IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE TRA IL GIUDICE ORDINARIO E IL GIUDICE AMMINISTRATIVO: UN CONFINE COMPLESSO E IN CONTINUA EVOLUZIONE

Sommario: 1. Introduzione – 2. Problematiche attuali ed il tentativo giurisprudenziale di delineare i confini di riparto – 3. Evoluzione e conflitti nel riparto di giurisdizione: il ruolo dell’ordinanza n. 19598/2020 delle Sezioni Unite e l’intervento della Corte di Giustizia dell’Unione Europea – 4. L’ordinanza n. 19598/2020: i quesiti pregiudiziali – 5. La reazione dottrinale e il confronto tra le Corti – 6. I motivi afferenti al difetto di giurisdizione alla luce della sentenza n. 6/2018 della Corte Costituzionale – 7. Il rinvio pregiudiziale: la risposta della Corte di Giustizia UE sull’eccesso di potere giurisdizionale e la sentenza del 21 dicembre 2021 – 8. Verso un miglioramento del sistema di riparto – 9. Conclusioni 

1. Introduzione 

Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo è un tema di grande complessità e rilevanza nel sistema giuridico italiano. La questione centrale riguarda la definizione dei confini tra la giurisdizione dei due giudici, un dibattito che, nonostante i numerosi interventi legislativi, dottrinali e giurisprudenziali, rimane tuttora aperto e controverso. Tradizionalmente, la giurisdizione ordinaria è competente per la tutela dei diritti soggettivi, mentre la giurisdizione amministrativa si occupa degli interessi legittimi, specialmente in relazione all’operato della pubblica amministrazione. Questa distinzione, seppur teoricamente chiara, si rivela in pratica difficilmente applicabile, spesso generando incertezze e sovrapposizioni tra le due giurisdizioni.

Il legislatore, attraverso diverse riforme, ha cercato di delineare più nettamente i campi di competenza dei due giudici. La giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato ha svolto un ruolo cruciale nel tentativo di cristallizzare questi confini, ma le loro interpretazioni non sempre convergono, alimentando ulteriormente il dibattito.

1. Problematiche attuali ed il tentativo giurisprudenziale di delineare i confini di riparto 

Le problematiche legate al riparto di giurisdizione emergono in modo particolare nei casi in cui la linea di demarcazione tra diritti soggettivi e interessi legittimi si sfuma, rendendo difficile la determinazione dell’individuazione del giudice competente. Situazioni come quelle legate ai servizi pubblici, concessioni, e interventi urbanistici sono spesso al centro delle dispute giurisdizionali. La complessità aumenta ulteriormente con l’introduzione di nuove normative che riflettono i cambiamenti sociali ed economici, richiedendo un continuo adattamento da parte del sistema giuridico.

Un ruolo significativo è svolto dalla giurisprudenza, la quale, attraverso un costante confronto interpretativo, cerca di fornire orientamenti chiari. Tuttavia, nonostante questi sforzi, permangono aree grigie che generano contenziosi e richiedono interventi correttivi. Le pronunce della Corte costituzionale hanno talvolta contribuito a risolvere i conflitti di giurisdizione, intervenendo con sentenze di accoglimento o di interpretazione conforme che mirano a stabilire criteri di competenza più definiti.

1. Evoluzione e conflitti nel riparto di giurisdizione: il ruolo dell’ordinanza n. 19598/2020 delle Sezioni Unite e l’intervento della Corte di Giustizia dell’Unione Europea

Numerose pronunce della Corte di Cassazione hanno segnato tappe fondamentali di questo percorso, culminato in un’importante pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea nel dicembre 2021.

L’origine della questione è rintracciabile nella sentenza della Corte Costituzionale del 2018, che ha innescato un acceso dibattito tra le Corti, che si è concluso con l’Ordinanza n. 19598 del 18 settembre 2020 delle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione. In questa pronuncia, le Sezioni Unite hanno deciso di attivare il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sollevando nuovamente la questione del confine giurisdizionale tra magistratura ordinaria e amministrativa.

