Dr. Giuseppe Geraci – Dottore Commercialista e Revisore legale-
Esperto in legislazione europea e nazionale in materia di Fondi Comunitari e PNRR, controllo della spesa, contratti pubblici, assistenza tecnica alla P.A. in materia di monitoraggio e rendicontazione.
Avv. Giuseppe Turano – Cassazionista –
Esperto in legislazione europea e nazionale in materia di Fondi Comunitari e PNRR, controllo della spesa, contratti pubblici, assistenza tecnica alla P.A. in materia di procedure di appalto, trasparenza, anticorruzione e privacy.
Abstract
L’articolo focalizza l’attenzione sul sistema sanzionatorio previsto dalla nota CO.CO.F. C(2019) 3452 final del 14 maggio 2019 della Corte dei Conti, Collegio del Fondo, in tema di violazioni in materia di appalti pubblici nel contesto della gestione e del controllo dei fondi europei.
Il tema delle sanzioni per il mancato rispetto delle norme sugli appalti pubblici, nell’ambito della gestione dei fondi europei, si inquadra in una dimensione sovranazionale e nazionale.
A livello comunitario, la Corte dei Conti Europea (ECA) ha evidenziato che «il mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici e di aiuti di Stato costituisce un problema cronico nel settore della politica di coesione e in altri settori della spesa a titolo del bilancio dell’UE».
In particolare, la stessa Corte ha rilevato che per il periodo 2014‑2020, gli Stati membri hanno adottato meccanismi di controllo che «non hanno coperto in modo sufficiente» gli appalti pubblici e gli aiuti di Stato, nonostante l’articolo 22 del Regolamento (UE) 2021/241 imponga che “gli Stati membri adottino tutte le misure opportune affinché l’utilizzo delle risorse in relazione al dispositivo per la ripresa e la resilienza sia conforme al diritto dell’Unione e nazionale applicabile”. [1]
Inoltre, rapporti più datati evidenziano che la Corte dei Conti europea aveva già rilevato che nel periodo 2009‑2013 un alto numero di progetti di appalto sottoposti a verifica presentava errori rilevanti. [2]
Da questo emerge che il rispetto delle norme di appalto (trasparenza, concorrenza, procedura corretta) non è solo una formalità, ma un presupposto di legittimità della spesa comunitaria.
Parte I – Autore Dott. Giuseppe GERACI –
Nel contesto italiano, la Corte dei Conti esercita il controllo di legittimità e contabile sulle procedure che riguardano la spesa pubblica, compresa quella dei fondi UE. Il “Collegio del Fondo” (CO.CO.F.) è, nella prassi contabile, l’organo interno della Corte che emana indirizzi interpretativi in materia di gestione dei fondi pubblici, pur se la reperibilità delle note specifiche può risultare complessa.
Secondo quanto risulta dalla prassi e da alcuni commenti tecnici, la nota CO.CO.F. evidenzia che il mancato rispetto delle norme sugli appalti pubblici nell’ambito dei fondi europei – anche se sotto soglia o solo formale – può costituire irregolarità grave in quanto compromette i principi di buona gestione finanziaria, trasparenza, concorrenza e parità di trattamento.
L’interpretazione è che non basta l’intento di spesa o la “buona fede” dell’ente: è richiesta una evidenza della procedura corretta (documentazione, motivazione, tracciabilità) per evitare sanzioni.
La nota viene richiamata nei controlli contabili per stabilire se la stazione appaltante ha osservato i criteri procedurali e sostanziali richiesti. Alcuni elementi che emergono nei pareri della Corte:
– L’assoluta necessità di motivare eventuali deroghe alle procedure ordinarie (es. affidamenti sotto soglia, rotazione degli inviti, esclusioni) con documentazione idonea e adeguata.
– La verifica della documentazione integrale: atti, verbali, motivazioni, criteri di selezione degli operatori economici.
– Il rilievo contabile e potenzialmente dannoso (a danno erariale) di errori o omissioni tali da compromettere la legittimità della procedura di affidamento.
