1. Introduzione.
La legge 10 novembre 2025, n. 167 fornisce risposta a due necessità del nostro tempo: la semplificazione normativa e la qualità della normazione.
La legge, e più in generale la regolazione normativa, costituiscono condizioni imprescindibili per la piena realizzazione delle libertà costituzionali, strumenti che ne assicurano l’effettività[1]: permettono, infatti, alle libertà di scendere dalla “poesia” della Costituzione alla “prosa” della realtà, traducendosi in istituti giuridici concreti. La legge, inoltre, delimita l’esercizio del potere pubblico rendendone prevedibili gli effetti e consentendo ai consociati di orientare le proprie scelte sulla base di aspettative giuridicamente tutelate. Tuttavia, quando la normazione diventa sovrabbondante, eccessiva o sproporzionata, si trasforma in un limite alle libertà costituzionali, individuali e collettive[2]. Questa esorbitante mole di regole ci avvolge come una ragnatela fatta di fili sottilissimi: ciascuno, singolarmente considerato, non limita in modo apprezzabile i nostri movimenti, ma il complesso dei fili, nel loro insieme, ci rallenta e ci frena. Disincentiva la libera iniziativa individuale, zavorra il sistema economico e diventa un grave fattore di disequilibrio, sia per il godimento delle libertà individuali, sia per la vita economica e sociale.
2. L’ipertrofia normativa come problema.
L’ipertrofia normativa costituisce un problema in sé sotto molteplici profili. Montesquieu osservava che alle leggi occorre accostarsi “con mano tremante”[3], perché le leggi inutili “indeboliscono quelle necessarie”: prima di introdurre una modifica legislativa, è dunque necessario riflettere più volte sulla sua effettiva utilità. E già Tacito, negli Annales, avvertiva che “è corrotta la Repubblica dove vi sono troppe leggi”[4]. In età contemporanea, la dottrina sulla qualità della normazione ha messo in luce come la proliferazione normativa incida non solo sull’efficienza dell’ordinamento, ma anche sulla sua intelligibilità e prevedibilità. In particolare, si è osservato come la sovrapposizione di testi, di modifiche e rinvii produca un effetto di “opacizzazione” del diritto, compromettendo la capacità dei destinatari di conoscere ex ante le conseguenze giuridiche delle proprie azioni e indebolendo, in tal modo, la funzione garantista della legge[5].
Un eccesso di norme, oltre a comprimere la libertà individuale, amplia il potere discrezionale dell’amministrazione: nella complessità e nell’incertezza delle regole si muove agevolmente, infatti, solo chi è interno all’apparato, che può così esercitare quel potere burocratico che Max Weber ha insuperabilmente descritto come fondato sull’opacità normativa, la quale rende sovente impossibile per il cittadino ordinario l’individuazione della regola applicabile al proprio caso[6]. Non sorprende, allora che Jean-Jacques Rousseau ammonisse: “più moltiplicherete le leggi, più le renderete detestabili”[7]. La numerosità delle regole è un problema in sé; ed è problema che si presenta in Italia con caratteri parossistici. Secondo un calcolo della CGIA di Mestre (dicembre 2023[8]), il numero dei precetti normativi vigenti in Italia è dieci volte superiore a quello della Francia, del Regno Unito e della Germania. L’ipertrofia normativa è un problema diffuso, ma nel caso italiano assume dimensioni particolarmente acute. È utile soffermarsi su una fotografia recente: quella del 9 maggio 2025. In quella data è entrata in vigore la legge n. 56 del 2025[9], che ha abrogato espressamente – superando le tradizionali formule tacite, fonte di persistenti incertezze interpretative – 30.690 atti normativi prerepubblicani che nel tempo erano divenuti privi di ogni portata precettiva reale.
In totale, i decreti emanati tra il 1861 e il 1946 superavano le 43.000 unità. All’esito di un esame puntuale di ciascuno di essi, e d’intesa con gli altri ministeri, che hanno rinnovato l’istruttoria compiuta in prima battuta dagli uffici del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa, on. Casellati, sono stati individuati i 30.690 atti da abrogare espressamente. Per quanto si trattasse di norme ormai inattuali, per effetto di queste abrogazioni, il numero complessivo delle leggi vigenti si è ridotto da 110.170 a 79.605. Si tratta ancora di una cifra elevatissima, ma l’intervento ha consentito di ridurre di circa il 28% lo stock normativo vigente, e questo ci consente di avvicinarci ai Paesi europei più virtuosi in termini di produzione normativa.
