Sommario
– 1. Premessa
– 2. Il fondamento normativo degli ambiti territoriali sociali nella legge n. 328 del 2000
– 3. Ambito territoriale sociale e forme associative degli enti locali: profili distintivi
– 4. La natura giuridica degli ATS: perimetro funzionale, non ente necessario
– 5. Il caso Calabria: centralità programmatoria e debolezza soggettiva
– 6. Il confronto con le altre Regioni italiane
– 7. Ricadute applicative della qualificazione dell’ATS come modulo organizzativo
– 8. Considerazioni conclusive
*********
Parte I
Autore
Dott. Giuseppe Geraci
Senior consultant, esperto in legislazione europea e nazionale in materia di Fondi Comunitari e PNRR, controllo della spesa, contratti pubblici, assistenza tecnica alla P.A. in materia di monitoraggio e rendicontazione.
Abstract
Il contributo affronta il tema della natura giuridica degli ambiti territoriali sociali, assumendo come caso paradigmatico l’esperienza della Regione Calabria e collocandola nel più ampio quadro comparato delle discipline regionali italiane. La tesi sostenuta è che l’ambito territoriale sociale, in quanto tale, non coincida né con un ente pubblico autonomo né con una unione di comuni, ma si configuri come modulo territoriale-funzionale di programmazione e coordinamento dei servizi sociali, individuato dalla legislazione regionale in attuazione della legge n. 328 del 2000. La soggettività giuridica, ove sussistente, non inerisce all’ambito in sé, ma al diverso strumento organizzativo prescelto dai comuni per l’esercizio associato delle funzioni: convenzione con comune capofila, unione di comuni, consorzio, azienda speciale consortile. Il caso calabrese si segnala per la marcata centralità del comune capofila e dell’Ufficio di piano, che rendono particolarmente evidente la distinzione tra rilevanza istituzionale dell’ambito e assenza di autonoma personalità giuridica. Il raffronto con le altre Regioni conferma che, pur nella pluralità dei modelli, l’ATS resta ordinariamente un perimetro istituzionale di riferimento, mentre la soggettività esterna si radica nell’ente o nel modulo organizzativo concretamente operante.
1. Premessa
La questione della natura giuridica degli ambiti territoriali sociali assume oggi un rilievo non meramente classificatorio, ma ordinamentale e applicativo. Da essa dipende, infatti, l’esatta individuazione del centro di imputazione degli atti amministrativi, della titolarità dei rapporti finanziari e contrattuali, della legittimazione processuale, nonché del regime delle responsabilità amministrative e contabili. In altri termini, stabilire che cosa sia, in diritto, un ambito territoriale sociale significa stabilire a chi appartengano funzioni, poteri, obblighi e responsabilità nell’architettura del welfare locale.[1]
Il problema si presenta con particolare nettezza quando si chiarisce che gli ambiti territoriali sociali non coincidono con unioni di comuni e non sono, per ciò solo, enti locali associativi. In tale prospettiva, la nozione di “ambito” va sottratta a ogni impropria reificazione istituzionale: essa designa, anzitutto, un livello territoriale di organizzazione della funzione sociale, non necessariamente un soggetto distinto dai comuni che vi partecipano.[2]
La Calabria offre, sotto questo profilo, un osservatorio particolarmente significativo. Nel sistema regionale calabrese, infatti, l’ambito territoriale sociale è fortemente valorizzato quale sede della programmazione associata e della costruzione del Piano di zona; tuttavia, tale centralità funzionale non si traduce, almeno in via generale, nell’attribuzione di una autonoma soggettività giuridica. Il baricentro amministrativo rimane nel comune capofila e nell’Ufficio di piano, secondo un modello che rende evidente la distinzione tra perimetro territoriale di esercizio della funzione e soggetto giuridico titolare dei rapporti esterni.[3]
Muovendo da tali premesse, il presente contributo sostiene che l’ambito territoriale sociale debba essere qualificato, in linea di principio, come modulo territoriale-funzionale di programmazione e coordinamento, la cui eventuale soggettività dipende esclusivamente dal veicolo organizzativo concretamente adottato. Il caso Calabria consente di mettere a fuoco tale tesi con particolare chiarezza e di verificarne la tenuta nel confronto con le principali esperienze regionali italiane.
