Sommario: 1. La tortuosa disciplina del trattamento di fine servizio – 2. I termini di pagamento. Liquidazione, erogazione e rateizzazione – 3. La distinzione tra i casi di cessazione del rapporto e i moniti della Corte costituzionale – 4. I tentativi di riforma e il limite della spesa pubblica – 5. Il minimalismo legislativo e l’irritazione della Consulta – 6. Il monito a scadenza e l’impasse del legislatore.
1. La tortuosa disciplina del trattamento di fine servizio.
La saga dei termini di pagamento del trattamento di fine servizio, spettante ai dipendenti pubblici qualunque sia la denominazione di tale emolumento, si è arricchita di un ulteriore (e plausibilmente ultimo) capitolo a seguito dell’ordinanza della Corte costituzionale n. 25, depositata lo scorso 5 marzo.
Per comprendere lo stallo in cui adesso verte il legislatore, è necessario ricostruire le coordinate normative in cui si inscrive l’istituto in esame.
Pima del processo di privatizzazione del pubblico impiego – come noto avviato dalle riforme del 1993 e del 1998, poi confluite nel c.d. testo unico del d.lgs. n. 165 del 2001 – i dipendenti pubblici erano soggetti a differenti trattamenti, di natura in parte affine all’indennità di anzianità regolata dall’originario art. 2120 c.c. ma rimasti insensibili alla sopravvenuta modifica della disposizione codicistica, realizzata mediante l’introduzione del trattamento di fine rapporto per i lavoratori dell’impiego privato ad opera della legge n. 297 del 1982.
Pertanto, a seconda dei settori di riferimento ed in forza delle relative discipline legali, i dipendenti pubblici continuavano a godere della buonuscita[1], del premio di servizio[2] o di una specifica indennità di anzianità[3]. Pur essendo basati su diversi requisiti e differenti regole di finanziamento contributivo, questi istituti condividevano il sistema di calcolo del trattamento spettante alla fine del rapporto, costituito dal riferimento all’ultima retribuzione parametrata alla complessiva anzianità di servizio[4]. Da qui la nota distinzione con il meccanismo di calcolo del t.f.r. dei lavoratori privati, incentrato su accantonamenti annuali soggetti a uno specifico regime di indicizzazione.
Le diverse tipologie di trattamenti dei dipendenti pubblici, riconducibili all’espressione di sintesi ‘trattamento di fine servizio’, non sono state soppresse neppure a seguito del processo di privatizzazione[5].
Infatti, per i lavoratori già in servizio al 31 dicembre 2000 il passaggio al t.f.r., comunque solo per il futuro, era rimesso all’esercizio di una specifica opzione, che qualora esercitata comportava il necessario conferimento di parte di quel t.f.r. a fondi di previdenza complementare[6]. Il termine per tale opzione, più volte prorogato, è cessato nel dicembre 2025[7]. In mancanza di opzione, trovano ancora applicazione le discipline speciali sopra ricordate.
Con gli stessi provvedimenti normativi si stabiliva l’applicazione dell’art. 2120 c.c. a tutti i dipendenti pubblici assunti a partire dal 2001, in questo caso rimettendo ai lavoratori la scelta della destinazione ai fondi che però, in caso positivo, deve riguardare l’integrale conferimento del t.f.r. Pertanto, salvo le regole sul conferimento, i c.d. neo-assunti sono tendenzialmente equiparati ai lavoratori privati[8], restando però anche per loro il problema, qui scrutinato, delle diverse tempistiche di erogazione del trattamento.
2. I termini di pagamento. Liquidazione, erogazione e rateizzazione.
Nelle more, infatti, l’art. 3, d.l. n. 79 del 1997, conv. l. n. 140 del 1997, ha stabilito, in relazione ai dipendenti di cui all’art. 2, comma 1, d.lgs. n. 29 del 1993 – cioè tutti i dipendenti pubblici contrattualizzati – che la liquidazione dei trattamenti di fine servizio, comunque denominati, avvenga entro ventiquattro mesi dalla cessazione del rapporto, ovvero entro dodici mesi “nei casi di cessazione dal servizio per raggiungimento dei limiti di età o di servizio previsti dagli ordinamenti di appartenenza, per collocamento a riposo d’ufficio a causa del raggiungimento dell’anzianità massima di servizio prevista dalle norme di legge o di regolamento applicabili nell’amministrazione”. A tanto aggiungendo l’ulteriore termine di tre mesi per la corresponsione (vale a dire la effettiva erogazione), decorso il quale sono dovuti gli interessi.