In questo quadro merita di essere richiamata una importante sentenza della Corte costituzionale: la n. 110 del 2023[10]. Per la prima volta, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge in ragione della sua invincibile oscurità. La disposizione censurata – una legge regionale del Molise – conteneva due definizioni diverse dello stesso istituto all’interno del medesimo testo, rendendo arbitraria la scelta applicativa e vulnerando il principio di legalità e la separazione dei poteri. La Corte ha statuito che una legge radicalmente oscura, che renda impossibile la ricostruzione di un contenuto univoco, è incostituzionale[11].
3. La legge annuale di semplificazione.
Veniamo ora alla legge annuale di semplificazione. Lo strumento non è nuovo: l’art. 20 della legge n. 59 del 1997 (la c.d. Bassanini 1) istituiva una legge annuale per la semplificazione dei procedimenti amministrativi. Tuttavia, dal 1997 a oggi sono state approvate soltanto tre leggi di semplificazione (l’ultima delle quali, tecnicamente, si configurava come un semplice “taglia-leggi”[12])[13]. Ciò ha reso necessario rivedere completamente lo strumento, per semplificarlo e adeguarlo alle esigenze attuali[14].
La nuova legge di semplificazione, la ricordata legge 10 novembre 2025, n. 167 reca deleghe al Governo per la semplificazione, il riordino e il riassetto di vari settori normativi. Frutto dell’iniziativa del Ministro delle riforme istituzionali e della semplificazione normativa, che ha raccolto e coordinato le proposte di tutti i ministeri interessati, la legge annuale aspira a diventare uno strumento periodico di razionalizzazione, riordino, semplificazione dell’ordinamento, grazie all’attivo coinvolgimento di tutti i Ministeri (la semplificazione è esigenza trasversale a tutte le politiche pubbliche) nonché dei portatori di interessi. Per ciascun ministero è stato individuato un referente per la semplificazione, che, raccordandosi con la Struttura tecnica di missione per la semplificazione normativa, segnale i procedimenti che richiedono interventi di riordino o di semplificazione. Entro il 30 aprile di ogni anno, anche all’esito di consultazioni pubbliche, vengono raccolte e istruite le proposte pervenute, che formano l’oggetto del disegno di legge di semplificazione presentato dal Governo entro il 30 giugno di ciascun anno.
La legge contiene principi e criteri direttivi generali, destinati a valere per tutte le future deleghe attuative delle prossime leggi di semplificazione[15]; e alcune deleghe settoriali. Fra i principi di semplificazione e razionalizzazione normativa di ordine generale, si prevedono, tra l’altro, la riduzione dei rinvii a decreti attuativi e il ricorso, ove possibile, a norme immediatamente applicabili; la preferenza per l’abrogazione espressa rispetto a quella tacita; l’impiego delle tecnologie più avanzate, inclusa la digitalizzazione della produzione degli atti normativi e della loro sottoscrizione, superando l’uso di strumenti materiali ormai anacronistici.
Le deleghe settoriali contenute nella legge riguardano[16], tra le altre, il Codice dell’amministrazione digitale, gli affari esteri, la navigazione interna e promiscua, l’elettorato attivo, l’istruzione, la disabilità, l’interdizione, la protezione civile, le politiche familiari.
Tra gli aspetti più innovativi della legge va segnalata l’introduzione di due strumenti: la Valutazione di Impatto Generazionale (VIG)[17] e la Valutazione di Impatto di Genere[18].
La VIG si inserisce, nel più ampio filone degli strumenti di valutazione ex ante delle politiche pubbliche, sviluppatisi negli ultimi decenni nell’ambito della better regulation e rappresenta un’evoluzione dell’Analisi di Impatto della Regolamentazione, orientata a rendere esplicite le conseguenze a lungo termine delle scelte normative sulle giovani generazioni e sui divari fra generi. I dati che ci consegna la realtà non possono che destare preoccupazione. Nel 2004, in Italia, l’89% dei giovani fra 18 e 25 anni votava alle politiche; nel 2024 siamo scesi al 49%. Un sondaggio di opinione svolto nel Regno Unito mostra che il 52% dei giovani tra i 15 e i 24 anni considera auspicabile un governo sottratto al controllo parlamentare e il 32% non esclude addirittura l’utilità di un governo militare[19]. Si tratta di segnali allarmanti, che denunciano il grave disagio delle giovani generazioni e la loro profonda sfiducia nelle regole e negli strumenti della politica democratica.
