Sentenza n° 5253 Corte di Giustizia Tributaria
La sentenza in commento, in maniera pedagogica, fa il punto della situazione e mira a sciogliere il nodo interpretativo, intorno al quale si registrano tuttora incertezze, in ordine alla natura distributivo-perequativa ovvero, alternativamente, compensativo-indennitaria, dei diritti edificatori espressi da un suolo ed integranti il quid patrimoniale assunto a presupposto applicativo dell’IMU.
In particolare, il caso di specie attiene ad un terreno indiviso, iscritto in catasto come bosco ceduo, per il quale il Puc approvato dal Comune campano prevedeva la destinazione a “verde pubblico attrezzato” con vincolo di inedificabilità assoluta, vigendo sull’intero suolo sia il vincolo paesaggistico che quello idrogeologico.
Parte ricorrente impugnava l’avviso di accertamento relativo all’applicazione dell’IMU, affermando che i diritti edificatori, attribuiti dal Comune e spendibili su un’altra area del territorio comunale, in quanto di natura virtuale, non fanno parte del proprio patrimonio, assumendo questi la veste di diritti di credito inesigibili aventi natura compensativo-indennitaria e subordinati ad un atto volontario di cessione del privato; tali diritti, sospensivamente condizionati, non sono assoggettabili a tassazione. D’altra parte, proprio la classificazione del suolo come “verde pubblico attrezzato”, che prelude al relativo esproprio e preclude qualsiasi attività edificatoria da parte del privato, supportano la natura compensativa di tali diritti, la non inerenza al suolo, la natura meramente obbligatoria e, dunque, la non tassabilità.
Di qui l’esame delle censure, che, come anticipato, rappresenta l’occasione per i Giudici Tributari di Salerno di affrontare un annoso e ben noto dibattito circa il diverso inquadramento dei tratti caratteristici dell’urbanistica perequativa e compensativa e delle connesse conseguenze in tema di applicazione dei tributi.
La centralità della tematica assume estrema rilevanza posto che, ove si aderisca alla prima prospettiva qualificatoria, quei diritti sono considerati, dal punto di vista tributario, inerenti al bene posseduto e tali da sostanziarne la potenzialità edificatoria, mentre, nel caso si propenda per la seconda soluzione, “essi sono scissi dal suolo (che, quindi, in virtù di tale separazione, non potrebbe considerarsi edificabile ai fini impositivi) e vengono attribuiti al proprietario, nella fase conclusiva del procedimento urbanistico (ovvero in coincidenza con la stipulazione della convenzione connessa all’approvazione del PUA), quale contropartita della perdita della sua originaria (ma non più attuale) edificabilità”.
Distinguere tra perequazione urbanistica e compensazione significa, dunque, distinguere tra fattispecie che costituiscono presupposto impositivo ai fini dell’applicazione del tributo e fattispecie che, per converso, ne vanno esenti.
Per giungere a cogliere il discrimine tra la tecnica perequativa e quella compensativa ai fini impositivi, occorre attendere ad una disamina descrittiva delle fattispecie.
Il meccanismo perequativo consiste nell’assegnazione all’insieme delle aree – pur con diverse destinazioni, pubbliche e private, costituenti un comparto – di un indice perequativo, inferiore all’indice fondiario attribuito alle aree destinate all’edificazione. (Cass. Civ. Sezioni Unite, 29/10/2020 n. 23902)
Il diritto edificatorio di origine perequativa viene riconosciuto al proprietario del fondo come una qualità intrinseca del suolo: nella sostanza, il privato non subisce un vincolo e non è gravato dall’obbligo di soggiacere all’esproprio, ma sarà titolare dell’onere previsto dal piano perequativo, il cui assolvimento gli permetterà di partecipare ai vantaggi del piano stesso.
Nel caso della compensazione urbanistica, anche detta “della perequazione compensativa”, la PA attribuisce al proprietario un indice di capacità edificatoria fruibile su altra area di proprietà pubblica o privata, non necessariamente contigua e finanche di successiva individuazione; ciò a fronte della cessione gratuita dell’area oggetto di trasformazione pubblica, ovvero di imposizione su di essa di un vincolo assoluto di inedificabilità o preordinato all’esproprio.
Il diritto edificatorio proveniente da interventi compensativi può trovare fondamento nel PRG, ma viene assegnato ed è dunque trasferibile tra privati solo all’esito della cessione dell’area o dell’imposizione del vincolo. Trattandosi di un istituto con funzione corrispettiva o indennitaria di un’inedificabilità soppressa, esso risulta indifferente alle successive variazioni di piano.
Il diritto edificatorio di origine compensativa deriva, dunque, dall’adempimento di un rapporto sinallagmatico in senso lato, avente ad oggetto un terreno urbanisticamente non edificabile, ristorato con l’assegnazione al proprietario di un quid volumetrico da spendere su altra area.
Nel caso del diritto edificatorio in parola, particolarmente evidente è la progressività dell’iter perfezionativo della fattispecie, dal momento che quest’ultima si articola in una fase di “decollo”, costituita dall’assegnazione del vincolo volumetrico, indennitario al proprietario che ha subito il vincolo; di una fase di “atterraggio”, data dall’individuazione ed assegnazione del terreno sul quale il diritto edificatorio può essere concretamente esercitato; di una fase di “volo”, rappresentata dall’arco temporale intermedio durante il quale l’area di atterraggio ancora non è stata individuata e, purtuttavia, il diritto edificatorio è suscettibile di circolare da sé.
