Abstract
L’intervento dei terzi nel processo amministrativo rappresenta uno degli istituti più controversi della giustizia amministrativa, e ciò in quanto vi è spesso stata una divergenza tra dottrina e giurisprudenza sulla definizione dei confini sostanziali e processuali che tale istituto presenta.
Tali problematiche sussistono nella forma particolare di intervento che costituisce oggetto di studio del presente articolo: l’intervento dei terzi in adunanza plenaria al fine di partecipare al giudizio che verte sul punto di diritto controverso, ed ottenere un precedente “favorevole”, nel caso in cui tale punto di diritto sia rilevante nei processi in corso in cui i terzi sono parte. L’ipotesi dell’intervento in Adunanza plenaria del soggetto terzo è respinta dalla giurisprudenza, anche quando si discuta di un principio di diritto rilevante ai fini di una vertenza instaurata dal soggetto terzo e successivamente sospesa dal giudice (c.d. sospensione impropria) in attesa della pronuncia dell’adunanza plenaria. Diversamente, il presente studio, anche attraverso una comparazione con la disciplina dell’intervento nel processo civile, costituzionale e sovranazionale, tenterà di delineare ipotesi di ammissibilità dell’intervento in adunanza plenaria per l’ottenimento del precedente favorevole, con particolare riferimento all’ipotesi di sospensione impropria del giudizio a quo.
SOMMARIO: 1. L’intervento nel processo amministrativo. 2. Comparazione con la disciplina dell’intervento nel processo civile. La funzione generale dell’intervento. 3. L’intervento nel processo costituzionale e sovranazionale. 4. L’intervento in Adunanza plenaria e il problema della sospensione impropria del giudizio amministrativo: profili ricostruttivi.
- L’intervento nel processo amministrativo
Con l’emanazione del Codice del processo amministrativo, il legislatore ha tentato di definire in modo più esaustivo l’intervento in giudizio da parte dei terzi, introducendo elementi di novità in una disciplina che comunque presenta molteplici analogie con le norme contenute nelle precedenti leggi sul processo amministrativo[1], ove l’intervento in giudizio riceveva una disciplina scarna e assai poco concludente con riferimento ai confini e al contenuto dell’istituto in esame.
Ai fini di una trattazione sistematica dell’intervento in giudizio è necessario iniziare dall’art. 27 c.p.a., il quale dispone al primo comma che “il contraddittorio è integralmente costituito quando l’atto introduttivo è notificato all’amministrazione resistente e, ove esistenti, ai controinteressati”; nel secondo comma (il più rilevante ai fini del coordinamento con l’intervento) dispone che “se il giudizio è promosso solo contro alcune delle parti e non si è verificata alcuna decadenza, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle altre entro un termine perentorio”. Questa norma è pacificamente riferita alle parti necessarie (controinteressati pretermessi), alle quali non è stato notificato il ricorso, consentendo al giudice di ordinare la loro integrazione nel contraddittorio. Per converso, la disciplina di cui all’art 28 c.p.a, dedicato all’intervento, viene generalmente riferita alle parti non necessarie[2] che, avendone interesse, possono intervenire. In realtà, il primo comma dell’art 28 c.p.a., disponendo che “se il giudizio non è stato promosso contro alcuna delle parti nei cui confronti la sentenza deve essere pronunciata, queste possono intervenirvi, senza pregiudizio del diritto di difesa”, si riferisce all’intervento volontario del controinteressato pretermesso[3] che non è stato intimato in giudizio, ovvero nei cui confronti non è stato emesso un atto di integrazione del contraddittorio[4].
Il seconda comma dell’art. 28 c.p.a. dispone che “chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova”. Questa disposizione, disciplinando l’intervento in giudizio di una parte eventuale, da un lato, omette di circoscrivere puntualmente i soggetti legittimati all’intervento, dall’altro, non qualifica l’interesse in capo al soggetto che interviene in giudizio. Per quanto riguarda la tipologia di intervento, è pacifica in giurisprudenza l’interpretazione che considera l’intervento adesivo dipendente come l’unica forma di intervento esperibile dal terzo, nella duplice forma dell’intervento ad adiuvandum e ad opponendum, a seconda che l’interveniente sostenga le ragioni del ricorrente ovvero dell’amministrazione e dei controinteressati[5]. Un corollario di questa interpretazione, si afferma, è la non ammissibilità dell’intervento di tipo principale o litisconsortile da parte dei cointeressati, e cioè dei soggetti portatori di un interesse autonomo rispetto all’interesse del ricorrente principale e, di conseguenza, legittimati a proporre ricorso autonomo contro l’atto amministrativo. Infatti, la giurisprudenza è costante nell’affermare che «il titolare di una posizione autonoma deve impugnare con proprio ricorso il provvedimento ritenuto lesivo, non potendo eludere con l’intervento ad adiuvandum il termine decadenziale previsto dalla legge per contestare gli atti illegittimi»[6]. Per quanto riguarda l’intervento dei cointeressati che non siano decaduti dalla facoltà di proporre ricorso, la giurisprudenza, da un lato, esclude per questi soggetti la possibilità di esperire l’intervento litisconsortile[7], dall’altro, ritiene ammissibile l’intervento adesivo dipendente con successiva conversione in autonomo ricorso[8].
Questa ricostruzione dei poteri e delle facoltà processuali azionabili dal cointeressato operata dalla giurisprudenza può definirsi, salve talune eccezioni nella giurisprudenza più recente[9], costante[10] e uniforme nel tempo, e il suo fondamento concettuale riposa nella logica del giudizio impugnatorio come giudizio sull’atto, e sul carattere distintivo che in questo modello assume il termine di decadenza, il quale, limitando temporalmente l’azionabilità in giudizio dell’interesse legittimo, estromette definitivamente dal giudizio il cointeressato che propone un intervento ad adiuvandum tardivo, precludendogli sia la proposizione dell’appello sia l’impugnazione della sentenza mediante l’opposizione di terzo[11]. In dottrina sono presenti varie interpretazioni, alcune di segno contrario rispetto all’orientamento giurisprudenziale.
In particolare, una prima opinione[12], muovendo dal presupposto che il Codice, attraverso la locuzione contenuta nell’art. 28 (“ chiunque vi abbia interesse”), introduce nel processo amministrativo tutte le forme di intervento previste dal codice di procedura civile (compresi quindi l’intervento principale e l’intervento litisconsortile o adesivo autonomo), afferma l’ammissibilità dell’intervento in giudizio «principale» dei soggetti che potrebbero proporre ricorso autonomo. Una conferma di questa soluzione deriverebbe dal fatto che l’art. 28 c.p.a. subordina la legittimità dell’intervento in giudizio alla circostanza che l’interventore “non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni”; locuzione che secondo l’autrice suggerisce una interpretazione estensiva del dato normativo, maggiormente conforme al modello del «processo di parti».