Il rinvio pregiudiziale verteva sulla sentenza n. 6/2018 della Corte Costituzionale, che aveva trattato un presunto conflitto tra il diritto nazionale e l’ordinamento della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU). La sentenza si era concentrata sulla nozione di “motivi attinenti alla giurisdizione”, limitandola ai casi di difetto assoluto di giurisdizione (sconfinamento) o di diniego di giustizia (arretramento). In questo contesto, la Corte Costituzionale aveva tracciato nettamente i confini del sindacato della Corte di Cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato, chiarendo i rapporti tra giurisdizione ordinaria e amministrativa.

1. L’ordinanza n. 19598/2020: i quesiti pregiudiziali

L’Ordinanza interlocutoria delle Sezioni Unite ha sollevato tre quesiti pregiudiziali:

1. Sindacabilità degli errores in procedendo o in iudicando: Il primo quesito riguardava la possibilità per la Corte di Cassazione di sindacare i “motivi inerenti alla giurisdizione” includendo il controllo su errores in procedendo o in iudicando. Questa questione ha affrontato direttamente il dettato costituzionale dell’art. 111 co. 8, il quale prevede che il ricorso contro le decisioni del Consiglio di Stato sia limitato ai soli motivi inerenti alla giurisdizione.
2. Mancato rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’UE: Il secondo quesito si è sviluppato sulla mancata attuazione del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia da parte del Consiglio di Stato. La Cassazione ha chiesto, quindi, se il principio del primato del diritto dell’UE e il principio dell’effettività della tutela ostino a una normativa nazionale che impedisce alla Corte di Cassazione di esercitare il controllo su decisioni del Consiglio di Stato che non abbiano operato un rinvio pregiudiziale su materie rilevanti per il diritto euro-unitario.
3. Riconoscimento della legittimazione a proporre ricorso nelle gare d’appalto: Il terzo quesito ha avuto come oggetto la differenza di trattamento giuridico tra il riconoscimento della legittimazione a proporre ricorso a livello nazionale e a livello euro-unitario, evidenziando il contrasto tra la giurisprudenza italiana e quella della CGUE in materia di appalti pubblici. In particolare, la Corte di Cassazione ha segnalato il disallineamento tra l’approccio interno, che spesso limita la legittimazione del concorrente escluso, e quello euro-unitario, che tende a riconoscerne l’interesse strumentale ad impugnare.

I quesiti rimessi al vaglio della Corte di Giustizia dell’Unione Europea hanno evidenziato una crescente necessità di riesaminare i confini imposti dalla giurisprudenza nazionale, alla luce dei principi fondamentali del diritto dell’Unione Europea, in particolare quelli di effettività e primato. Il principio di effettività impone che le norme nazionali non ostacolino l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento UE, mentre il principio di primato stabilisce che il diritto dell’Unione prevale su qualsiasi normativa nazionale in caso di conflitto. Il contesto attuale solleva interrogativi sul grado di allineamento del sistema giuridico italiano rispetto agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, così non riguardando solo la corretta applicazione delle norme europee, ma anche il rispetto dei principi fondamentali che ne governano l’ordinamento. 

1. La reazione dottrinale e il confronto tra le Corti

L’Ordinanza n. 19598/2020 ha suscitato un vivace dibattito dottrinale, coinvolgendo amministrativisti, civilisti e studiosi del diritto dell’UE. Questa decisione della Cassazione è stata percepita come un atto di sfida nei confronti della rigida interpretazione data dalla Corte Costituzionale, evidenziando sensibilità differenti rispetto al coinvolgimento del giudice sovranazionale.