Questo (duplice) regime è derogato per i casi di “cessazione dal servizio per inabilità derivante o meno da causa di servizio, nonché per decesso del dipendente”. In tali ipotesi l’amministrazione competente è onerata della trasmissione, entro quindici giorni dalla cessazione dal servizio, della necessaria documentazione all’ente previdenziale, tenuto a corrispondere il trattamento di fine servizio entro i successivi tre mesi. Da tanto ricavandosi il termine complessivo di centocinque giorni per l’erogazione.
Su tale disciplina l’art. 12, comma 7, d.l. n. 78 del 2010, conv. l. n. 122 del 2012, ha innestato un sistema di rateizzazione, poi modificato e attualmente incentrato sulla corresponsione annuale per scaglioni, fissati al lordo delle trattenute fiscali fino alla soglia di euro 50.000 (unico importo), da euro 50.000 ad euro 100.000 (due importi) ed oltre euro 100.000 (tre importi) [9].
Ne consegue che, rispetto agli importi eccedenti il primo scaglione, le ulteriori quote di trattamento (per tale adesso intendendosi l’indennità di buonuscita, l’indennità premio di servizio, il trattamento di fine rapporto e ogni altra indennità equipollente corrisposta una-tantum) sono soggette ad un ulteriore differimento (annuale e biennale) rispetto a quello già previsto per la loro liquidazione, come del resto conferma il successivo comma dell’art. 12, d.l. cit., che tiene ferma la “normativa vigente in materia di determinazione della prima scadenza utile”.
3. La distinzione tra i casi di cessazione del rapporto e i moniti della Corte costituzionale.
Questo complessivo sistema, chiaramente finalizzato alla tutela della spesa pubblica sebbene generi una palese divaricazione con le regole di corresponsione del t.f.r. nell’impiego privato, è stato sottoposto allo scrutinio di legittimità costituzionale nel 2019[10].
In quell’occasione, tuttavia, la Corte ha respinto la questione sotto il profilo della ragionevolezza, osservando che il termine di liquidazione di ventiquattro mesi “si ripromette di scoraggiare le cessazioni del rapporto di lavoro in un momento antecedente al raggiungimento dei limiti di età o di servizio”. Sicché il differimento costituirebbe, in una fase di emergenza economica, una misura restrittiva necessitata dal “numero cospicuo di pensionamenti in un momento anteriore al raggiungimento dei limiti massimi di età o di servizio” e comunque dalle altre disparate ragioni per cui un rapporto pubblico può cessare “anche con apprezzabile anticipo rispetto al raggiungimento dei limiti di età o di servizio”.
Nondimeno, in quella stessa pronuncia si lasciavano impregiudicate le questioni di legittimità costituzionale della normativa che dispone il pagamento differito e rateale delle indennità di fine rapporto anche nelle ipotesi di raggiungimento dei limiti di età e di servizio o di collocamento a riposo d’ufficio, sebbene con liquidazione entro dodici mesi. Ed anzi la Corte investiva il legislatore del compito di apprestare una riforma organica, avendo quella vigente “smarrito un orizzonte temporale definito e la iniziale connessione con il consolidamento dei conti pubblici che l’aveva giustificata”.
Come era inevitabile, nell’inerzia legislativa in breve tempo sopraggiungeva la questione presagita dal giudice delle leggi, il quale la riteneva sostanzialmente fondata – in ragione della natura retributiva del trattamento e della necessità di una sua tempestiva erogazione – sia rispetto al termine annuale di liquidazione, sia – con qualche concessione di allineamento graduale – in ordine al meccanismo di rateizzazione[11].