Diversamente, in un’altra opinione recentemente espressa[13], vengono criticate le interpretazione che prevedono un allargamento delle forme di intervento esperibile nel processo amministrativo, che si fondano, nella maggior parte, sull’assunto che il processo amministrativo sia transitato definitivamente da giudizio sull’atto a giudizio sul rapporto controverso, in modo non dissimile da quanto avviene nel processo civile. Tuttavia, questa “transizione” non appare allo stato prospettabile in base all’ordine normativo vigente in tema di litisconsorzio nel processo amministrativo[14].
Un altro aspetto controverso, ancorché dirimente, dell’intervento in giudizio, riguarda la necessità di rinvenire una definizione che descriva compiutamente la natura dell’interesse di cui è titolare l’interventore. Secondo la giurisprudenza questo interesse si traduce nella possibilità di trarre un vantaggio, anche in via mediata e indiretta, dall’accoglimento del ricorso principale[15]; ciò deriva dall’idea tradizionale per cui l’interesse di cui è portatore l’interventore che spiega intervento adesivo dipendente deve essere «da un lato, più marcato di quello che ha la generalità dei consociati, nei confronti della legittimità dei provvedimenti amministrativi; dall’altro, deve avere una consistenza minore di quella che legittimerebbe il ricorso in via autonoma»[16]. Sulla rilevanza degli interessi di mero fatto, ai fini dell’intervento in giudizio, la giurisprudenza si è espressa in senso generalmente favorevole[17], nonostante parte della dottrina ritenga che il riferimento della giurisprudenza agli interessi di fatto non sia in realtà da intendere come un riferimento ad interessi privi di tutela giuridica[18]. Invero, è stato osservato che l’ammissibilità di interventi in giudizio da parte di soggetti portatori di interessi di mero fatto comporterebbe «un ingresso indiscriminato di interessi ,in ipotesi giuridicamente irrilevanti», e ciò contrasterebbe con l’esigenza di certezza e stabilità dell’azione amministrativa a cui si ispira la disciplina del processo amministrativo[19]. Infine, per quanto concerne la questione relativa alla rilevanza dell’interesse al precedente ai fini dell’intervento in giudizio, appare necessario trattare preliminarmente della disciplina dell’intervento nel processo civile, costituzionale e sovranazionale.
- Comparazione con la disciplina dell’intervento nel processo civile. La funzione generale dell’intervento
L’art. 105 del codice di procedura civile disciplina le forme di intervento volontario: il primo comma disciplina congiuntamente l’intervento principale e l’intervento litisconsortile (o adesivo autonomo); il secondo comma disciplina l’intervento adesivo dipendente. La presenza di una disposizione che disciplina analiticamente diverse forme di intervento, per quanto innominate esplicitamente, rappresenta una prima differenza strutturale con la disciplina del Codice del processo amministrativo, che si limita a prevedere all’art. 28, comma 2, che può intervenire «chiunque vi abbia interesse».
Rilevato ciò, il primo comma dell’art. 105 c.p.c. dispone che «Ciascuno può intervenire in un processo tra altre persone per far valere, in confronto di tutte le parti o di alcune di esse , un diritto relativo all’oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo medesimo»; nella locuzione «in confronto di tutte le parti», la disposizione si riferisce all’intervento principale. In questa forma di intervento, il terzo entra in un giudizio già pendente per far valere, nei confronti sia dell’attore sia del convenuto, un diritto relativo all’oggetto o al titolo dedotto nel processo medesimo[20] . Questa forma di intervento è definita anche ad excludendum, in quanto, dato il carattere autonomo e incompatibile del diritto fatto valere dall’interventore, l’accoglimento della sua domanda esclude la possibilità dell’accoglimento della domanda dell’attore originario[21].
Lo stesso primo comma dell’art. 105 c.p.c., nella parte in cui prevede che il terzo interveniente può far valere un diritto, non solo nei confronti di tutte le parti in causa, ma anche nei confronti «di alcune di esse», si riferisce alla forma di intervento litisconsortile o adesivo autonomo. Questa forma di intervento disegna, in un momento successivo del processo, la medesima struttura processuale del litisconsorzio facoltativo attivo ex art. 103 c.p.c.[22]. invero, può accadere che un terzo, il quale avrebbe potuto fin dall’inizio proporre l’azione congiuntamente all’attore, decida di proporre in giudizio una domanda autonoma, attraverso l’intervento litisconsortile[23]. Con la proposizione della domanda (formulata nei confronti di alcune parti e «a fianco» di altre), l’interventore litisconsortile fa valere un proprio diritto connesso per il titolo e/o per l’oggetto a quello controverso tra le parti originarie; questo, comporta un allargamento dell’oggetto del processo, in quanto alla causa originaria si aggiunge quella introdotta dal terzo, il quale, con l’esperimento dell’intervento litisconsortile assume la qualità di parte. Con riguardo alla posizione giuridica soggettiva legittimante l’intervento volontario (principale o litisconsortile), la Corte di Cassazione ha recentemente chiarito che «con l’intervento volontario, disciplinato dall’art. 105 cod. proc. civ., il terzo fa valere il proprio diritto in un processo pendente tra altre parti – in conflitto con entrambe (ipotesi nella quale si configura il cd. intervento volontario) o solo con alcune di esse (cd. intervento litisconsortile o adesivo autonomo) – e non quindi una posizione giuridica soggettiva di mero fatto o legata ad un’aspettativa meramente ipotetica»[24].
Il secondo comma del medesimo art. 105 c.p.c., disponendo che «Può altresì intervenire per sostenere le ragioni di alcuna delle parti, quando vi ha un proprio interesse», disciplina l’intervento adesivo dipendente, terza forma di intervento volontario in giudizio.
In questa forma di intervento, il terzo si limita ad affiancare una delle parti del processo per sostenerne le ragioni e, a differenza di quanto avviene nell’intervento principale o litisconsortile, non fa valere un proprio diritto; pertanto, l’ingresso in giudizio del terzo che interviene adesivamente non comporta un allargamento del thema decidendum[25] . Nonostante il terzo non faccia valere un proprio diritto, egli deve essere comunque titolare di un interesse giuridicamente qualificato (e quindi non di mero fatto) ad un determinato esito del giudizio tra le parti[26].
Nel processo amministrativo, tale forma di intervento volontario (come già illustrato) è l’unica generalmente ammessa, e sono state individuate diverse analogie nelle ricostruzione tradizionali date all’istituto in ambito civile e amministrativo. Invero, in entrambi gli ambiti vi sarebbe una «compresenza di una duplice ratio giustificatrice della suddetta forma di intervento, individuata, da un lato, nel diritto di difesa del terzo nei confronti di eventuali effetti indiretti della sentenza resa tra altri soggetti , dall’altro, nell’esigenza di garantire economia di giudizi e di evitare contraddittorietà di giudicati»[27].
Pertanto, nonostante le differenze tra le due discipline dell’intervento in giudizio appare comunque possibile trarre una funzione generale, rinvenibile in tutte le forme di intervento.