2. Il fondamento normativo degli ambiti territoriali sociali nella legge n. 328 del 2000
La matrice normativa degli ambiti territoriali sociali è rappresentata dalla legge 8 novembre 2000, n. 328, la quale ha ridisegnato il sistema integrato di interventi e servizi sociali secondo una logica di programmazione territoriale, integrazione istituzionale e cooperazione intercomunale. La legge quadro, tuttavia, non istituisce un nuovo ente pubblico denominato “ambito territoriale sociale”; piuttosto, demanda alle Regioni il compito di definire gli ambiti territoriali entro cui organizzare la rete dei servizi e ai comuni, singoli o associati, quello di programmare e realizzare il sistema locale mediante il Piano di zona.[4]
Il punto merita di essere sottolineato. La legge n. 328 del 2000:
– non crea un soggetto giuridico nuovo;
– non tipizza l’ambito come ente locale o ente strumentale;
– presuppone, invece, la necessità di un livello territoriale adeguato entro cui i comuni esercitino in forma coordinata le funzioni sociali.
L’ambito, dunque, nasce normativamente come spazio di programmazione e integrazione, non come centro originario di imputazione di situazioni giuridiche soggettive.
Tale esito è coerente con il quadro costituzionale. Dopo la riforma del Titolo V, la materia dei servizi sociali è ricondotta prevalentemente alla competenza legislativa regionale, ferma restando la competenza esclusiva statale nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire sull’intero territorio nazionale.[5] In questo assetto, la definizione degli ambiti territoriali si colloca nella sfera della potestà regionale di organizzazione del sistema, mentre l’esercizio delle funzioni resta affidato ai comuni secondo la logica della sussidiarietà verticale e dell’adeguatezza organizzativa di cui all’art. 118 Cost.
Sotto il profilo ordinamentale, il riferimento resta il testo unico degli enti locali. Gli strumenti attraverso i quali i comuni possono dare attuazione alla gestione associata sono quelli tipici previsti dagli artt. 30 e ss. del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267: convenzione, consorzio, unione di comuni, accordo di programma. L’ambito territoriale sociale non si identifica con nessuno di tali istituti: ne costituisce, piuttosto, il presupposto territoriale e il quadro funzionale di operatività.[6]
La distinzione tra ambito territoriale e forma organizzativa non è, dunque, terminologica, ma sistematica. Essa riflette il fatto che l’ordinamento distingue il livello nel quale la funzione deve essere esercitata dal soggetto cui tale esercizio viene giuridicamente imputato.
3. Ambito territoriale sociale e forme associative degli enti locali: profili distintivi.
L’equivoco più diffuso nella prassi amministrativa consiste nel sovrapporre la nozione di ambito territoriale sociale a quella di unione di comuni o, più genericamente, di ente associativo intercomunale. Si tratta, tuttavia, di figure radicalmente diverse.
3.1. L’unione di comuni come ente locale associativo.
L’unione di comuni, disciplinata dall’art. 32 TUEL, è un ente locale associativo dotato di personalità giuridica pubblica, di organi propri, di autonomia statutaria, organizzativa e finanziaria e della capacità di essere autonomo centro di imputazione di rapporti giuridici, personale, contratti e contenzioso.[7] Essa si colloca, a pieno titolo, nell’ambito delle forme organizzative tipiche attraverso cui più comuni esercitano congiuntamente funzioni e servizi.
3.2. L’ambito territoriale sociale come modulo territoriale-funzionale.
L’ambito territoriale sociale, per contro, non è una forma associativa in senso proprio, ma:
– un ambito ottimale o adeguato di esercizio della funzione sociale;
– una circoscrizione di programmazione definita dalla Regione;
– un perimetro istituzionale di coordinamento entro cui i comuni cooperano;
– un contenitore funzionale che necessita, per operare, di un ulteriore supporto organizzativo.
Di regola, l’ambito non ha organi propri in senso tecnico, né un patrimonio distinto, né una capacità negoziale autonoma, né personale proprio, salvo che tali elementi non derivino da un ente formalmente costituito e operante al suo interno o per suo conto.
3.3. Conseguenze della distinzione.
La conseguenza è netta: l’ambito territoriale sociale:
– non è ente locale;
– non è ente pubblico territoriale;
– non è automaticamente soggetto di diritto;
– può assumere rilievo esterno soltanto attraverso un diverso soggetto giuridico.
Ne deriva che la gestione associata delle funzioni sociali all’interno dell’ambito può essere realizzata, a seconda delle scelte regionali e locali, mediante:
– convenzione ex art. 30 TUEL;
– comune capofila;
– consorzio;
– azienda speciale consortile;
– unione di comuni.