Ad ogni buon conto, occorre precisare che la fattispecie impositiva dell’ICI[1](o IMU) è incentrata, da un lato, sulla tassativa ed esaustiva elencazione dei beni immobili colpiti (fabbricati, aree fabbricabili, terreni agricoli) e, dall’altro, su una relazione di realità con tali immobili.
Sul punto, i Giudici della Suprema Corte hanno ritenuto che tale sostrato reale difetterebbe nel caso del diritto edificatorio compensativo, stante il suo totale distacco dal fondo di origine e la sua conseguente perfetta ed autonoma ambulatorietà.
Ciò determinerebbe l’escludersi della imponibilità ICI del terreno, come area edificabile, dal quale origina il diritto edificatorio compensativo. (Cass. Civ., Sezioni Unite, 9/10/2020 n. 23902).
La questione risulta però del tutto aperta, tant’è che la sentenza in commento, nell’individuare con particolare rigore e pregio i tratti distintivi della perequazione e della compensazione, va oltre, ritenendo che il precedente richiamato non offra una soluzione definitiva al tema in esame in quanto si limita a postulare la riconducibilità della concreta fattispecie alla tematica della compensazione urbanistica, senza sviluppare specifiche argomentazioni tali da determinarne la pacifica sussunzione nell’alveo dell’una o dell’altra fattispecie.
Centrale, a tal fine, è il richiamo di matrice giurisprudenziale al concetto di potenzialità edificatoria.
A livello definitorio, la potenzialità edificatoria di un lotto di terreno è un fatto giuridico oggettivo che attiene alla natura dell’area: una volta che sia stata interamente utilizzata non è consentita alcuna ulteriore edificazione oltre i limiti previsti dalla strumentazione urbanistica.
L’impostazione condivisa in giurisprudenza afferma che ciò che rileva, ai fini ICI (o IMU), è l’edificabilità in astratto del suolo, ovvero la sua potenzialità edificatoria, anche non immediatamente attuabile, purché il suolo sia incluso in un PRG anche semplicemente adottato.
Posta la rilevanza della mera potenzialità edificatoria, come evidenziato pacificamente dalla Corte di legittimità, “è soggetto ad imposta il terreno inserito nell’ambito della perequazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa, viene direttamente attribuito ai suoli ricompresi nel comparto, un indice perequativo costante di edificabilità, che diviene una qualità intrinseca del terreno; diversamente, non è soggetto ad imposta il terreno inserito nell’ambito della compensazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa, viene attribuito al privato un indice di capacità edificatoria fruibile su un’altra area, che può essere individuata anche successivamente, a fronte della cessione dell’area oggetto di trasformazione urbanistica, ovvero dell’imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilità assoluta o preordinata all’esproprio, con la conseguenza che, in tal caso il diritto edificatorio non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso.” (cfr. Cass. civ. n. 26895 del 5/10/2021).
Da tali premesse deriva, dunque, il principio consolidato per cui il diritto edificatorio compensativo non è assoggettabile ad imposta, in quanto non ha natura reale, non inerisce al terreno ed è trasferibile separatamente da esso.
Pertanto, alla luce delle suesposte argomentazioni, un terreno è considerato edificatorio sia quando l’edificabilità risulti dagli strumenti urbanistici generali o attuativi, sia quando, per lo stesso terreno, esistano possibilità effettive di costruzione, richiamando in tal senso una nozione di area edificabile ispirata alla mera potenzialità edificatoria.
Ne consegue che la presenza di vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionino, in concreto, l’edificabilità del suolo, non sottrae le aree, su cui essi insistono, al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, ma incide sulla concreta valutazione del relativo valore venale e, conseguentemente, sulla base imponibile.
In conclusione, la sentenza in commento chiarisce che i diritti edificatori in parola sono riconosciuti in capo a parte ricorrente quale effetto perequativo della distribuzione, uniforme ed equilibrata, dell’indice di edificabilità che la porzione di territorio considerata è idonea ad esprimere e non, invece, quale contropartita dell’apprensione alla sfera pubblica del suolo di proprietà, privato in modo radicale della capacità edificatoria che in precedenza lo caratterizzava.
In tale ottica, non trova riscontro l’argomentazione posta a fondamento del complesso censorio costruito da parte ricorrente: nella fattispecie delineata, infatti, non si configura né uno “scambio”, né una forma di “permuta”, tra area di proprietà e area sulla quale sono esercitabili aliunde i diritti edificatori alla stessa riconosciuti.
Ugualmente, il rilievo alla stregua del quale si evidenzia che il procedimento di assegnazione non è ancora giunto a compimento, non incide sulla sussistenza del presupposto impositivo dal momento che, come insegna la costante giurisprudenza, la natura edificabile del suolo va apprezzata in un’ottica di “potenzialità”, per cui essa sussiste fin dal momento in cui il suolo viene ad essere considerato tale secondo le vigenti disposizioni urbanistiche, incidendo la maggiore o minore attualità delle prospettive edificatorie esclusivamente sul valore del suolo.
Per le ragioni esposte, in conclusione, i Giudici salernitani rigettano il ricorso, evidenziando tuttavia che la complessità dell’oggetto della controversia e la sussistenza di orientamenti giurisdizionali difformi giustificano la compensazione delle spese di giudizio.
[1] Al riguardo, la base imponibile dell’imposta è data dal valore degli immobili di cui al comma 2 dell’art. 1 (…omissis…) e per le aree fabbricabili “il valore è costituito da quello venale in comune commercio all’1 gennaio dell’anno di imposizione, avendo riguardo, tra gli altri (zona territoriale di ubicazione, alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche) all’indice di edificabilità” (art. 5 d.lgs. 504/92)