Invero, storicamente, la dottrina processualcivilistica descriveva l’intervento come uno strumento funzionale alla tutela dei terzi avverso l’estensione del giudicato[28] . Questa ricostruzione è stata criticata dalla recente dottrina, in quanto, l’estensione del giudicato sarebbe un effetto meramente occasionale che, oltre a non descrivere compiutamente la funzione dell’intervento, devia arbitrariamente dal dato positivo dell’art. 2909 c.c.[29]. In particolare, tentando di ricostruire in chiave moderna l’intervento in giudizio, è stato osservato che sul piano sostanziale le posizioni giuridiche sono astrette «da una infinita trama di interrelazioni e connessioni». Pertanto, un processo strumentale alla tutela dei diritti e delle posizioni giuridiche soggettive, deve riuscire a recepire il sistema complesso che opera sul piano sostanziale[30]. In questo quadro l’intervento, in tutte le sue forme, è un istituto in grado di dare effettività «al principio della strumentalità del processo rispetto al diritto sostanziale»[31].
Questa ricostruzione non è dissimile da quella operata dalla dottrina amministrativistica. Infatti, in un recente studio, è stato osservato che «il flusso del potere amministrativo è in grado di determinare una divaricazione tra l’articolazione processuale del contraddittorio, modulata sul provvedimento originariamente impugnato, e l’assetto sostanziale dei rapporti amministrativi»[32].
In questo contesto, l’intervento in giudizio sarebbe uno strumento idoneo ad allargare il contraddittorio per consentire la convivenza tra processo e il multiforme flusso di potere amministrativo[33]. In definitiva, può essere affermato che attraverso l’intervento dei terzi potrebbero trovare ingresso nel giudizio le situazioni giuridiche soggettive che già sussistono nel momento in cui il processo inizia ovvero che emergono nelle more dello stesso. Tra queste situazioni giuridiche soggettive, una delle più discusse in dottrina e in giurisprudenza è, come si vedrà, l’interesse al precedente.
- L’intervento nel processo costituzionale e sovranazionale
La disciplina dell’intervento dei terzi nel processo costituzionale incidentale ha subito recentemente due importanti riforme attraverso le modifiche delle Norme integrative del 2004 e del 2020. La prima modifica del 2004 ha sostanzialmente cristallizzato le evoluzioni già intervenute nella giurisprudenza costituzionale, mentre la modifica del 2020, da un lato, ha innovato maggiormente la disciplina dell’intervento dei terzi e ha introdotto la diversa categoria processuale degli amici curiae, dall’altro, anche tale modifica è stata influenzata dall’atteggiamento ambivalente tenuto dalla Corte in ordine alla maggiore o minore apertura del processo costituzionale ai soggetti terzi. Per molti anni l’orientamento della Corte costituzionale è stato di assoluta chiusura all’ingresso nel processo di soggetti terzi che non fossero formalmente parti del giudizio a quo. Successivamente, nel 1982, vi è stata una prima apertura all’intervento dei soggetti terzi. In particolare, la Corte ha ammesso in giudizio soggetti non formalmente parti nel giudizio a quo, in quanto titolari, in quel particolare caso, di un «interesse a difendere la posizione già acquisita» che risultava incisa da una rimessione di una nuova questione di costituzionalità sollevata dalla stessa Corte costituzionale dinanzi a sé stessa[34]. A fronte di questa prima, seppur timida, apertura, la giurisprudenza degli anni successivi conferma il suo tradizionale orientamento nel senso di escludere la partecipazione al giudizio di soggetti terzi[35]. Un’ apertura decisiva è avvenuta in una pronuncia ove la Corte ha affermato che, alla luce dell’art. 24 Cost., non può ammettersi «che vi sia un giudizio direttamente incidente su posizioni giuridiche soggettive senza che vi sia la possibilità giuridica per i titolari delle medesime posizioni di “difenderle” come parti nel processo stesso»[36]. La Corte costituzionale ha ulteriormente specificato e circoscritto il contenuto dell’interesse legittimante l’intervento nel processo costituzionale, affermando che non è sufficiente un generico interesse per legittimare l’intervento in giudizio; diversamente, è necessario che venga dimostrato « un interesse diretto e individualizzato, riconoscibile, nel caso di soggetti non aventi titolo a intervenire nel giudizio a quo, quando l’esito del giudizio di costituzionalità sia destinato a incidere direttamente su una posizione giuridica specificamente propria dell’interveniente[37]. Tra i soggetti terzi sistematicamente esclusi dalla Corte, vi rientrano anche coloro che rivestono la qualifica di parti in giudizi analoghi a quello in cui è stata sollevata la questione di costituzionalità ed il cui giudizio è stato sospeso in attesa della decisione della Corte, senza la proposizione di autonoma questione da parte del giudice. Questo orientamento della Corte è rimasto immutato anche dopo la modifica delle Norme integrative intervenuta nel 2020. Questa riforma ha previsto una nuova disciplina dell’intervento dei terzi, con riguardo sia alla legittimazione ad intervenire sia alle modalità con cui può essere spiegato l’intervento in giudizio. In particolare, il nuovo art. 4, comma 3, N.i. dispone : «Gli interventi di altri soggetti hanno luogo con le modalità e nel termine di cui al comma precedente. Possono intervenire i titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto dedotto in giudizio. La Corte decide sull’ammissibilità degli interventi». Questa disposizione descrive l’interesse di cui deve esser titolare il soggetto terzo ai fini dell’intervento in giudizio; tuttavia, tale descrizione si limita a formalizzare l’interpretazione maggioritaria della giurisprudenza costituzionale senza innovazioni di rilievo[38]. Dalla scelta di non innovare la disciplina relativa alla legittimazione all’intervento, deriva la persistente problematica, largamente criticata in dottrina[39], relativa all’intervento in giudizio dei soggetti parti di un analogo giudizio che subiscono la sospensione impropria dello stesso. La Corte costituzionale, infatti, pur criticando l’uso della sospensione impropria in luogo dell’autonoma ordinanza di rimessione, ha ribadito che «ai fini dell’ammissibilità dell’intervento, non rileva che il giudizio di cui è parte l’interveniente sia stato sospeso in attesa dell’esito dell’incidente di costituzionalità scaturito da altro indipendente giudizio, poiché, ove si ritenesse altrimenti, verrebbe sostanzialmente soppresso il carattere incidentale del giudizio di legittimità costituzionale»[40].