4. La natura giuridica degli ATS: perimetro funzionale, non ente necessario.
Sul piano dogmatico, gli ambiti territoriali sociali vanno qualificati come moduli organizzativi di cooperazione intercomunale e di programmazione dei servizi alla persona. La loro natura giuridica è, per così dire, “debole” sotto il profilo soggettivo e “forte” sotto il profilo funzionale: essi sono indispensabili come livello di organizzazione della funzione, ma non per questo si trasformano in soggetti dell’ordinamento.
4.1. Il modello del comune capofila.
Quando la gestione associata si attua mediante convenzione con comune capofila:
– gli atti amministrativi sono imputati al comune designato;
– le risorse finanziarie transitano nel relativo bilancio;
– le procedure di evidenza pubblica fanno capo alla struttura amministrativa dell’ente capofila;
– la legittimazione processuale spetta a quest’ultimo;
– l’Ufficio di piano opera come articolazione tecnico-amministrativa, non come ente autonomo.
In tale ipotesi, l’uso dell’espressione “ATS soggetto attuatore” ha valore descrittivo, non tecnico-giuridico. Il soggetto resta il comune capofila; l’ATS designa il contesto territoriale dell’azione amministrativa.[9]
4.2. Il modello dell’ente associativo o strumentale
Quando, invece, i comuni danno vita a:
– una unione di comuni;
– un consorzio;
– una azienda speciale consortile;
la soggettività si radica in tale ente. Anche in questo caso, però, l’ambito territoriale continua a indicare il perimetro di riferimento entro cui il soggetto opera, non l’ente stesso.
In sintesi, quindi, può affermarsi che l’ATS sia:
– soggetto solo in senso funzionale-descrittivo;
– non necessariamente soggetto in senso giuridico-formale.
La soggettività dell’ambito non si presume; essa richiede o una espressa attribuzione legislativa o la costituzione di un ente tipico cui l’ordinamento riconosca autonoma rilevanza esterna. In mancanza di tali presupposti, l’ambito rimane una figura di organizzazione territoriale della funzione sociale.[10]
L’ambito, in tale prospettiva, non è un ente-ordinamento, ma un modulo di coordinamento territoriale. La soggettività, quando esiste, non è dell’ambito, ma dell’organismo che lo rende operativo.[8]
*********
Parte II
Autore
Avv. Giuseppe Turano
Esperto in legislazione europea e nazionale in materia di Fondi Comunitari e PNRR, controllo della spesa, contratti pubblici, assistenza tecnica alla P.A. in materia di procedure di appalto, trasparenza, anticorruzione e privacy.
5. Il caso Calabria: centralità programmatoria e debolezza soggettiva
5.1. Il quadro regionale
Nel sistema calabrese, la legge regionale 26 novembre 2003, n. 23, e la successiva regolazione programmatoria hanno collocato gli ambiti territoriali sociali al centro della governance locale dei servizi alla persona. L’ATS costituisce la sede ordinaria del Piano di zona, della programmazione associata, del raccordo intercomunale e, almeno tendenzialmente, dell’integrazione con il livello socio-sanitario.[11]
Tale centralità funzionale non si traduce, però, nella costituzione di un nuovo ente. La normativa regionale riconosce all’ambito un ruolo di primo piano nella programmazione dei servizi, nel raccordo istituzionale tra i comuni e nella gestione delle risorse finanziarie di provenienza regionale, nazionale e comunitaria, senza tuttavia attribuirgli, in quanto tale, autonoma personalità giuridica.
L’impostazione seguita dalla Regione Calabria conferma questa lettura: gli ATS sono ricondotti, sul piano istituzionale, a forme di cooperazione tra comuni, non a soggetti dotati di propria autonomia.
Il modello calabrese è, piuttosto, costruito attorno a due snodi:
– il comune capofila, quale amministrazione procedente e soggetto di gestione;
– l’Ufficio di piano, quale struttura tecnica di supporto alla programmazione, all’istruttoria, al monitoraggio e alla rendicontazione.
L’ATS calabrese si presenta, pertanto, come una struttura relazionale tra enti locali, non come un soggetto pubblico distinto, considerata la propria strutturazione, si tratta del modello regionale meno orientato alla formalizzazione istituzionale dell’ambito.
5.2. La centralità del comune capofila
La centralità del comune capofila costituisce, verosimilmente, il tratto più significativo del modello calabrese. In concreto, il capofila:
– riceve e gestisce i finanziamenti;
– cura gli adempimenti amministrativi e contabili;
– coordina l’attività dell’Ufficio di piano;
– funge da amministrazione procedente nei rapporti con la Regione;
– assume la veste di soggetto esterno nelle procedure di gara, nei rapporti contrattuali e nel contenzioso.