Tali indicazioni fanno del rispetto delle norme in materia di appalti un presupposto imprescindibile dell’ammissibilità della spesa ai fini UE, e la nota CO.CO.F. rappresenta un riferimento interpretativo per la stessa Corte dei Conti e per i soggetti incaricati di effettuare le verifiche di primo e secondo livello sui singoli interventi finanziati.
Quando si verifica un’irregolarità appurata nei controlli, le sanzioni applicabili sono molteplici e si possono articolare in diversi piani:
– La Commissione Europea e le autorità nazionali possono disporre correzioni finanziarie che riducono l’importo ammissibile della spesa, fino all’esclusione totale del progetto.
– Nei programmi cofinanziati, un appalto non conforme può determinare la non ammissibilità della spesa o un suo parziale recupero.
L’azione della Corte dei Conti italiana, in presenza di gravi irregolarità, può accertare danno erariale nei confronti dei responsabili del procedimento e del rappresentante legale dell’ente o azionamenti contabili (atti di citazione) nei confronti di enti e soggetti privati beneficiari.
A livello nazionale la rilevanza della questione è sintetizzata in un’intervista rilasciata dal Presidente della Corte dei Conti che riporta i dati del 2024: sono stati emessi 271 atti di citazione per oltre 277 milioni di euro in indebita erogazione o cattivo utilizzo di fondi pubblici nazionali e UE.[3]
A livello europeo, la Corte dei Conti europea (ECA) segnala che la percentuale di pagamenti con errori rilevanti continua ad essere significativa (es. un pagamento su tre del Recovery fund nel 2023 avrebbe violato le norme). Nel settore della coesione, il tasso di errore stimato per alcuni fondi è riportato al 5,7% per il 2024.[4]
Il rapporto annuale per il 2024 della stessa Corte dei Conti Europea conferma la persistenza di criticità strutturali nella gestione finanziaria dell’Unione. Il tasso di errore stimato del 3,6% per la spesa complessiva del bilancio dell’UE segnala che, nonostante la tenuta contabile, rimangono fragilità nei meccanismi di controllo e di attuazione dei programmi a gestione condivisa. Le irregolarità maggiori riguardano costi ammissibili, progetti ineleggibili e violazioni delle norme sugli appalti pubblici (procurement).
Dal punto di vista della governance finanziaria europea, questi dati rafforzano la necessità di un approccio più integrato tra controllo ex ante, audit interno e valutazione dell’efficacia della spesa. La discrepanza tra l’alto livello normativo sovranazionale e le capacità amministrative nazionali continua a generare un disallineamento tra responsabilità formale e responsabilità sostanziale nella gestione dei fondi.
Le misure come le correzioni finanziarie e un’intensificazione dei controlli da parte della Commissione rappresentano strumenti essenziali per la tutela del bilancio comune, ma sollevano interrogativi circa la capacità degli Stati membri di prevenire ex ante tali errori, in particolare attraverso un rafforzamento delle autorità nazionali di audit e l’adozione di sistemi più efficaci nei controlli degli appalti pubblici. In passato, la stessa Corte aveva enfatizzato che “il livello di errore stimato non indica frode, inefficienza o spreco, bensì spesa non conforme alle norme applicabili”.
In prospettiva, l’esperienza del periodo 2024 evidenzia la necessità di evolvere verso un modello di audit basato sul rischio, in linea con i principi del Regolamento finanziario (UE, Euratom) 2018/1046 e con l’approccio alla performance-based accountability. Ciò implica non solo un rafforzamento tecnico delle autorità di audit nazionali, ma anche la costruzione di una cultura amministrativa orientata al risultato e alla legalità sostanziale, superando la tradizionale enfasi sulla pura conformità procedurale.
Infine, la dimensione qualitativa del controllo finanziario europeo dovrà misurarsi con la sfida della legittimazione democratica: garantire che l’efficacia della spesa non si misuri solo in termini di regolarità contabile, ma anche di coerenza con gli obiettivi di coesione, sostenibilità e valore aggiunto europeo. In questa logica, la raccomandazione del Consiglio dell’Unione Europea del 24 maggio 2024 di avviare un piano strategico UE per gli appalti pubblici appare pienamente giustificata. [5]
Criticità operative e implicazioni per le stazioni appaltanti.