L’istituto della c.d. sospensione impropria, che consente al giudice di non pronunciare un’autonoma ordinanza di rinvio e di limitarsi a sospendere il giudizio in attesa che la Corte si pronunci sulla questione di legittimità già sollevata da diverso giudice (o dal medesimo giudice in un diverso processo), è stato ammesso pacificamente dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato che ha affermato che «nel processo amministrativo [….] trova ingresso la c.d. sospensione impropria del giudizio principale per la pendenza della questione di legittimità costituzionale di una norma, applicabile in tale procedimento, ma sollevata in una diversa causa», e ciò in quanto «non si profila una lesione del contraddittorio allorquando […], le parti, rese edotte della pendenza della questione di legittimità costituzionale, non facciano richiesta di poter interloquire davanti al giudice delle leggi sollecitando una formale rimessione della questione»[41]. Diversamente, la dottrina ha fortemente criticato questo principio di diritto. In particolare, una prima criticità emergerebbe dalla circostanza per cui «non è affatto detto che l’istanza delle parti di ottenere dal giudice adito una nuova rimessione alla Corte sia soddisfatta: talora questo accade e talaltra no, ma di adeguati rimedi processuali per contestare una decisione negativa caratterizzata da un tratto indiscutibilmente discrezionale non v’è disponibilità»[42]. Inoltre, l’istanza sarebbe proponibile solo da coloro che abbiano ottenuto la fissazione dell’udienza di trattazione «nello spatium temporis che intercorre fra il promovimento della questione di legittimità e la sua decisione da parte della Corte», con la conseguenza che, in mancanza di una udienza già fissata, l’istanza perderebbe di utilità[43].
In un ulteriore studio è proposta la tesi che esista «un diritto al precedente in capo al titolare del medesimo interesse dedotto in giudizio, che sia esso soggetto privato, formazione sociale, ente pubblico»[44]. La titolarità di tale interesse legittimerebbe il soggetto portatore ad intervenire nel giudizio nel quale si definisce «si definisce forma e contenuto dell’interesse fatto valere con efficacia di vincolo per i giudizi futuri, in modo da poter influenzare o almeno poter partecipare alla formazione della regola che si applicherà probabilmente anche a definizione del rapporto in cui si è parte»[45] e ciò varrebbe a fortiori per i soggetti parti in giudizi diversi da quello in cui si sta definendo il precedente, tra i quali rientrano, appunto,i soggetti che subiscono la sospensione impropria del giudizio in attesa della pronuncia della Corte.
In definitiva, emerge l’esigenza di apprestare una tutela a coloro che subiscono l’efficacia di una pronuncia senza poter contribuire alla formazione di essa.
Questa esigenza si avverte anche con riguardo alla fase pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Invero, il rinvio pregiudiziale d’interpretazione mira ad assicurare l’applicazione corretta ed uniforme del diritto dell’Unione europea da parte di tutti i giudici. Infatti, una stessa norma può essere diversamente applicata dai vari giudici degli Stati membri, e la Corte di giustizia, quale giudice unico, ha il compito di fornire, attraverso le sue pronunce, dei criteri in ordine alla corretta ed uniforme applicazione del diritto dell’Unione[46]. Nell’ambito della procedura pregiudiziale l’intervento del terzo non è ammesso[47]. Ciò è desumibile dal fatto che laddove lo Statuto ha disciplinato l’intervento dei terzi, lo ha fatto con riferimento alla giurisdizione contenziosa della Corte[48], alla quale è tradizionalmente estraneo il rinvio pregiudiziale[49]. Alla luce di questa ricostruzione, il soggetto terzo che volesse partecipare alla fase pregiudiziale, perché ha subito la sospensione impropria[50]del suo giudizio in attesa della pronuncia della Corte di giustizia su rinvio pregiudiziale azionato nell’ambito di altro giudizio, non potrebbe spiegare intervento dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Questa ricostruzione è stata criticata da parte della dottrina, secondo la quale, invece, un’ampia ammissione dei terzi del giudizio a quo nel giudizio di rinvio pregiudiziale sarebbe ricavabile dall’efficacia della pronuncia pregiudiziale[51]. Invero, può affermarsi che l’istituto del rinvio pregiudiziale di cui all’art. 267 TFUE si è evoluto per divenire uno strumento «per realizzare nomofilachia in una dimensione erga omnes»[52] , e tale autorevolezza è confermata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale[53].
Quindi, data la forza delle letture interpretative della Corte di giustizia, appare necessario che il procedimento abbia un contraddittorio il più esteso possibile[54]. In questo senso, l’atto di intervento nel giudizio principale al fine di partecipare alla procedura pregiudiziale appare funzionale alla tutela dell’interesse a partecipare alla formazione di una pronuncia di cui si potranno (eventualmente) subire gli effetti.
- Intervento in Adunanza Plenaria e il problema della sospensione impropria del giudizio amministrativo: profili ricostruttivi
Conclusa la trattazione della problematica inerente all’intervento dei terzi dinanzi alle Corti superiori, è ora possibile esaminare la particolare ipotesi dell’intervento dei terzi in Adunanza plenaria. Si tratta, più precisamente, dell’intervento dei terzi in Adunanza plenaria al fine di partecipare al giudizio che verte sul punto di diritto controverso ed ottenere un precedente «favorevole», nel caso in cui tale punto di diritto sia rilevante nei processi in corso in cui i terzi sono parte[55]. Tale questione rileva, in particolare, quando nella pendenza del giudizio innanzi all’Adunanza plenaria il giudice dispone la sospensione impropria del processo innanzi a sé in attesa che la plenaria emetta la pronuncia. In questo caso particolare, non ammettendone l’intervento in Adunanza plenaria, i soggetti del giudizio sospeso si troverebbero a dover subire gli effetti conseguenti all’interpretazione di norme di diritto intervenuta nel giudizio innanzi l’Adunanza plenaria, al quale però tali soggetti non hanno accesso[56]. Tuttavia, la giurisprudenza amministrativa ha sempre negato che l’interesse al precedente possa legittimare l’intervento in Adunanza plenaria, anche nel caso in cui sia stato sospeso il giudizio «a quo». Questo orientamento è stato confermato nella recente sentenza dell’Adunanza plenaria[57]. In questa pronuncia il Collegio ha preliminarmente operato una ricostruzione generale della sospensione impropria, distinguendo tra sospensione impropria “in senso stretto” e sospensione impropria “in senso lato”. Per sospensione “in senso stretto” si intendono, secondo l’Adunanza plenaria, «i casi in cui il processo è sospeso perché un incidente ad esso relativo deve essere deciso da un diverso giudice: sono i casi di sospensione per rinvio alla Corte costituzionale, per rinvio pregiudiziale alla CGUE, per regolamento di giurisdizione, per regolamento di competenza»; in questi casi «il processo in realtà non è “fermo” in attesa della definizione di una diversa causa avente carattere pregiudiziale, ma “prosegue in diversa sede”, ossia presso il giudice ad quem competente a deciderne uno specifico incidente (quello di legittimità costituzionale, di compatibilità con il diritto eurounitario, l’incidente sulla giurisdizione o sulla competenza)»[58]. Diversamente, per sospensione impropria “in senso lato” si intendono i casi di cui si tratta nel presente studio e cioè i casi in cui si sospende il processo per questione di costituzionalità, per rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea ovvero per rimessione all’Adunanza plenaria, sollevate da altro giudice, su questioni rilevanti anche nel giudizio che viene sospeso. Il Collegio rileva inoltre che l’istituto della sospensione impropria “in senso lato” è ancorato al consenso, anche tacito, delle parti in quanto «esse possono comunque opporsi e chiedere che vi sia una specifica rimessione della loro causa alla Corte costituzionale (o alla Corte di giustizia, o all’Adunanza Plenaria), per poter interloquire davanti al giudice ad quem»[59].