Ne consegue che l’azione dell’ambito è, sul piano esterno, imputata all’ente capofila. Il lessico amministrativo può continuare a riferirsi all’“ATS” come sede dell’intervento, ma ciò non modifica il dato giuridico: il soggetto è il comune, non l’ambito.
5.3. Le particolarità del modello calabrese
L’esperienza calabrese presenta, a ben vedere, alcuni elementi di specificità.
a) Intensità dell’indirizzo regionale
La costruzione del sistema degli ambiti è stata accompagnata da una regolazione regionale incisiva, tanto nella delimitazione dei perimetri quanto nella definizione dei modelli procedurali e programmatori. L’ambito tende così a configurarsi come sede di attuazione di politiche regionalmente orientate, più che come esito spontaneo di una cooperazione intercomunale dal basso.[12]
b) Fragilità dell’integrazione socio-sanitaria
Come in altre Regioni, anche in Calabria l’ambito sociale interagisce con il livello distrettuale sanitario. Tuttavia, tale raccordo risente della peculiare complessità del governo sanitario regionale e non sempre si traduce in una integrazione effettiva e stabile delle funzioni.
In Calabria, il quadro normativo di riferimento per l’integrazione socio-sanitaria è dato dalla Legge Regionale 26 novembre 2003, n. 23, che ha introdotto nell’ordinamento regionale il sistema integrato di interventi e servizi sociali. Questa legge si inserisce in un percorso di riforma avviato a livello nazionale con il D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229 e completato dalla Legge 8 novembre 2000, n. 328, promuovendo forme di
raccordo e collaborazione tra il comparto sanitario e i servizi sociali del territorio, con l’obiettivo di assicurare una presa in carico che risponda in modo unitario ai bisogni della persona e garantisca continuità nei percorsi assistenziali.
Sul punto, la stessa legge regionale è esplicita: “La Regione, in misura prioritaria, favorisce l’integrazione tra il sistema sanitario e quello sociale, nel rispetto delle indicazioni contenute nel D.lgs. 229/99, e più specificatamente contenuti nel Piano sanitario regionale e nel Piano regionale degli interventi e dei servizi sociali.” [13]
A dispetto di questo impianto normativo, che ha posto le basi per un sistema integrato di welfare, il coordinamento interistituzionale tra funzioni sociali e sanitarie in Calabria rimane segnato da criticità profonde e persistenti, che la sola previsione legislativa — tanto della L. 328/2000 quanto della L.R. n. 23/2003 — non è riuscita a superare.
Va ricordato che la L. 328/2000 aveva delineato un modello incentrato sulla programmazione integrata e sulla gestione associata delle politiche sociali attraverso gli Ambiti Territoriali, e che la L.R. Calabria n. 23/2003 aveva tradotto questi principi nell’ordinamento regionale, prevedendo espressamente l’integrazione tra servizi sociali e sistema sanitario in ambiti territoriali corrispondenti ai distretti. La distanza tra questo disegno normativo e la realtà concreta è però significativa, e si manifesta in criticità organizzative e funzionali di non facile risoluzione.
Gli Ambiti Territoriali Sociali (ATS), pur essendo individuati dalla normativa come il luogo naturale dell’integrazione socio-sanitaria, mostrano nella pratica una marcata fragilità strutturale: limitata autonomia organizzativa, dotazioni spesso insufficienti, scarsa capacità di esercitare un reale coordinamento nei confronti del sistema sanitario.
Ne derivano sovrapposizioni di competenze e duplicazioni procedurali che incidono negativamente sulla continuità e tempestività dei percorsi assistenziali. La persone si trova spesso a fare i conti con ritardi nell’attivazione delle Unità di Valutazione Multidimensionale, e deve relazionarsi con una molteplicità di soggetti — Comuni, INPS, Aziende Sanitarie Provinciali, enti del Terzo settore — che operano secondo logiche e assetti organizzativi non uniformi e non sempre coordinati tra loro. Il risultato è una frammentazione che rallenta i processi di presa in carico integrata e si pone in tensione con gli obiettivi di unitarietà e continuità dell’assistenza che il legislatore, tanto nazionale quanto regionale, ha inteso perseguire.