L’analisi approfondita della materia evidenzia alcune aree critiche da presidiare:
– Motivazione e trasparenza: la semplice indicazione di una deroga o di un affidamento diretto non è sufficiente; serve una motivazione articolata che giustifichi la scelta e dimostri l’assenza di distorsioni.
– Tracciabilità documentale: mancanza o impalpabilità degli atti può equivalere a una procedura inesistente agli occhi del revisore.
– Controlli preventivi interni: le stazioni appaltanti devono dotarsi di sistemi di verifica interna (audit, check‑list, responsabilità definita) per prevenire l’irregolarità prima della rendicontazione.
– Tempi dell’accertamento contabile: una volta che la Corte dei Conti emette una sentenza definitiva, gli effetti sono permanenti — sia in termini di responsabilità sia di recupero.
– Allineamento normativo: l’adozione del nuovo D.Lgs. 36/2023 (Codice dei Contratti) e del suo correttivo impone alle amministrazioni un aggiornamento della propria procedura e formazione del personale.
Il ruolo delle amministrazioni e degli auditors di primo e secondo livello sul tema delle irregolarità sulle procedure di affidamento.
La nota CO.CO.F. costituisce un riferimento interpretativo di rilievo per l’operatività delle amministrazioni che gestiscono fondi europei o nazionali, in particolare per ciò che attiene agli appalti pubblici. Le violazioni procedurali non sono meri errori da sanare ma possono determinare la perdita del finanziamento, correzioni finanziarie o responsabilità contabili.
In un contesto in cui la vigilanza europea e nazionale è sempre più incisiva — come testimoniano le relazioni della Corte dei Conti europea e italiana — la compliance procedurale rappresenta un fattore strategico per la gestione dei progetti cofinanziati.
Per le amministrazioni e i consulenti diventa indispensabile strutturare protocolli integrati di controllo, aggiornare la modulistica e formare il personale su temi come rotazione, documentazione, motivazione e trasparenza. Solo così si potrà mitigare il rischio di sanzioni e preservare i benefici della programmazione comunitaria.
Il comportamento degli auditors di primo e secondo livello in tema di violazioni sulle norme degli appalti pubblici è dettagliatamente regolato dalla stessa , che rappresenta un importante riferimento per la gestione e il controllo della spesa pubblica cofinanziata da fondi europei.
Gli auditors di primo livello (generalmente organi interni dell’Ente beneficiario o soggetti esterni incaricati) sono responsabili di verificare, durante l’esecuzione delle operazioni, il rispetto delle norme sugli appalti pubblici applicabili. Essi sono chiamati ad all’individuazione tempestiva delle irregolarità. Devono segnalare immediatamente eventuali violazioni rilevate, in modo da consentire interventi correttivi tempestivi e limitare l’impatto finanziario.
In tema di documentazione e archiviazione, gli auditors sono tenuti a conservare una dettagliata documentazione probatoria relativa alle verifiche svolte, utile in caso di controlli successivi.
Gli auditors di secondo livello, che svolgono un controllo indipendente e di campionamento e che sono spesso organismi di controllo esterni come le Autorità di Audit, la Corte dei Conti o altri enti di revisione, effettuano controlli più approfonditi e campionari sulle operazioni già verificate dal primo livello.
In particolare, per quanto attiene alla valutazione delle violazioni, essi devono valutare la natura e la gravità delle violazioni alle norme sugli appalti pubblici, distinguendo tra errori formali, irregolarità sostanziali e frodi.
In tema di determinazione delle stesse sanzioni, essi, in base alla gravità delle irregolarità, contribuiscono alla definizione delle misure sanzionatorie, in linea con quanto previsto dalla normativa comunitaria e nazionale e dalla nota CO.CO.F..