Nella circostanza, la Corte rifiutava anche gli argomenti contrari, basati sulla possibilità di anticipazione del trattamento ad opera di istituti di credito[12] o dello stesso ente previdenziale[13], ritenendo irragionevole accollare al lavoratore, in termini di interessi, il costo del finanziamento oneroso.
Tuttavia, alla conclusione di merito seguiva la formale dichiarazione di inammissibilità della questione, stavolta con monito diretto al legislatore per un indifferibile intervento.
4. I tentativi di riforma e il limite della spesa pubblica.
Sulla scorta di tale messa in mora, nel corso dello stesso anno venivano avviate due iniziative legislative.
La prima proponeva di ridurre da dodici a soli tre mesi il termine di liquidazione, contestualmente elevando i tetti degli scaglioni della rateizzazione (da euro 50.000 ad euro 63.600 e da euro 100.000 ad euro 127.200) al fine di controbilanciare questo ulteriore differimento “con il riconoscimento della rivalutazione monetaria maturata fino ad oggi”[14].
La seconda addirittura riduceva entrambi i termini lunghi di liquidazione (ventiquattro e dodici mesi) alla misura di quarantacinque giorni, contestualmente proporzionando il termine di corresponsione previsto per le ipotesi di inabilità e decesso, che passava da tre mesi a trenta giorni. Anche tale iniziativa interveniva sugli scaglioni di rateizzazione, ampliando i tetti a euro 90.000 e, rispettivamente, a euro 150.000[15].
Entrambe le proposte non avevano seguito, anche perché giudicate finanziariamente insostenibili dalla Ragioneria generale dello Stato.
In seguito, l’art. 16, comma 2, d.l. n. 25 del 2025, conv. l. n. 69 del 2025, ha disposto l’erogazione del trattamento di fine servizio nel termine di tre mesi per i soggetti di cui al comma 1, cioè i dipendenti pubblici “assunti in data successiva alla entrata in vigore del presente decreto”[16] e per i quali “ai fini dell’accertamento dello stato di invalidità, inabilità e inidoneità al lavoro ed al servizio e dei conseguenti effetti previdenziali si applicano le norme in materia di invalidità pensionabile di cui alla legge 12 giugno 1984, n. 222”.
Pertanto, per questi soggetti la deroga già esistente per la cessazione del servizio per inabilità è ora estesa alle ipotesi di invalidità e inidoneità, entrambe riconducibili – a dire del rinvio legale – ad una specifica disciplina previdenziale.
Infine, l’art. 1, comma 198, l. n. 199 del 2025, ha modificato l’art. 3, comma 2, d.l. n. 79 del 1997, riducendo a nove mesi il termine di liquidazione prima fissato in dodici, ma soltanto con effetto dal 1° gennaio 2027 e con riferimento “ai soggetti che maturano i requisiti per il pensionamento a decorrere dalla predetta data”.
5. Il minimalismo legislativo e l’irritazione della Consulta.
Mentre si introducevano queste timide modifiche, la Corte costituzionale è stata, però, nuovamente investita della questione oggetto di monito nel 2023.
Con l’ordinanza n. 25 del 2026[17] il giudice delle leggi innanzitutto ribadisce l’impossibilità di distinguere, ai fini del giudizio di incostituzionalità, tra le varie discipline ancora vigenti, in quanto “il differimento e la rateizzazione operano allo stesso modo per l’intero genus dei trattamenti di fine servizio”. Del resto, il carattere più vantaggioso delle indennità diverse dal t.f.r. dell’art. 2120 c.c. non può essere predicato in via assoluta, dipendendo da una combinazione di variabili che rendono tale conclusione probabile, ma non certa rispetto ad ogni posizione soggettiva.
Richiamati gli argomenti coltivati nelle precedenti pronunce, il cuore dell’ordinanza sta nel preannunciato rifiuto dell’incidenza che i più recenti interventi legislativi possono esercitare sul sistema normativo già censurato.
Infatti, la Corte non si limita a dichiararne la irrilevanza – ratione temporis e per ambito applicativo – rispetto ai casi che originano la rimessione, ma prosegue affermando che con quei due provvedimenti il legislatore “ha dato un primo, solo parziale riscontro”. E ciò in quanto “Non può certamente ritenersi che le modifiche introdotte dalle richiamate riforme abbiano avviato in modo sostanziale quel processo di graduale, ma completa, eliminazione dei termini per il riconoscimento delle spettanze di fine servizio sollecitato da questa Corte”.