Quella dell’integrazione socio-sanitaria è, dunque, una delle fratture più serie del welfare calabrese. Una fragilità strutturale che non si spiega con un solo fattore, ma che affonda le radici in una costellazione di problemi che si alimentano a vicenda:
- gli ATS soffrono di una debolezza amministrativa strutturale, che ne limita la capacità organizzativa e gestionale;
- il sistema comunale è fortemente frammentato, con piccoli enti che faticano a garantire continuità nell’esercizio delle funzioni associate;
- la sanità territoriale calabrese attraversa una crisi profonda, aggravata da anni di commissariamento, che ha indebolito la capacità di interlocuzione con il versante sociale;
- permane uno squilibrio finanziario e funzionale marcato tra il comparto sanitario e quello sociale, a svantaggio di quest’ultimo.
A tutto ciò si somma la mancanza, pressoché strutturale, di una cabina di regia unitaria e stabile che possa garantire un governo coordinato delle politiche socio-sanitarie a livello locale. L’assenza di questo snodo compromette i meccanismi di governance multilivello e allontana il sistema regionale dal modello integrato delineato dalla L. 328/2000 e recepito dalla L.R. Calabria n. 23/2003.
Le riforme del PNRR e il nuovo paradigma amministrativo
Il quadro descritto ha conosciuto, negli anni più recenti, importanti elementi di discontinuità. Le riforme legate al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) — in particolare attraverso la Missione 5 (“Inclusione e coesione”) e la Missione 6 (“Salute”) — e la progressiva definizione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS) hanno impresso una spinta significativa al rinnovamento del sistema. A questo si è aggiunta, in termini di impatto strutturale, l’adozione del decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62, in materia di disabilità, che ridisegna in profondità l’architettura complessiva delle politiche di welfare.
Queste riforme — che includono anche le più recenti iniziative di programmazione regionale calabrese — si inseriscono in un processo più ampio di potenziamento dei servizi di prossimità, di raccordo tra i sistemi informativi e di costruzione di modelli di presa in carico radicati nella comunità.
Tra gli strumenti più rilevanti di questo rinnovamento si segnalano in particolare:
- le Case della Comunità;
- le Centrali Operative Territoriali ;
- il potenziamento dell’assistenza domiciliare integrata[14].
Restano, tuttavia, zone d’ombra significative. Alcune criticità di fondo non appaiono ancora risolte, e il rischio concreto è che:
- la sanità continui a occupare una posizione dominante, relegando il sociale a un ruolo subordinato;
- i servizi sociali restino in una condizione cronica di sottofinanziamento;
- gli Ambiti Territoriali Sociali (ATS) non riescano a raggiungere una sufficiente solidità istituzionale e capacità operativa.
Il decreto legislativo n. 62 del 2024 non è un semplice intervento di riordino: è, nella sostanza, la traduzione normativa di una visione radicalmente diversa del welfare. Abbandona il modello frammentato che per decenni ha tenuto separati gli interventi sociali da quelli sanitari e sceglie invece un assetto unitario, centrato sulla persona.
Due sono i cardini su cui poggia questo impianto[15]:
- la valutazione multidimensionale della persona., che guarda alla salute, all’autonomia, alle reti familiari e sociali e alle possibilità di inclusione come a un insieme inscindibile;
- il progetto di vita individuale personalizzato, costruito insieme alla persona e alla sua famiglia, pensato non come un piano fisso ma come uno strumento flessibile, capace di adattarsi nel tempo ai bisogni reali, non pensato per la persona, né sulla la persona, ma come un progetto della persona.
Questo nuovo assetto si muove in piena coerenza con i principi della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità [16], e con l’orientamento che i livelli essenziali delle prestazioni sociali stanno assumendo, sempre più rivolti alla personalizzazione e all’unitarietà degli interventi.
La Regione Calabria ha scelto un approccio graduale alla transizione, accompagnando i territori nell’applicazione del nuovo modello. La provincia di Catanzaro ha funzionato da apripista a partire dal 2025, mentre da marzo 2026 la sperimentazione è stata estesa alle province di Cosenza, Crotone, Reggio Calabria e Vibo Valentia.
L’estensione della sperimentazione impone un salto di qualità nel coordinamento tra i soggetti coinvolti. I passi compiuti in questa direzione sono:
- la deliberazione della Giunta regionale n. 425 del 2025, che ha approvato le linee guida per il funzionamento delle Unità di Valutazione Multidimensionale e dei Punti Unici di Accesso;
- l’apertura di tavoli tecnici con le Aziende Sanitarie Provinciali (ASP) e gli Ambiti Territoriali Sociali (ATS);
- la collaborazione operativa con l’INPS per la definizione di modalità uniformi di trasmissione delle istanze.