È evidente che un processo virtuoso presuppone l’esistenza di un coordinamento efficace e di un adeguato flusso informativo tra i due livelli di controllo, per evitare duplicazioni e garantire un approccio coerente e sistematico.
È essenziale un flusso informativo continuo tra i soggetti coinvolti per garantire la tempestività e l’efficacia delle azioni correttive e sanzionatorie.
Parte II – Autore Avv. Giuseppe TURANO –
Recenti casi giurisprudenziali in Italia: Regione Marche (Italia), Corte dei Conti – Sezione Marche – 2024-.
Nel 2024 la Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per le Marche ha pronunciato condanne per un ammontare complessivo pari a 2.351.788 euro, relative a irregolarità accertate in materia di appalti pubblici, gestione finanziaria e uso improprio di fondi regionali ed europei. Tali sentenze si collocano nel quadro della più ampia funzione di garanzia esercitata dalla magistratura contabile in materia di responsabilità amministrativa ed erariale, disciplinata dal D.Lgs. n. 174/2016 e dal Codice di giustizia contabile.
L’azione della Corte assume rilievo non solo sanzionatorio, ma anche preventivo, contribuendo al consolidamento di una cultura della legalità finanziaria e di un uso efficiente delle risorse pubbliche.
La responsabilità amministrativa e contabile rappresenta uno strumento cardine del sistema di tutela dell’erario, fondato sull’art. 103, comma 2, della Costituzione e ulteriormente precisato dall’art. 1 della Legge n. 20/1994, che attribuisce alla Corte dei Conti la giurisdizione esclusiva in materia di danno erariale.
Il Codice di giustizia contabile (D.Lgs. 174/2016) ha poi sistematizzato la disciplina, definendo i presupposti soggettivi (dolo o colpa grave), la legittimazione processuale del Procuratore regionale e l’ambito oggettivo della responsabilità.
Le pronunce della Sezione Marche si inseriscono dunque in una giurisprudenza consolidata che, negli ultimi anni, ha posto crescente attenzione alla diligenza professionale dei funzionari pubblici nella gestione di fondi destinati a investimenti e appalti.
Nel triennio 2022-2024, la Sezione giurisdizionale per le Marche ha trattato numerosi casi di danno erariale connessi a:
- affidamenti diretti senza adeguata motivazione o gara pubblica (violazione dell’art. 36, D.Lgs. 50/2016);
- ritardi nell’esecuzione dei lavori pubblici e conseguenti oneri aggiuntivi per la stazione appaltante;
- gestione irregolare di contributi e fondi comunitari, con rendicontazioni incomplete o spese non ammissibili;
- omessa vigilanza dei dirigenti nei confronti di funzionari o concessionari di servizi pubblici.
Un caso emblematico riguarda la condanna per l’errata gestione di un appalto di servizi tecnici, in cui la Corte ha accertato un danno erariale pari a circa 400.000 euro per la mancata applicazione di penali contrattuali.
In altra fattispecie, relativa alla mala gestio di contributi europei per lo sviluppo rurale, la Corte ha ribadito che la responsabilità del funzionario non è esclusa dall’esistenza di controlli successivi da parte dell’Autorità di gestione, trattandosi di un obbligo primario di vigilanza e di corretta rendicontazione.
L’attività della Corte dei Conti nelle Marche conferma una tendenza diffusa nelle giurisdizioni contabili regionali: la volontà di rafforzare la responsabilità personale dei dirigenti e funzionari, come leva per migliorare l’efficacia dell’azione amministrativa.
Ciò solleva, tuttavia, un problema di equilibrio tra la tutela dell’erario e la paura della firma, fenomeno che rischia di generare un’amministrazione eccessivamente difensiva, con ricadute sulla tempestività e qualità della spesa pubblica.
È pertanto auspicabile un rafforzamento dei meccanismi di prevenzione del danno erariale, attraverso formazione, sistemi di compliance interna e un più ampio ricorso alla digitalizzazione dei processi di controllo e di procurement.
Il caso specifico dimostra come il ruolo della Corte dei Conti non debba essere inteso soltanto in chiave repressiva, ma anche come strumento di garanzia sistemica volto ad assicurare la buona amministrazione e la corretta gestione delle risorse collettive.