Dalla ricostruzione operata dalla Plenaria è possibile sintetizzare due alternative per la parte: 1) chiedere una nuova rimessione e, conseguentemente, partecipare attivamente alla procedura di formazione del principio di diritto; 2) ovvero, acconsentire alla sospensione impropria del processo e, conseguentemente, rinunciare volontariamente a partecipare alla procedura di formazione del principio di diritto. Tuttavia, un aspetto problematico emerge dalla stessa pronuncia dell’Adunanza plenaria, nella parte in cui si afferma che «se una questione, già pendente in Plenaria, viene in rilievo in un giudizio davanti a un Tar, che non può disporre una rimessione per saltum alla Plenaria, alle parti va prospettata la possibilità di una sospensione impropria “in senso lato” […], senza che le parti abbiano possibilità di fruire di una rimessione diretta alla Plenaria, in ragione del grado in cui pende la lite»[60], precludendo, quindi, la possibilità di prospettare alle parti l’alternativa tra una nuova rimessione e la sospensione impropria del giudizio. Diversamente, nel caso in cui in giudizio davanti a un Tar venga in rilievo una questione pendente in Corte costituzionale o in Corte di giustizia dell’Unione europea, il giudice di prime cure potrebbe disporre una nuova rimessione. A fronte di questa differenza in termini di accesso al giudizio, vi sono invece elementi analoghi per quanto riguarda l’efficacia delle pronunce delle Corte costituzionale, delle CGUE e dell’Adunanza plenaria[61]. Invero, nella medesima pronuncia si afferma che le pronunce dell’Adunanza plenaria «pur non avendo portata normativa secondo il modello delle decisioni della Corte costituzionale e della CGUE, hanno una valenza di “precedente” che crea un vincolo di fatto per i giudici di primo grado, e un “vincolo relativo” vero e proprio per i giudici del Consiglio di Stato. Sicché, anche la
definizione di una questione pendente davanti all’Adunanza Plenaria, ha una portata pregiudiziale rispetto a un giudizio in cui viene in rilievo la medesima questione»[62].
Pertanto, ammettere l’intervento in Adunanza plenaria consentirebbe al terzo (parte di un giudizio sospeso che sia pendente dinanzi al Tar) di avere strumenti processuali analoghi a quelli che avrebbe se la sospensione impropria fosse pronunciata in relazione ad un giudizio costituzionale o sovranazionale, evitando in tal modo una disparità di trattamento rispetto al soggetto la cui causa sia pendente dinanzi al Consiglio di Stato, il quale potrebbe chiedere una nuova rimessione all’Adunanza Plenaria.
Un ulteriore argomento a favore dell’ammissibilità dell’intervento dei terzi in Adunanza plenaria discende direttamente dalla funzione generale dell’intervento in giudizio. Invero, si è già visto che attraverso l’intervento dei terzi possono trovare ingresso nel giudizio le situazioni giuridiche soggettive che già sussistono nel momento in cui il processo inizia ovvero che emergono nelle more dello stesso, e ciò consentirebbe di attuare il «principio della strumentalità del processo rispetto al diritto sostanziale»[63]. Quindi, la partecipazione dei soggetti terzi alla formazione del precedente consentirebbe, non soltanto di far conoscere al processo le posizioni giuridiche soggettive che emergono nelle more del giudizio, ma anche di ampliare il quadro di interessi sottoposto alla valutazione dei giudici, sviluppando in tal modo l’attività di formazione dei precedenti “vincolanti”, che ha la funzione (di rilevanza pubblica) di stabilizzare l’applicazione delle norme nell’ambito della giustizia amministrativa[64]. Pertanto, l’intervento in Adunanza plenaria dei soggetti terzi, che potrebbero subire gli effetti del precedente, va ammesso non soltanto perché consente di tutelare posizioni giuridiche soggettive che altrimenti resterebbero senza tutela, ma anche perché consente di ampliare il quadro di interessi sottoposto al vaglio del giudice, implementando, quindi, la funzione nomofilattica che l’Adunanza plenaria svolge nella enunciazione del principio di diritto.
Alessandro Bongiorno
[1]Sulla disciplina dell’intervento antecedente al codice del processo amministrativo v. V. E. ORLANDO, La giustizia amministrativa, in Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano, a cura di V.E. ORLANDO, 1901, dove viene formulata per la prima volta l’ammissibilità nel processo amministrativo della sola forma di intervento «dipendente»; D’AUDINO, L’intervento adesivo nel procedimento davanti al Consiglio di Stato, in Foro Amm., 1926, I, 1, p. 29 ss.; G. FABBRINI , Contributo alla dottrina dell’intervento adesivo, Milano, 1964; A. TIGANO, Intervento nel processo amministrativo, Milano, 1984; F. LUBRANO, L’intervento nel processo amministrativo, Roma, 1988; M. NIGRO, L’intervento volontario nel processo amministrativo, in Jus, 1963, p. 365 ss.; M. D’ORSOGNA, L’intervento nel processo amministrativo: uno strumento cardine per la tutela dei terzi, in Dir. proc. amm., 1999, 381 ss; V.M. SESSA, Intervento in causa e trasformazioni del processo amministrativo, Napoli, 2012. Per una definizione giurisprudenziale dell’intervento adesivo v. TAR Lazio sez. I, 23 febbraio 1994, n. 276, secondo cui «nel processo amministrativo sono legittimati a proporre atto di intervento i soggetti titolari di un interesse autonomo non direttamente ed espressamente soddisfatto o leso dall’atto impugnato, ma derivato da esso, anche di mero fatto, rispetto a quello che qualifica le posizioni della Pubblica Amministrazione e del controinteressato da un lato e quella del ricorrente dall’altro».
[2] V.M. SESSA, Intervento in causa, cit., 89.
[3] G. FERRARI, Brevi riflessioni sull’intervento volontario e sulla chiamata iussu iudicis nel processo amministrativo, in Foro amministrativo-C.d.s., 2011, 878 ss; L. CIMELLARO, L’intervento, in R. VILLATA-SASSANI (a cura di), Il codice del processo amministrativo, Torino, 2012, 565, il quale definisce questo atto di intervento in giudizio come intervento improprio, in quanto azionato da una parte necessaria e non eventuale.
[4] G. TROPEA, Intervento volontario nel processo amministrativo di primo grado, in Dir. proc. amm. 2023, 15.
[5] R. CHIEPPA, Codice del processo amministrativo commentato, Milano, 2018, p. 152 ss.; M. CLARICH, Manuale di giustizia amministrativa, Bologna, 2023, p. 153 e ss.