Perché il progetto di vita individuale non resti una promessa sulla carta, è indispensabile che i flussi informativi tra INPS, ATS e sistema sanitario funzionino in modo efficace e tempestivo. La qualità dello scambio di dati è, in sostanza, la condizione materiale di un’effettiva presa in carico integrata.
La riforma chiede, in definitiva, di abbandonare le logiche di silos istituzionale che hanno a lungo separato le competenze sociali da quelle sanitarie. Il progetto di vita non è il prodotto di un singolo ente, ma l’esito di un’azione condivisa tra livelli istituzionali che devono imparare a lavorare insieme.
In questa direzione, la Regione ha predisposto uno schema di Accordo di Programma tra Ambiti Territoriali Sociali e Aziende Sanitarie Provinciali, in attesa di approvazione da parte della Giunta regionale, che definirà:
- come devono funzionare i Punti Unici di Accesso;
- quali saranno il ruolo e le funzioni delle Unità di Valutazione Multidimensionale;
- i passaggi per costruire, approvare e portare a compimento i progetti di vita;
- come si strutturano concretamente i rapporti operativi tra il sistema sanitario e i servizi sociali.
c) Improprietà del lessico della soggettività
La prassi amministrativa fa talora riferimento all’ATS come “beneficiario” o “soggetto attuatore”. Si tratta di formule utili sul piano descrittivo e programmatorio, ma non sempre corrette sotto il profilo strettamente giuridico. In assenza di personalità propria, il beneficiario e il soggetto attuatore sono il comune capofila o, se esistente, l’ente associativo formalmente costituito.[13]
d) Asimmetria amministrativa tra i comuni
La differente capacità amministrativa degli enti partecipanti accentua il ruolo del capofila, che finisce per assorbire la gran parte delle funzioni operative. Ciò rafforza la tenuta pratica del sistema, ma conferma, al tempo stesso, che l’ambito non assurge a soggetto autonomo.
Il caso Calabria evidenzia così, con particolare nettezza, la scissione tra necessità funzionale dell’ambito e assenza di soggettività propria.
*********
Parte III
Autore
Dr.ssa Pasqualina Accroglianò
Esperta in legislazione europea e nazionale in materia di Fondi Comunitari, controllo della spesa, contratti pubblici, assistenza tecnica alla P.A. in materia di rendicontazione, procedure di appalto, sistemi informativi.
6. Il confronto con le altre Regioni italiane
Il raffronto con le principali esperienze regionali italiane mostra una pluralità di assetti, ma conferma un dato di fondo: l’ambito territoriale sociale, di regola, non coincide con un ente autonomo.
6.1. Il modello “ambito + comune capofila”
È il modello più vicino a quello calabrese e ricorre, con differenze interne, in varie Regioni del Mezzogiorno. In tali contesti:
– la Regione definisce l’ambito;
– i comuni operano mediante convenzione;
– il comune capofila assume le funzioni gestionali;
– l’Ufficio di piano svolge compiti tecnici;
– l’ambito non dispone di autonoma personalità giuridica.
A questa tipologia sono riconducibili, in misura significativa, le esperienze di Puglia, Campania, Basilicata e, per alcuni profili, Lazio e Sicilia.[14]
6.2. Il modello “ambito + soggetto gestore distinto”
In altre Regioni, l’ambito resta un perimetro territoriale di programmazione, ma la gestione è affidata più frequentemente a organismi dotati di autonoma soggettività. È il caso, in particolare, di:
– Lombardia;
– Piemonte;
– Emilia-Romagna;
– Veneto.
Qui si riscontra una più netta distinzione tra:
– l’ambito come spazio istituzionale di riferimento;
– il consorzio, l’azienda speciale consortile o l’unione come soggetto gestore dei servizi e titolare dei rapporti esterni.[15]
6.3. Il paradigma toscano
Particolarmente istruttiva è l’esperienza toscana delle zone-distretto e delle Società della salute. Essa rappresenta uno dei modelli più avanzati di integrazione socio-sanitaria, ma conferma la tesi qui sostenuta. La zona-distretto costituisce il perimetro territoriale; la Società della salute, ove costituita, rappresenta il soggetto organizzativo dotato di autonomia. Anche laddove l’integrazione istituzionale raggiunge il suo massimo sviluppo, l’ambito non si trasforma automaticamente in ente.[16]
6.4. Esito del confronto
Il quadro comparato consente di formulare una conclusione di portata generale: la variabile decisiva non è l’esistenza dell’ambito, ormai strutturale in tutti i sistemi regionali, ma il modello organizzativo scelto per renderlo operativo. Dove prevale la convenzione, la soggettività resta in capo ai comuni, soprattutto al capofila; dove operano enti associativi o strumentali, la soggettività si concentra in essi. L’ambito, invece, rimane normalmente il perimetro entro cui tali soggetti agiscono.