La diversità di orientamenti ha portato a un inevitabile scontro tra le Corti, con le Sezioni Unite della Corte di Cassazione che, di fatto, hanno rimesso in discussione l’operato della Corte Costituzionale presso la Corte di Giustizia dell’Unione Europea. La questione del difetto di tutela giurisdizionale, in particolare nel contesto degli appalti pubblici, è diventata centrale nel dibattito, spingendo la Corte di Lussemburgo a intervenire nuovamente su una materia già esplorata in precedenti pronunce.

1. I motivi afferenti al difetto di giurisdizione alla luce della sentenza n. 6/2018 della Corte Costituzionale

Dopo l’Ordinanza delle Sezioni Unite, è essenziale ricostruire il principio stabilito dalla sentenza n. 6/2018 della Corte Costituzionale, la quale aveva contribuito a delineare i contorni del potere di “cassazione” delle pronunce del Consiglio di Stato e della Corte dei conti. Tale sentenza aveva affermato che il sindacato della Corte di Cassazione sui “motivi inerenti alla giurisdizione” fosse limitato ai soli casi di difetto assoluto di giurisdizione, escludendo dunque i casi di errores in procedendo o in iudicando, consolidando una linea interpretativa che risale al lontano 1876.

La Corte Costituzionale aveva così stabilito che solo le ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione — ossia quando il Consiglio di Stato invade ambiti riservati ad altri poteri dello Stato — possano essere oggetto di sindacato da parte della Cassazione. I difetti relativi di giurisdizione, legati all’erronea attribuzione della competenza tra giudice ordinario e amministrativo, rimangono invece esclusi dal controllo della Corte di Cassazione.

Questa interpretazione, accolta anche dalla giurisprudenza successiva, sembrava aver stabilito un punto fermo sul riparto di giurisdizione. Tuttavia, le Sezioni Unite della Cassazione, con l’intervento presso la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, hanno riaperto la discussione, mettendo in questione la conformità delle prassi italiane rispetto al diritto comunitario.

1. Il rinvio pregiudiziale: la risposta della Corte di Giustizia UE sull’eccesso di potere giurisdizionale e la sentenza del 21 dicembre 2021

Il dibattito giuridico tra la Corte Costituzionale e le Sezioni Unite della Corte di Cassazione riguardo ai confini di cui all’art. 111 comma 8 della Costituzione e alle condizioni per cui sia riconosciuta la sindacabilità delle sentenze del Consiglio di Stato si è concluso con la risposta della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE). La decisione ha avuto effetti significativi nel nostro ordinamento, suscitando diverse interpretazioni tra i giuristi: da un lato, c’è chi ritiene che i Giudici di Lussemburgo abbiano rafforzato il principio del primato del diritto dell’UE, giustificando l’introduzione di un rimedio ad hoc, come il ricorso per Cassazione per violazione di legge, per evitare il consolidamento definitivo di una sentenza anti-euro unitaria; dall’altro, alcuni ritengono che la CGUE abbia ribadito il principio per cui il primato del diritto UE non impone la rimozione di un giudicato nazionale già formato, anche se in contrasto con il diritto euro-unitario, salvo la possibile responsabilità dello Stato per la sentenza che viola il diritto dell’unione europea.

Prima della sentenza della CGUE, le Conclusioni dell’Avvocato Generale avevano suggerito di “sposare” l’approccio della sentenza della Corte Costituzionale del 2018, ammettendo che l’esclusione del diritto di agire, come pronunciato dal Consiglio di Stato, fosse contraria al diritto europeo. Tuttavia, veniva anche precisato che, se l’ordinamento nazionale consente al Consiglio di Stato di decidere in tal senso, ciò non costituisce una violazione del diritto dell’Unione.

Con l’Ordinanza n. 19598/2020, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione avevano chiesto alla CGUE di valutare la compatibilità del sistema giurisdizionale italiano, consolidatosi dopo la sentenza n. 6/2018 della Corte Costituzionale, con il principio di effettività del diritto europeo. In particolare, la questione riguardava l’esclusione del riesame da parte della Cassazione delle sentenze dei giudici speciali che avessero dato luogo a violazioni del diritto UE capaci di minare l’uniforme applicazione del diritto euro-unitario e l’effettività della tutela giurisdizionale.