[6] Cons. Stato, Sez. I, 10 gennaio 2023, n. 32
[7] V. Cons. Stato, sez. V, 2 agosto 2011, n. 4557: «nel processo amministrativo, l’intervento ad adiuvandum può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale e non anche da chi sia portatore di un interesse che lo abilita a proporre ricorso in via principale, con l’effetto che la mancanza nell’interveniente di una posizione giuridica sostanziale di interesse legittimo, anziché costituire ostacolo al suo ingresso in giudizio, ne rappresenta un presupposto di ammissibilità».
[8] V. Cons. Stato, sez. III, 30 aprile 2014, n. 2280: «in ossequio alla teoria del raggiungimento dello scopo, se un soggetto che, legittimato a proporre direttamente impugnazione, propone invece atto di intervento ad adiuvandum, tale atto, se notificato e depositato nei termini, può essere convertito in atto di assunzione in proprio del ricorso al quale si era aderito, in applicazione del generale principio di conversione negoziale di cui all’art. 1424 c.c., applicabile anche agli atti processuali».
[9] V., di recente, Cons. Stato, sez III, 27 maggio 2024, n. 4701, ove si afferma che «alla luce della formulazione dell’art. 28 Cod. proc. amm., non via siano ostacoli ad ammettere, anche dopo la scadenza del termine di decadenza, un intervento adesivo dipendente del cointeressato, almeno laddove […] egli sia destinatario di atti ad effetti non frazionabili, il che si verifica appunto quanto l’annullamento del provvedimento non può che operare nei confronti di tutti i destinatari»; TAR Lazio, sez. III ter, 7 gennaio 2019, n. 176, dove in merito ad una eccezione relativa all’inammissibilità degli interventi ad adiuvandum di associazioni per assenza di una posizione collegata o dipendente da quella fatta valere dalla ricorrente principale, è stato argomentato che «può essere ammesso un intervento adesivo dipendente del cointeressato, anche dopo la scadenza del termine di decadenza, almeno laddove egli sia destinatario di atti ad effetti non frazionabili, il che si verifica quando l’annullamento del provvedimento non può che operare nei confronti di tutti i destinatari». Nel caso di specie i soggetti cointeressati avevano proposto un atto di intervento autonomo/principale e il Collegio, pur ammettendo l’ammissibilità dell’intervento in giudizio, lo ha ridimensionato nei termini di un intervento adesivo dipendente, con la conseguenza che, non potendo convertire l’atto di intervento in ricorso autonomo per scadenza dei termini di decadenza, l’intervento dei soggetti cointeressati è stato ammesso nei limiti della domanda principale, con accettazione, per gli intervenienti, dello stato e del grado in cui il giudizio si trovava (art. 28 c.p.a.).
[10] Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 29 ottobre 2024, n. 15, ove, con riferimento agli atti ad effetti non divisibili (o non frazionabili), si afferma che «l’art. 28, comma 2, del codice del processo amministrativo va interpretato nel senso che – nel giudizio proposto da altri avverso un atto generale o ad effetti inscindibili per una pluralità di destinatari – è inammissibile l’intervento adesivo-dipendente del cointeressato che abbia prestato acquiescenza al provvedimento lesivo».
[11] M. OCCHIENA, Processo amministrativo e terzi, in C. AMALFITANO, Z. C. REGHIZZI, S. VINCRE (a cura di) I terzi nei processi nazionali e sovranazionali: poteri e tutele, Torino, 2023, p. 117 ss
[12] V.M. SESSA, L’intervento in causa, cit., 101, che riprende l’interpretazione estensiva già avanzata da M. NIGRO, L’intervento volontario nel processo amministrativo, cit., 375. In senso parzialmente conforme v. E. CASETTA, F. FRACCHIA, Giustizia amministrativa, Milano, 2023, p. 118 , ove, premessa l’ammissibilità, secondo la giurisprudenza del solo intervento adesivo, nella individuazione delle fattispecie previste in astratto dal secondo comma dell’art. 28, viene rilevato che, stante la formulazione «non felicissima» della disposizione, «si può pensare sia all’intervento del cointeressato che avvenga prima della consumazione del termine di decadenza (si avrebbe, cioè, un caso di intervento litisconsortile; a questa situazione pare riferirsi la norma là dove richiama il fatto che non vi sia stata decadenza), sia all’intervento adesivo (i quali debbono però accettare lo stato e il grado in cui il giudizio si trova)».
[13]G. TROPEA, L’intervento nel processo amministrativo di primo grado, cit., 37 ss..
[14]G. TROPEA, L’intervento nel processo amministrativo di primo grado, cit., 44; secondo l’Autore, «salvo le acquisizioni giurisprudenziali sia in tema di tutela dei controinteressati sostanziali (art 28, comma 1) che in tema di tutela del cointeressato che intervenga nei termini o non lo faccia ma si ponga come interventore ad adiuvandum, gli altri casi in cui possa ammettersi l’intervento principale o quello adesivo autonomo o litisconsortile rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo».
[15] Per una ricostruzione dell’istituto alla luce della giurisprudenza successiva all’emanazione del Codice del processo amministrativo v. in particolare Cons. Stato, sez. IV, 29 novembre 2017, n. 5596, punto 10.1.
[16] A. ROMANO, In tema di intervento nel processo amministrativo, in Foro amm., 1961, p. 1250.
[17] Cons. Stato, Ad. Plen., 28 gennaio 2015, n. 1.
[18] A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, cit., p. 245; G. MANNUCCI, Commento all’art. 28, in G. FALCON, F. CORTESE, B. MARCHETTI (a cura di), Commentario breve al Codice del processo amministrativo, Padova, 2021, 245. Sul punto cfr. Cons. Stato, adunanza plenaria, sent. n. 2 del 1996.
[19] R. MANFRELLOTTI, I muscoli di sisifo: la disciplina dell’intervento dei terzi nel processo costituzionale incidentale, in Federalismi.it, 2022, p. 510.
[20] V. Cass. S.U., n. 10274/2009, ove è affermata la irrilevanza della mera identità di alcune questioni di diritto, la quale, configurando una connessione impropria, non consente l’intervento del terzo nel processo. Sulla legittimazione a spiegare intervento principale v. anche Corte Cass., 28 aprile 1979, n. 2489, ove viene affermato che il terzo è legittimato all’intervento volontario principale, oltre che nell’ipotesi di identità oggettiva, anche quando il suo diritto rientra nella struttura del medesimo rapporto giuridico dedotto in giudizio come generato da quel fatto giuridico, oppure ancora quando rientra nella struttura di un rapporto giuridico diverso ma connesso con quello già dedotto in giudizio perché derivante anch’esso dallo stesso fatto giuridico. In dottrina vedi, C. MANDRIOLI, A. CARRATTA, Diritto processuale civile, vol. I, Torino, 2019, p. 411 e ss.; C. CONSOLO, Spiegazioni di diritto processuale civile, vol. II, Torino, 2019, p. 41 e ss.; F. P. LUISO, Diritto processuale civile, vol. I, Milano, 2023, p. 320; S. COSTA, Intervento (Dir. proc. civ.), in Enc. Dir., XXII, 1972; A. SEGNI, Intervento in causa (Dir. proc. civ.), in Nss. D. I., App. IV, Torino, 1962.