7. Ricadute applicative della qualificazione dell’ATS come modulo organizzativo
La ricostruzione dell’ATS come modulo territoriale-funzionale e non come ente autonomo non ha solo valore teorico. Essa produce rilevanti conseguenze applicative.
7.1. Atti amministrativi
Gli atti non sono emanati dall’“ambito” in senso tecnico, ma:
– dal comune capofila;
– oppure dall’ente associativo o strumentale formalmente costituito.
7.2. Contratti pubblici e procedure di gara
La stazione appaltante non è l’ATS, salvo improprietà lessicali. Il rapporto contrattuale si imputa:
– all’ente che ha indetto la procedura;
– al soggetto che dispone della competenza e della capacità negoziale.
7.3. Personale
L’ambito non assume personale proprio, salvo che tale personale sia assunto dall’ente gestore operante nell’ambito. In via ordinaria, il personale appartiene:
– al comune capofila;
– all’unione;
– al consorzio;
– all’azienda speciale consortile.
7.4. Contenzioso
La legittimazione processuale spetta al soggetto che ha adottato l’atto o intrattenuto il rapporto controverso. L’Ufficio di piano, di regola, non è un centro autonomo di imputazione.
7.5. Contabilità e finanza pubblica
I trasferimenti confluiscono:
– nel bilancio del comune capofila;
– ovvero nel bilancio dell’ente gestore.
L’ambito, di regola, non dispone di un proprio patrimonio né di un bilancio autonomo.[17]
Tali conseguenze risultano particolarmente importanti in Calabria, dove la frequente evocazione dell’ATS quale “beneficiario” potrebbe indurre a oscurare la reale imputazione di atti, rapporti e responsabilità.
8. Considerazioni conclusive
L’analisi svolta consente di affermare, con sufficiente nettezza, che gli ambiti territoriali sociali non sono, in via ordinaria, unioni di comuni, né possono essere qualificati, solo per questo, come enti pubblici autonomi. Essi sono, più propriamente, ambiti ottimali di programmazione, moduli territoriali di coordinamento dei servizi sociali e cornici organizzative entro cui i comuni esercitano in forma associata le funzioni sociali. La soggettività esterna appartiene esclusivamente al diverso strumento organizzativo adottato dai comuni interessati.
Il caso calabrese costituisce, sotto questo profilo, un banco di prova particolarmente significativo. Qui l’ambito è forte sul piano funzionale, perché rappresenta il livello necessario della programmazione e il luogo ordinario di costruzione del welfare territoriale; ma è debole sul piano soggettivo, perché l’azione amministrativa resta imputata al comune capofila e alle strutture da esso coordinate. È precisamente in questa dissociazione tra centralità programmatoria e debolezza soggettiva che si coglie la cifra dell’esperienza calabrese.
Il confronto con le altre Regioni italiane conferma che la distinzione decisiva non corre tra Regioni che conoscono o non conoscono l’ambito territoriale sociale, bensì tra modelli che affidano l’operatività dell’ambito al comune capofila e modelli che la devolvono a organismi dotati di soggettività distinta. In entrambi i casi, tuttavia, l’ambito rimane, ordinariamente, il perimetro istituzionale della funzione, non il soggetto giuridico che la esercita.
-Note
[1]: Sul rilievo sistematico della distinzione tra assetto territoriale della funzione e soggettività pubblica, v. **E. Balboni – B. Baroni – A. Mattioni – G. Pastori** (a cura di), *Il sistema integrato dei servizi sociali. Commento alla legge n. 328 del 2000 e ai provvedimenti attuativi dopo la riforma del Titolo V della Costituzione*, Milano, 2003; nonché **L. Vandelli**, *Il sistema delle autonomie locali*, Bologna, ult. ed.
[2]: In termini generali, sul rapporto tra programmazione territoriale dei servizi e moduli organizzativi dell’amministrazione locale, v. **A. Pioggia**, *Diritto sanitario e dei servizi sociali*, Torino, ult. ed.