Le condanne del 2024 riflettono un sistema che, pur complesso, mostra una crescente capacità di individuare e correggere inefficienze, inserendosi in una più ampia evoluzione del diritto amministrativo finanziario verso principi di accountability e performance pubblica.
Gestione dei fondi UE in Italia nel 2025: debolezze sistemiche, rischi di irregolarità e sanzioni finanziarie[6]
Lo Stato membro Italia si trova nuovamente al centro di un allarme generale circa la gestione dei fondi europei. Nel corso del 2025 emergono evidenze circa debolezze nei controlli amministrativi, irregolarità nelle procedure di appalto e una crescente esposizione al rischio di sanzioni e recuperi finanziari da parte delle istituzioni dell’Unione europea.
Come ben noto, la spesa a titolarità UE assoggetta lo Stato membro a condizioni di validità e regolarità descritte nel regolamento finanziario (UE, Euratom) 2018/1046 e in altri atti quadro. Le condizionalità legate al rispetto dei princìpi di trasparenza, concorrenza, buona gestione finanziaria e corretto appalto sono componenti essenziali del regime.
L’Italia, quale beneficiaria di programmi come il Recovery and Resilience Facility (RRF) e i fondi strutturali/coesione, è tenuta a rispettare tali requisiti e a garantire assorbimento, esecuzione e rendicontazione appropriati. Tuttavia, emerge una distanza tra gli obiettivi formali e la realtà operativa della gestione pubblica.
Secondo dati recenti, al 31 dicembre 2024 l’Italia aveva speso circa €63,9 miliardi sui circa €122 miliardi ricevuti dal RRF, pari a un tasso di assorbimento attorno al 45 %. Il ritmo di attuazione appare quindi lento, ponendo a rischio il completamento degli interventi entro le scadenze previste e aumentando la vulnerabilità a inefficienze o revoche.
A ciò si aggiungono criticità legate alle fasi attuative degli interventi che generano tassi di irregolarità ancora elevati e un tema ricorrente riguarda le procedure di appalto: mancanza di gara o gare non competitive, irregolarità nelle aggiudicazioni e controlli ex-ante insufficienti.
In combinazione con la complessità multilevel della pubblica amministrazione italiana (Stato-regioni-enti locali), tali elementi generano rischio di danno erariale, inefficienza e responsabilità amministrativa.
Le debolezze sopra descritte espongono l’Italia a due ordini di rischi:
- Recuperi di somme disposte dalla European Anti‑Fraud Office (OLAF) e dalla Commissione Europea a seguito di irregolarità nella spesa UE. Ad esempio, nel 2024 OLAF ha raccomandato la restituzione di circa €871,5 milioni nel bilancio UE.
- Sanzioni contrattuali o finanziarie nei programmi gestiti in condivisione con gli Stati membri, qualora le condizioni (milestones, target, conformità) non vengano rispettate. Ciò può comportare la riduzione dell’importo dei contributi, il disimpegno automatico o la condizionalità futura.
Le criticità italiane portano a riflettere su alcune implicazioni sistemiche:
- La lentezza nell’assorbimento e l’inefficace attuazione dei progetti rischiano di erodere la credibilità dell’Italia come partner affidabile nella gestione dei fondi UE, con potenziali ripercussioni sulle future allocazioni.
- Dal punto di vista della governance pubblica, è necessario rafforzare le capacità amministrative, i controlli interni agli enti attuatori, la trasparenza nelle procedure di gara e la rendicontazione digitale e standardizzata.
- La riduzione del rischio di irregolarità deve passare anche attraverso una cultura dell’accountability (responsabilità) e della performance, in cui non basti la conformità formale ma sia perseguita la buona amministrazione sostanziale.