[21] F. P. LUISO, Diritto processuale civile, cit., 320. Sulla incompatibilità della tutela del diritto dell’interventore con quella dei diritti vantati dalle parti originarie v. Corte Cass., Sez. I, 20 agosto 1992, n. 9683.
[22] Il quale prevede, appunto, che «Più parti possono agire o essere convenute nello stesso processo, quando tra le cause che si propongono esiste connessione per l’oggetto o per il titolo dal quale dipendono, oppure quando la decisione dipende, totalmente o parzialmente, dalla risoluzione di identiche questioni». In dottrina v. F. P. LUISO, Diritto processuale civile, cit., 323, ove l’Autore afferma che l’intervento litisconsortile «ha gli stessi presupposti del litisconsorzio facoltativo previsto dall’art. 103 c.p.c., ma si realizza in itinere, cioè in corso di causa, anziché attraverso un unico atto introduttivo. Anche attraverso l’intervento, il soggetto che vanta un diritto connesso per l’oggetto o per il titolo lo fa valere nei confronti di alcune delle parti, proponendo domanda solo nei confronti di esse e non nei confronti delle altre, a cui, invece, si affianca».
[23] C. CONSOLO, Spiegazioni di diritto processuale, cit., 38, ove l’Autore tratta della ipotesi in cui un socio decida di impugnare la delibera assembleare; «Gli altri soci, assenti, dissenzienti o astenuti, potrebbero per lo stesso fine instaurare autonomamente un altro processo. Tuttavia, se preferiscono evitare di iniziare un proprio giudizio che abbia lo stesso oggetto, costituito dall’annullamento della delibera assembleare per lo stesso vizio, possono esperire intervento volontario di tipo litisconsortile nel procedimento già in corso. La conseguenza è che si realizzerà un processo che, dal momento dell’intervento in poi, avrà la stessa struttura, lo stesso oggetto, la stessa composizione soggettiva che avrebbe avuto se, fin dall’inizio, quei soci avessero scelto di chiedere, con un unico atto di citazione, l’annullamento della delibera nei confronti della società».
[24] Corte Cass., sez. III, 16 febbraio 2023, n. 4912, ove la Corte afferma anche che «ai fini dell’intervento autonomo non è necessaria l’identità o la comunanza di causa petendi tra l’azione esercitata dall’interveniente e quella originariamente proposta dall’attore, sicché la diversità dei rapporti dedotti in giudizio non costituisce elemento decisivo al fine di escludere l’ammissibilità dell’intervento».
[25] C. CONSOLO, Spiegazioni di diritto processuale, cit., 48; C. MANDRIOLI, A. CARRATTA, Diritto processuale civile, cit., 416.
[26] Sull’interesse dell’interveniente adesivo v. C. MANDRIOLI, A. CARRATTA, Diritto processuale civile, cit., 416, ove è argomentato che «poiché l’interveniente adesivo dipendente non fa valere un proprio diritto, sorge il dubbio se egli eserciti un’azione, ed in particolare se e dove si possa rinvenire il suo interesse ad agire». Tale interesse deriverebbe, ad esempio, da un nesso di pregiudizialitàdipendenza (previsto dalla legge) tra la posizione giuridica sostanziale del terzo e quello delle parti originarie, tale per cui il terzo riceverebbe un pregiudizio dalla pronuncia emessa fra le parti del processo.
[27] V. M SESSA, Intervento in causa, cit., 153.
[28] V. in particolare, E. ALLORIO, La cosa giudicata rispetto ai terzi, Milano, 1935, p. 67.
[29] C. CONSOLO, Spiegazioni di diritto processuale, cit., 55; A. CHIZZINI, L’intervento nel processo amministrativo, cit., 460 ss (v. cit.). Secondo l’autore, «la disciplina degli interventi viene a soddisfare l’interesse delle stesse parti private a che il processo sia specchio non deformante della complessità della situazione sostanziale stessa: questo a volte non può essere perseguito che mediante un superamento della struttura soggettiva – oggettiva minima del processo. Il concretizzarsi di quell’interesse dipenderà, quindi, dallo specifico contenuto delle situazioni soggettive e dal legame che le avvinghia»
[30] A. CHIZZINI, L’intervento nel processo amministrativo, cit.,475, il quale ritiene tale funzione rinvenibile anche nell’intervento nel processo amministrativo, stante la trasformazione dello stesso da giudizio sull’atto a giudizio sul rapporto. Per una critica ala ricostruzione del processo amministrativo come giudizio sul rapporto v. G. TROPEA, L’intervento volontario nel processo amministrativo di primo grado, cit., 3 ss..
[31] A. CHIZZINI, L’intervento nel processo amministrativo, cit., 476.
[32] M. RAMAJOLI, L’intervento per ordine del giudice nel processo amministrativo, cit., 249.
[33] In questo senso v. M. D’ORSOGNA, L’intervento nel processo amministrativo: uno strumento cardine per la tutela dei terzi, cit., 381 ss..
[34]Corte cost. n. 82/1980. Sull’inquadramento di tale pronuncia all’interno della giurisprudenza costituzionale v. M. D’AMICO, Gli amici curiae, in Questione giustizia 4/2020, p. 122 ss.; R. ROMBOLI, I terzi nel processo costituzionale, in C. AMALFITANO, Z. C. REGHIZZI, S. VINCRE (a cura di) I terzi nei processi nazionali e sovranazionali: poteri e tutele, Torino, 2023, p. 21 ss.; Sul punto v. anche R. MANFRELLOTTI, La disciplina dell’intervento dei terzi nel processo costituzionale incidentale, cit., p. 518 ss..
[35] Ne costituiscono un esempio: Corte cost. sent. n. 191/1983, ove la Corte dichiara inammissibile l’intervento in giudizio di un soggetto terzo in quanto «non era parte nel giudizio a quo, e pertanto non ha legittimazione ad intervenire»; e Corte cost. sent. n. 230/1987, ove la Corte esclude l’intervento di soggetti pubblici in quanto non erano intervenuti nel giudizio di merito mentre «l’intervento può essere spiegato per la prima volta avanti la Corte soltanto dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Presidente della Giunta regionale nei giudizi aventi per oggetto questioni di legittimità costituzionale».
[36] Corte cost. sent. n. 314/1992. Per un commento di questa pronuncia v. M. D’AMICO, Gli amici curiae, cit., 126.; in merito a questa pronuncia v. anche M. D’AMICO, La Corte riconosce l’interesse della parte privata (estranea al processo a quo) ad intervenire nel giudizio di costituzionalità, in Giur. it., 1992, p. 385 ss.; R. ROMBOLI, L’intervento nel processo costituzionale incidentale: finalmente verso un’apertura del contradditorio?, in Giur. Cost., 1992, p. 2605 ss..
[37] Corte cost. sent. n. 421/1995, considerato in diritto, punto 3.