[3]: Sulla centralità del comune capofila nelle gestioni associate dei servizi sociali e sulla funzione dell’Ufficio di piano, cfr. ancora **E. Balboni – B. Baroni – A. Mattioni – G. Pastori** (a cura di), *Il sistema integrato dei servizi sociali*, cit.
[4]: Il riferimento è, in particolare, agli artt. 6, 8 e 19 della **l. 8 novembre 2000, n. 328**.
[5]: In giurisprudenza costituzionale, sul riparto di competenze in materia di servizi sociali e sui livelli essenziali delle prestazioni, v. **Corte cost.**, sentt. nn. **423/2004**, **50/2008**, **121/2010**.
[6]: V. **d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267**, artt. 30-34. In dottrina, **L. Vandelli**, *Il sistema delle autonomie locali*, cit.; **G. Falcon**, contributi in materia di autonomie territoriali.
[7]: Sulla natura dell’unione di comuni quale ente locale associativo, v. **art. 32 TUEL**; in dottrina, **M. Cammelli**, studi sull’associazionismo intercomunale.
[8]: In questa prospettiva, l’ambito appare assimilabile a un livello territoriale di esercizio della funzione, distinto dal soggetto eventualmente preposto alla gestione. Cfr. **A. Pioggia**, *Diritto sanitario e dei servizi sociali*, cit.
[9]: Sul piano dell’imputazione amministrativa, la gestione convenzionale con comune capofila comporta che atti, risorse e rapporti facciano capo all’ente designato quale responsabile della gestione associata.
[10]: In termini generali, il principio secondo cui la soggettività pubblica non si presume, ma richiede base normativa o costituzione di un ente tipico, è coerente con l’impianto ordinamentale delle autonomie locali e con la disciplina delle forme associative ex TUEL.
[11]: V. **l.r. Calabria 26 novembre 2003, n. 23**, recante la disciplina del sistema integrato di interventi e servizi sociali, nonché i successivi atti regionali in materia di ambiti territoriali, Piani di zona e Uffici di piano.
[12]: Sul ruolo conformativo della regolazione regionale nella strutturazione della governance sociale territoriale, il caso calabrese appare particolarmente significativo per intensità e continuità dell’indirizzo programmatorio.
[13]: L.R. Calabria 5 dicembre 2003, n. 23, art. 10, comma 1
Decreto Ministeriale 23 maggio 2022, n. 77, concernente i modelli organizzativi dell’assistenza territoriale, incluse Case della Comunità, Centrali Operative Territoriali e assistenza domiciliare integrata. Ministero della Salute – DM 77/2022
[14]: Decreto Ministeriale 23 maggio 2022, n. 77, concernente i modelli organizzativi dell’assistenza territoriale, incluse Case della Comunità, Centrali Operative Territoriali e assistenza domiciliare integrata. Ministero della Salute – DM 77/2022
[15]: Decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62, “Definizione della condizione di disabilità, della valutazione di base, di accomodamento ragionevole, della valutazione multidimensionale per l’elaborazione e attuazione del progetto di vita individuale personalizzato e partecipato”.
[16]: Organizzazione delle Nazioni Unite, Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’Assemblea Generale ONU il 13 dicembre 2006 e ratificata dall’Italia con Legge 3 marzo 2009, n. 18.
[17]: La prassi amministrativa utilizza frequentemente formule sintetiche riferite all’ATS quale “soggetto attuatore”; tali formule devono però essere lette in coerenza con il dato ordinamentale, che impone di individuare il vero centro di imputazione nel comune capofila o nell’ente formalmente costituito.
[18]: Per alcuni significativi riferimenti comparati: **l.r. Puglia 10 luglio 2006, n. 19**; **l.r. Campania 23 ottobre 2007, n. 11**.
[19]: Per il confronto regionale: **l.r. Lombardia 12 marzo 2008, n. 3**; **l.r. Emilia-Romagna 12 marzo 2003, n. 2**; **l.r. Piemonte 8 gennaio 2004, n. 1**.
[20]: Sul modello toscano delle zone-distretto e delle Società della salute, v. **l.r. Toscana 24 febbraio 2005, nn. 40 e 41**, e successive modificazioni.
[21]: Le ricadute applicative della qualificazione dell’ATS riguardano, in particolare, appalti, contabilità, personale, responsabilità amministrativa e contenzioso, tutti profili nei quali occorre individuare il soggetto formalmente competente e giuridicamente responsabile.