Parte III– Autori Dott. Giuseppe GERACI, Avv. Giuseppe TURANO –
CONCLUSIONI
La gestione dei fondi UE in Italia nel 2025 rivela una combinazione di ritardi, debolezze nei controlli e irregolarità operative che sollecitano un’azione urgente. Oltre a evitare sanzioni e recuperi finanziari, si tratta di garantire che tali risorse raggiungano i beneficiari finali e producano un impatto reale sul territorio. Il rafforzamento della governance, il miglioramento delle procedure di appalto e il consolidamento di una cultura della legalità e della performance sono condizioni essenziali perché il bilancio europeo possa agire come volano di sviluppo e coesione.
Del resto tali criticità sistemiche sono contenute nelle analisi realizzate a livello europeo e nazionale in tema di capacità amministrativa che evidenziano come, nella Pubblica Amministrazione italiana, permangano alcuni elementi di debolezza che incidono anche sulla capacità di programmare, gestire e utilizzare i fondi UE lungo l’intero ciclo di investimento, contribuendo all’attuazione efficace della politica di coesione dell’UE.
Con questa finalità, in linea con gli obiettivi della strategia di rafforzamento della capacità amministrativa contenuta nell’Accordo di Partenariato 2021-2027, è stato approvato il Programma Nazionale di Assistenza Tecnica Capacità per la Coesione – CapCoe che in questo ciclo di programmazione supporta il rafforzamento della capacità amministrativa, in particolar modo degli enti territoriali.
Il Programma è stato approvato il 12 gennaio 2023 con Decisione di esecuzione C(2023) 374 della Commissione europea e successivamente modificato con Decisione di esecuzione C(2024) 6561 del 12 settembre 2024.
Il CapCoe è gestito dal Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dispone di 1.267.433.334 euro tra risorse del Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo Plus e cofinanziamento nazionale.
La maggior parte della dotazione del PN è destinata a Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia – le sette Regioni meno sviluppate nella programmazione 2021-2027 nelle quali le criticità sistemiche sopra evidenziate risultano ancora più marcate – attraverso il meccanismo del Finanziamento non collegato ai costi – FNLC, che assegna le risorse sulla base del raggiungimento di target.
Il CapCoe prevede due operazioni di importanza strategica destinate ai territori delle sette Regioni:
Assunzioni straordinarie per rafforzare Comuni, Unioni di Comuni, Amministrazioni regionali, Province e Città Metropolitane nella gestione degli interventi di politica di coesione europea sul territorio e Centro di Servizi per il supporto tecnico specialistico rivolto a beneficiari e potenziali beneficiari di finanziamenti a valere sui Programmi cofinanziati dai fondi strutturali 2021-2027.
Tuttavia va rilevato che, ad oggi, il Piano, che doveva costituire una soluzione, è esso stesso in ritardo di attuazione: le assunzioni straordinarie per rafforzare Comuni, Unioni di Comuni, Amministrazioni regionali, Province e Città Metropolitane nella gestione degli interventi di politica di coesione europea sul territorio, seppur avvenute, non stanno incidendo in maniera evidente sulle amministrazioni beneficiarie.
Il Centro di Servizi per il supporto tecnico specialistico rivolto a beneficiari e potenziali beneficiari di finanziamenti a valere sui Programmi cofinanziati dai fondi strutturali 2021-2027 non risulta ancora avviato a distanza di due anni dall’approvazione del Piano.
[1] Relazione speciale Corte dei Conti Europea n. 10/2015.
[2] Nella pubblicazione della European Commission sul procurement (“Public procurement: Guidance for practitioners …”) si afferma che gli errori nell’applicazione delle regole di appalto sono la “single largest source of irregularities”.
[3] – Articolo: “Fondi europei, la lente della Corte dei conti contro disfunzioni, frodi e corruzione: intervista al presidente Guido Carlino” Fonte: Gazzetta del Sud (Cosenza), data 15.05.2025.
[4] Annual Activity Report della Corte dei Conti Europea (ECA).
[5]European Court of Auditors (ECA), 2023 EU audit in brief, Luxembourg, 2023. European Parliament, Factsheet “The Court of Auditors” (sheet 14), 2024. .
[6] Commission of the European Union, “Press Release: A Resilient EU Budget Supporting Europe’s Priorities”, 9 October 2025.