[38] R. ROMBOLI, I terzi nel processo costituzionale, cit., 27, ove l’Autore afferma che la novella «potrebbe essere definita come una “norma-bilancio”, nel senso che viene a formalizzare una giurisprudenza assolutamente consolidata». Nello stesso senso v. anche M. LUCIANI, L’incognita delle nuove norme integrative, in Rivista AIC, 2020, 418.
[39] M. LUCIANI, L’incognita delle nuove norme integrative, cit., 419; R. ROMBOLI, I terzi nel processo amministrativo, cit., 11.
[40] Corte cost. ord. n. 202/2020. Su questa pronuncia vedi tra gli altri A. CERRI, Riflessioni e proposte sull’intervento nei giudizi incidentali a partire dal problema della sospensione impropria, in Giur. cost., n. 5/2020, p. 2343 ss.; R. ROMBOLI, I terzi nel processo costituzionale, cit., p. 33.
[41] Cons. Stato Ad. Plen. Ord. 15 ottobre 2014, n. 28.
[42] M. LUCIANI, L’incognita delle nuove norme integrative, cit., 420.
[43] M. LUCIANI, L’incognita delle nuove norme integrative, cit., 420.
[44] A. CARIOLA, Il diritto al precedente, in Federalismi.it, 2020, p. 8 ss..
[45] A. CARIOLA, Il diritto al precedente, cit., p. 8, ove l’Autore sottolinea che questa prospettiva prende le mosse dall’esigenza di tutela della situazione giuridica soggettiva, la quale richiede di essere esercitata a tutto tondo e che, pertanto, quantomeno stimola alla presenza del suo titolare nelle sedi e nelle occasioni nelle quali si discute della norma da applicare con conseguenze anche sul rapporto giuridico in cui si è parte», aggiungendo che tale diritto al precedente, nell’ottica delle situazioni giuridiche soggettive, «sarebbe da definire più propriamente quale facoltà, dipendendo il suo esercizio dalla scelta del soggetto in ordine alla migliore difesa della propria sfera personale e/o patrimoniale
[46] In dottrina v. G. STROZZI, R. MASTROIANNI, Diritto dell’unione europea: parte istituzionale, Torino, 2020, p. 419 e ss., ove gli Autori sottolineano il dato per cui attraverso la procedura pregiudiziale «si introduce un fattore essenziale di coesione e si delinea un sistema giurisdizionale integrato fra Stati membri ed Unione»; G. GAJA, A. ADINOLFI, Introduzione al diritto dell’Unione europea, Bari, 2020, p. 105 e ss.. In giurisprudenza v. sentenza 21 dicembre 2011, Ziolkowski e Szeja, cause riuniteC-424/10 e C-425/10, ove si afferma che «una disposizione di diritto dell’Unione per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della sua portata deve normalmente dar luogo, nell’intera Unione, ad un’interpretazione autonoma ed uniforme»; sentenza 4 giugno 2002, Lyckeskog, causa C-99/00, EU:C:2002:329, ove si afferma che la fase pregiudiziale stabilisce una forma di cooperazione diretta «a garantire la corretta applicazione e l’interpretazione uniforme del diritto comunitario nell’insieme degli Stati membri, fra i giudici nazionali, in quanto incaricati dell’applicazione delle norme comunitarie, e la Corte».
[47] V. in particolare D. ADAMO, L’intervento di terzi nel processo dinanzi al giudice dell’Unione Europea, Napoli, 2011, p. 149 e ss..
[48] L’ art. 40 St. prevede che: «Gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione possono intervenire nelle controversie proposte alla Corte di giustizia. Uguale diritto spetta agli organi e agli organismi dell’Unione e ad ogni altra persona se possono dimostrare di avere un interesse alla soluzione della controversia sottoposta alla Corte. Le persone fisiche o giuridiche non possono intervenire nelle cause fra Stati membri, fra istituzioni dell’Unione, o fra Stati membri da una parte e istituzioni dell’Unione dall’altra».
[49] In questo senso M. CONDINANZI, La partecipazione al pregiudiziale: tertium non datur, in C. AMALFITANO, Z. C. REGHIZZI, S. VINCRE (a cura di), I terzi nei processi nazionali e sovranazionali: poteri e tutele, Torino, 2023, p. 383 e ss.
[50] Sul punto v. Cons. Stato Ad. Plen. sent. n. 4/2024, ove viene ammessa la sospensione impropria del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di giustizia su rinvio pregiudiziale azionato in altro giudizio. Diversamente, la Corte di cassazione ha escluso la possibilità, nel caso di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, di ricorrere alla sospensione impropria del giudizio fin dalla sentenza del 14 settembre 1999, n. 9813.
[51] M. CONDINANZI, La partecipazione al pregiudiziale,cit., 394.
[52] Corte giust., 6 ottobre 2015, causa C-61/14, Orizzonte salute.
[53] V. Corte cost. sent., 8 febbraio 2022, n. 67, ove è affermato che «nel sistema così disegnato, procedura pregiudiziale, oltre a rappresentare un canale di raccordo fra giudici nazionali e Corte di giustizia per risolvere eventuali incertezze interpretative, concorre ad assicurare e rafforzare il primato del diritto dell’Unione».
[54] M. CONDINANZI, La partecipazione al pregiudiziale, cit., 398.
[55] Sul tema v. in particolare G. F. LICATA, Trasformazioni della giustizia amministrativa, Torino, 2023, p. 105 e ss.; v. anche A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Torino, 2021, p. 245; G. TROPEA, L’intervento volontario nel processo amministrativo, cit., 26 e ss.; M. CLARICH, Manuale di giustizia amministrativa, cit., 154.
[56] G. F. LICATA, Trasformazioni della giustizia amministrativa, cit., p. 106.
[57] Cons. Stato, Ad. Plen. 22 marzo 2024, n. 4. Per un commento della sentenza v. E. PARISI, L’accoglimento della sospensione impropria in senso lato nel processo amministrativo, tra certezza del diritto ed equità, in Dir. proc. amm., 2024, p. 390 e ss..
[58] Cons. Stato, Ad. Plen. 22 marzo 2024, n. 4, punto 13.
[59] Cons. Stato, Ad. Plen. 22 marzo 2024, n.4, punto 15.2.
[60] Cons. Stato Ad. Plen. 22 marzo 2024, n. 4 punto 15.7
[61] Cfr. A. CARIOLA, Il diritto al precedente, cit., 1-22.
[62] In dottrina v. G. F. LICATA, Trasformazioni della giustizia amministrativa, cit., 110. Secondo l’Autore la pronuncia dell’Adunanza plenaria costituisce un «fatto processuale necessariamente, e si direbbe anzi principalmente, rilevante in giudizi diversi nella forma del vincolo di cui all’art. 99 c.p.a.» e, come tale idoneo ad incidere sulla posizione dell’interveniente in termini di dipendenza sostanziale.
[63] A. CHIZZINI, L’intervento nel processo amministrativo, cit., 476.
[64] In questo senso G. F. LICATA, Trasformazioni della giustizia amministrativa, cit. 115.
