, soggetti privati e cittadini nella società dell’informazione. Solo così sarà possibile assicurare che le città intelligenti siano anche città giuste, trasparenti e inclusive.
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