Si tratta di una constatazione coerente con gli approdi a cui si era pervenuti, senza neppure il bisogno di indagare i differenti dubbi interpretativi che derivano dalle ultime novelle. Il che vale tanto per la modifica apportata dal d.l. n. 25 del 2025 rispetto all’ampliamento delle ipotesi in cui i tempi della (prima) erogazione appaiono sostanzialmente tempestivi, quanto per l’esigua riduzione del termine di liquidazione previsto dalla legge n. 199 del 2025.
Sotto il primo profilo, mentre l’estensione della platea dei destinatari risulta ancora eccessivamente circoscritta (e a rigore applicabile, per rinvio, soltanto ai nuovi assunti), rispetto alla disciplina del trattamento di fine servizio occorrerà anche declinare il riferimento ai casi di “invalidità” che, in effetti, ai sensi della legge n. 222 del 1984 non determinano la necessaria cessazione del rapporto. Ancora più equivoco appare il richiamo ai casi di “inidoneità”, che non soggetti a quella disciplina previdenziale ma semmai – ove si ragioni di inidoneità alle mansioni – a quella della legge n. 68 del 1999.
Sotto il secondo profilo – prescindendo da svantaggi fiscali[18] – la novella dell’art. 3, comma 2, d.l. n. 79 del 1997, è perlomeno sospetta di irragionevolezza. Infatti, rispetto ai casi di cessazione dal servizio per raggiungimento dei limiti di età o di servizio o per collocamento a riposo d’ufficio a causa del raggiungimento dell’anzianità massima di servizio, l’abbreviazione a nove mesi del termine di liquidazione è limitata ai soggetti che maturano i requisiti per il pensionamento[19]. Il che dovrebbe significare che, nell’ambito dei casi di cessazione involontaria del reddito di lavoro, vengono avvantaggiati coloro che possono fruire di un trattamento economico sostitutivo[20].
6. Il monito a scadenza e l’impasse del legislatore.
In questo quadro, ad ogni modo, la Corte non esita a evidenziare che gli ultimi interventi non si iscrivono in un disegno organico, il quale, peraltro, dovrebbe incidere su “entrambi i meccanismi dilatori”, vale a dire includendo pure il sistema di rateizzazione.
Senonché, neanche stavolta si perviene ad una caducazione delle disposizioni censurate. Accogliendo l’appello dell’Inps affinché sia concessa al legislatore una “ultima opportunità”, l’ordinanza si rifugia nuovamente nel rilievo per cui un intervento ablativo “si tradurrebbe quantomeno in un temporaneo, ma assai significativo impatto sulle finanze pubbliche in termini di fabbisogno di cassa”.
Pertanto, in forza dei poteri di gestione del processo costituzionale, si dispone il rinvio del giudizio in corso, mediante la fissazione una nuova discussione al gennaio 2027, onde verificare “l’eventuale sopravvenienza di una novella legislativa che pianifichi la eliminazione dei meccanismi dilatori”.
La palla, dunque, torna ancora una volta al decisore politico, ma sembra proprio essere l’ultima occasione per riformare radicalmente la materia.
A dire il vero, data la intransigenza della Consulta verso soluzioni estemporanee o parziali, lo spazio di manovra del legislatore appare oramai estremamente esiguo, al punto da fare ipotizzare che neanche la più recente proposta di legge – appena precedente l’ordinanza del giudice delle leggi – sia idonea a garantire la piena conformazione alle sue indicazioni. Infatti, pure questa iniziativa è incentrata su una modifica di miglior favore del regime di rateizzazione che, tuttavia, viene stabilmente confermato per il futuro[21].