La CGUE ha risposto ai tre quesiti posti dalla Corte di Cassazione come segue:

1. Primo quesito – Tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione: La CGUE ha chiarito che le disposizioni rilevanti del Trattato sull’Unione Europea e della Carta dei diritti fondamentali dell’UE non ostano a una normativa nazionale che impedisce ai singoli, come gli offerenti esclusi da una gara d’appalto pubblico, di contestare la conformità al diritto dell’Unione di una sentenza del supremo organo della giustizia amministrativa presso l’organo giurisdizionale supremo dello stesso Stato. Questo riconosce una discrezionalità al giudice interno nel decidere se attivare o meno il rinvio pregiudiziale.
2. Secondo quesito – Mancato rinvio pregiudiziale alla CGUE: La Corte ha stabilito che il quesito fosse irricevibile perché non rilevante per la risoluzione della controversia principale. Non è necessario stabilire se, in base agli obblighi derivanti dal diritto UE, gli Stati membri debbano prevedere un ricorso alla Cassazione qualora il supremo organo della giustizia amministrativa non abbia sollevato una questione pregiudiziale alla CGUE.
3. Terzo quesito – Riconoscimento della legittimazione a proporre ricorso: Alla luce della risposta al secondo quesito, il terzo quesito è stato assorbito e non esaminato ulteriormente dalla CGUE.

La CGUE ha, dunque, sottolineato che se un giudice amministrativo decide di non operare un rinvio pregiudiziale, motivando tale decisione, si esclude la possibilità di ricorrere al meccanismo previsto dall’art. 267 del TFUE, se non richiesto da una parte processuale. La Corte ha chiarito che il rapporto tra il giudice nazionale e la CGUE è di natura “complementare” e non “alternativa”, poiché il giudice nazionale è considerato il vero interprete del diritto dell’Unione, assumendo la qualifica di giudice comunitario di diritto comune. Di conseguenza, la CGUE ha stabilito che l’assenza di rinvio pregiudiziale non comporta una violazione dei limiti della giurisdizione amministrativa, in quanto la decisione è rimessa alla piena discrezionalità del giudice nazionale, in linea con il principio di autonomia procedurale degli Stati membri.

La Corte di Giustizia ha, poi, ribadito l’importanza del principio di autonomia procedurale, sottolineando come questo principio sia il fulcro di un rapporto armonioso tra le regole nazionali e l’applicazione corretta del diritto dell’Unione. La CGUE ha riconosciuto la compatibilità del sistema giuridico italiano con i principi di effettività e equivalenza della tutela dei diritti di derivazione europea, non trovando elementi di violazione nei trattati europei rispetto alla normativa italiana sul riparto di giurisdizione.

Nel caso Randstad, la Corte aveva già precisato che l’art. 111, comma 8, Cost., non viola i trattati, consolidando l’idea che le norme procedurali interne possano essere modellate dai legislatori nazionali, purché si garantisca l’efficacia del diritto europeo in condizioni di parità con i diritti nazionali. 

Il dialogo giurisdizionale tra le Corti europee e italiane ha evidenziato l’importanza del principio di autonomia procedurale e il ruolo fondamentale dei giudici nazionali come interpreti primari del diritto dell’Unione.

Nonostante le aspettative di un possibile cambiamento, la CGUE ha riconosciuto la validità del sistema italiano, invitando implicitamente i giudici e i legislatori nazionali a continuare a operare nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento europeo, senza delegare alla Corte di Giustizia il compito di risolvere le controversie interne relative al riparto di giurisdizione. La decisione ha lasciato aperta la strada a ulteriori riflessioni sul ruolo e sui limiti della sindacabilità in Cassazione delle decisioni dei giudici speciali, un tema destinato a restare vivo nel dibattito giuridico italiano.