Se lo scopo è la sostanziale equiparazione con la disciplina del settore privato – forse ancora al netto di quelle vicende di cessazione anticipata e volontaria del rapporto, per le quali la stessa Corte aveva manifestato minore preoccupazione – l’unica strada da intraprendere è, allora, quella mostrata dalle stesse pronunce costituzionali, sintetizzabile nella possibilità di distribuire “su più esercizi l’effetto di cassa correlato alla rimozione del differimento e della rateizzazione della corresponsione degli stessi”. Ovviamente a condizione che questa gradualità ristabilisca la “fisiologica scansione dei pagamenti del TFS” in un “orizzonte temporale definito e ragionevole”.
[1] Art. 3, d.P.R. n. 1032 del 1973.
[2] Art. 2, l. n. 152 del 1968.
[3] Art. 13, l. n. 70 del 1975.
[4] Per una recente ricostruzione v. F. Olivelli, Le indennità di fine servizio: natura, requisiti e funzione. Dalle origini del rapporto alla posticipazione dell’erogazione, in A. Boscati, A. Zilli (a cura di), Il trattamento economico nella Pubblica Amministrazione, Padova, Cedam, 2024, vol. 2, 103 ss.
[5] L’art. 2, comma 5, l. n. 335 del 1995, disponeva l’applicazione dell’art. 2120 c.c. ai dipendenti pubblici dell’art. 1, d.lgs. n. 29 del 1993, assunti dal 1° gennaio 1996. Tuttavia, il termine era poi differito al 1° gennaio 2001 a seguito dell’Accordo Quadro Aran del 29 luglio 1999 e del d.P.C.M. 20 dicembre 1999 (G.U. 111 del 15 maggio 2000 e G.U. n. 118 del 23 magio 2001).
[6] Art. 59, comma 56, l. n. 449 del 1997; artt. 10 e 11 dell’Accordo Quadro Aran del 29 luglio 1999.
[7] Accordo Quadro Aran del 26 maggio 2016; Accordo Quadro Aran del 3 agosto 2021.
[8] L’applicazione dell’aliquota per il calcolo del t.f.r., pari al 6,91 per cento della retribuzione imponibile, corrisponde infatti al divisore 13,5 previsto dall’art. 2120 c.c., pari al 7,41 per cento ma epurato della contribuzione dello 0,5 per cento stabilita per i datori di lavoro privati dall’art. 3, commi 16 e 17, l. n. 297 del 1982.
[9] In realtà, il successivo comma 10 del medesimo articolo prevedeva anche che “Con effetto sulle anzianità contributive maturate a decorrere dal 1 gennaio 2011, per i lavoratori alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche … per i quali il computo dei trattamenti di fine servizio, comunque denominati, in riferimento alle predette anzianità contributive non è già regolato in base a quanto previsto dall’articolo 2120 del codice civile in materia di trattamento di fine rapporto, il computo dei predetti trattamenti di fine servizio si effettua secondo le regole di cui al citato articolo 2120 del codice civile, con applicazione dell’aliquota del 6,91 per cento”. La norma aveva generato un rilevante contenzioso, sia perché si sovrapponeva, con effetti potenzialmente abrogativi, alla disciplina dell’opzione ricordata nel testo, sia per l’imposizione delle aliquote contributive, ancora a carico dei lavoratori rimasti in regime di t.f.s., rispetto all’applicazione della stessa aliquota già vigente per quelli già in regime di t.f.r. La disposizione è stata poi abrogata dalla legge n. 228 del 2012, anche a seguito di una prima pronuncia di parziale incostituzionalità.
[10] Corte cost. 25 giugno 2019, n. 159 in Giur. cost., 2019, n. 4, 2369 ss., con nota di L. Fiorillo, Tempi e modalità di erogazione dei trattamenti di fine servizio alla cessazione del rapporto di lavoro pubblico: una pronuncia di costituzionalità condizionata.
[11] Corte cost. 23 giugno 2023, n. 130, in Foro Amm.,2023, 12, II, 1580,nonché in Foro it.,2023, 78, I, 2021.
[12] Secondo quanto previsto dall’art. 23, d.l. n. 4 del 2019, conv. l. n. 26 del 2019, con anticipazione limitata ai “soggetti che accedono, o che hanno avuto accesso prima della data di entrata in vigore del presente decreto, al trattamento di pensione ai sensi dell’articolo 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214”.
[13] Cfr. delibera CdA Inps 9 novembre 2022, n. 219, qui con anticipazione potenzialmente integrale ed in favore degli iscritti alla Gestione Unitaria delle prestazioni creditizie e sociali che siano “pensionati o cessati” (art. 1, comma 1, del regolamento allegato alla delibera n. 219/2022, cit.; cfr. anche circ. Inps 7 settembre 2023, n. 79). Secondo quanto si apprende dal sito dell’ente, il funzionamento del relativo Fondo è però cessato, per indisponibilità finanziarie, dopo il biennio 2023-2024.
[14] Atti Parlamentari XIX Legislatura, A.C. n. 1254 del 28 giugno 2023.
[15] Atti Parlamentari XIX Legislatura, A.C. n. 1264 del 29 giugno 2023. Un maggiore impegno era profuso per il solo trattamento di fine servizio del personale militare, per il quale altro disegno di legge (Atti Parlamentari XIX Legislatura, A.C. n. 1283 del 6 luglio 2023) prevedeva la liquidazione entro un mese e la erogazione integrale nel mese successivo.
[16] Si tratta, nello specifico, dei dipendenti “per i quali è prevista l’iscrizione alla Gestione separata dei trattamenti pensionistici ai dipendenti dello Stato (CTPS), alla Cassa per le pensioni ai dipendenti degli enti locali (CPDEL), alla Cassa per le pensioni ai sanitari (CPS), alla Cassa per le pensioni agli insegnanti di asilo e di scuole elementari parificate (CPI), alla Cassa per le pensioni agli ufficiali giudiziari, agli aiutanti ufficiali giudiziari ed ai coadiutori (CPUG), al Fondo Pensioni del Personale delle Ferrovie dello Stato e al Fondo Quiescenza Poste”.
[17] Per un primo commento v. G. Leotta, Sull’incostituzionalità “virtuale” del differimento dell’erogazione dell’indennità di fine servizio nel pubblico impiego, in Labor – Il lavoro nel diritto, 27 aprile 2026.
[18] Ai sensi dell’art. 24, d.l. n. 4 del 2019 (detassazione del t.f.s.) l’aliquota dell’imposta su tali indennità continua ad essere ridotta in misura pari a 1,5 punti percentuali per “le indennità corrisposte decorsi dodici mesi dalla cessazione del rapporto di lavoro”.
[19] Peraltro, cosa si intenda a tale fine per “pensionamento” dovrebbe risultare dalla previsione dell’art. 23, comma 1, d.l. n. 4 del 2019, secondo cui “Ferma restando la normativa vigente in materia di liquidazione dell’indennità di fine servizio comunque denominata, di cui all’articolo 12 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, i lavoratori dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché il personale degli enti pubblici di ricerca, cui è liquidata la pensione conseguono il riconoscimento dell’indennità di fine servizio comunque denominata al momento in cui tale diritto maturerebbe a seguito del raggiungimento dei requisiti di accesso al sistema pensionistico, ai sensi dell’articolo 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214”. Il che genera il problema del pensionamento anticipato a ‘quota’ (sul punto V. Filì, Il TFR dei dipendenti pubblici, in Il trattamento economico nella Pubblica Amministrazione, cit., 138).
[20] Al riguardo, merita di essere ricordato che, tra le soluzioni interpretative ipotizzate dall’Inps per scongiurare il giudizio di incostituzionalità delle disposizioni in esame, una verteva proprio “nella limitazione dell’intervento correttivo alle ipotesi in cui la retribuzione non venga sostituita dalla percezione del trattamento pensionistico o da altro trattamento retributivo o sostitutivo di esso”.
[21] Atti Parlamentari XIX Legislatura, A.C. n. 1284 del 3 marzo 2026. Gli emendamenti infatti consistono nella riduzione dei nove mesi, appena introdotti dalla legge di stabilità per la liquidazione dell’art. 3, comma 2, d.l. n. 79 del 1997, in soli tre mesi, mentre per la rateizzazione si ripropongono, a decorrere dal 2027, gli scaglioni più elevati previsti dal d.d.l. n. 1254 per compensare la precedente rivalutazione monetaria.