1. Verso un miglioramento del sistema di riparto

Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo continua a rappresentare un aspetto cruciale del sistema giuridico italiano, nonostante gli sforzi compiuti per chiarificarne i confini. Infatti, il miglioramento della chiarezza giurisdizionale è essenziale per garantire una giustizia più equa ed efficace. È fondamentale che il legislatore prosegua nell’opera di aggiornamento delle normative, adeguandole al contesto attuale e riducendo al minimo le sovrapposizioni giurisdizionali che rischiano di compromettere la tutela dei diritti dei cittadini. Un sistema giuridico in cui le competenze siano definite con precisione tra i diversi rami della magistratura non solo riduce il contenzioso pregiudiziale, ma rafforza la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.

Le pronunce delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, soprattutto a seguito dell’anzi-richiamato caso Randstad, hanno apportato un contribuito fondamentale, poiché hanno tracciato con maggiore precisione i criteri di riparto. Gli ermellini hanno ribadito che il criterio fondamentale per determinare la giurisdizione si basa sulla natura della posizione soggettiva lesa: quando si tratta di un diritto soggettivo, la giurisdizione è attribuita al giudice ordinario; mentre, nel caso di un interesse legittimo, la competenza spetta al giudice amministrativo. Questo approccio giurisprudenziale conferma la necessità di un’analisi attenta e accurata della natura giuridica delle situazioni coinvolte, quale strumento essenziale per una corretta attribuzione di competenze.

Un’importante area di sviluppo giurisprudenziale riguarda la giurisdizione in materia di finanziamenti pubblici. La giurisprudenza ha stabilito che, in caso di revoca o risoluzione di un finanziamento pubblico per inadempimento del beneficiario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, trattandosi di un diritto soggettivo. Al contrario, qualora la revoca avvenga per ragioni di legittimità o per conflitto con il pubblico interesse, si entra nell’ambito degli interessi legittimi e la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

Un ulteriore apporto significativo è stato dato in materia di diritto all’istruzione dei disabili. Le Sezioni Unite hanno affermato che il diritto all’istruzione rappresenta un diritto soggettivo fondamentale, costituzionalmente tutelato, che non può essere limitato da disposizioni organizzative amministrative. Questa interpretazione ha avuto un impatto importante, in quanto ha sancito che, quando il diritto all’istruzione è chiaramente definito e imprescindibile per il pieno sviluppo e l’inclusione della persona con disabilità, la giurisdizione è attribuita al giudice ordinario.

Il caso Randstad ha, di fatto, evidenziato, anche a seguito degli anzidetti sviluppi giurisprudenziali, l’importanza di un approccio giuridico coerente e di un continuo adattamento normativo per migliorare il sistema di riparto di giurisdizione. Solo attraverso una costante revisione delle norme e un’interpretazione giurisprudenziale uniforme, si potrà aspirare a un sistema giurisdizionale che risponda adeguatamente alle sfide moderne, garantendo un’effettiva tutela dei diritti per tutti i cittadini. La complessità del riparto di giurisdizione, infatti, non rappresenta solo una questione tecnica, ma un elemento fondamentale per la giustizia e la salvaguardia dei diritti in Italia.

1. Conclusioni

Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rimane un tema dinamico e complesso, in costante evoluzione sotto la spinta di nuovi pronunciamenti giurisprudenziali e normative emergenti. L’intervento della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sollecitato dall’Ordinanza n. 19598/2020, rappresenta un vero e proprio punto di svolta, contribuendo a ridefinire il quadro giurisdizionale in un’ottica più conforme ai principi di effettività e primato del diritto europeo. Il sistema giuridico italiano, per garantire una tutela efficace dei diritti dei cittadini, deve continuare a confrontarsi e ad adeguarsi alle sfide poste dal contesto giuridico sovranazionale, in un dialogo costante tra le diverse giurisdizioni e con un occhio attento ai principi fondamentali dell’ordinamento europeo.