La Costituzione repubblicana ci indica la strada nell’art. 9, terzo comma, come modificato nel 2023. Vi si stabilisce, infatti, che la Repubblica tutela l’ambiente “anche nell’interesse delle future generazioni”[20], e si dà così riconoscimento e dignità costituzionale a interessi che non hanno rappresentanza nell’agone politico, e che tuttavia il decisore pubblico non può omettere di considerare[21].
Ebbene, attuando e ampliando la portata di questo precetto costituzionale, l’art. 4 della legge n. 167 del 2025 stabilisce che ogni atto normativo del Governo (salvo i decreti-legge, per ragioni di urgenza) deve misurare gli effetti ambientali e sociali che ricadono sui giovani e sulle generazioni future. Discorso analogo vale per la Valutazione di Impatto di Genere, incorporata anch’essa nell’Analisi di Impatto della Regolamentazione e rivolta a censire gli effetti della disciplina statale sulla parità di genere. Un Osservatorio costituito presso la Presidenza del Consiglio[22] curerà il monitoraggio dei provvedimenti normativi per verificare gli effetti reali e concreti della disciplina e per suggerire interventi correttivi.
Merita un cenno, infine, la delega per la digitalizzazione della produzione normativa[23], che riguarda: formazione, sottoscrizione, trasmissione, promulgazione, emanazione, adozione, pubblicazione, conservazione e raccolta degli atti normativi. L’obiettivo è quello di eliminare definitivamente bolli, carte, ceralacche e strumenti ormai obsoleti, attraverso la digitalizzazione dell’intero processo di produzione delle fonti secondarie e ternarie.
Se la certezza del diritto e l’intelligibilità delle norme sono gli obiettivi primari della semplificazione, non si può ignorare essa rappresenta anche una formidabile leva economica. Il rapporto Draghi sul futuro della competitività europea ha evidenziato come fattore anticompetitivo per il Vecchio Continente la distanza siderale tra lEuropa e altri sistemi globali in termini di produzione normativa[24]. Basti pensare che negli ultimi tre mandati del Congresso USA (2019–2024) sono state approvate circa 3.500 leggi; mentre nel medesimo periodo l’Unione europea ha adottato 13.000 atti normativi. In ragione di questa alluvione di regole, gli oneri amministrativi gravanti sulle imprese europee sono stimati in 150 miliardi di euro annui[25]. La Commissione europea ha avviato un processo di drastica riduzione e semplificazione degli adempimenti, con l’obiettivo di abbattere del 25% il carico amministrativo complessivo e del 35% quello che ricade sulle piccole e medie imprese. Per l’Italia, ciò comporterebbe un beneficio di 8,6 miliardi l’anno. Quanto basta per concluderne che la semplificazione normativa è componente essenziale della competitività dei sistemi-Paese.
[1] La concezione della Costituzione italiana come “progetto” da attuare,si ritrova in C. Mortati, Costituzione dello Stato (dottrine generali e Costituzione della Repubblica italiana), in Enc. dir., vol. XI, Giuffrè, Milano, 1962, pp. 139 ss.
[2] Sul tema, tra i primi, M. Ainis, La legge oscura. Come e perché non funziona, Bari-Roma, 2010.
[3] Per Montesquieu “È vero che talvolta occorre cambiare qualche legge. Ma il caso è raro; e quando avviene, bisogna ritoccarle con mano tremante: con tanta solennità e con tante precauzioni che il popolo debba concluderne che le leggi sono veramente sante; e soprattutto con tanta chiarezza che nessuno possa dire di non averle capite” (Lettere Persiane, lettera LXXVI).
[4] “Corruptissima re publica plurimae leges” (Annales, Libro III, 27)
[5] Sulla nozione di qualità della normazione e sui suoi riflessi in termini di intelligibilità, prevedibilità e funzione garantista della legge, v. si veda S. Cassese, Introduzione allo studio della normazione, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1992, p. 312 ss.
[6] M. Weber, Economia e società, vol. I, Milano, 1995, pp. 212 ss. In questo senso, l’opacità normativa diviene una risorsa di potere per l’apparato, confermando l’analisi weberiana secondo cui il dominio burocratico si fonda anche sull’asimmetria informativa tra amministrazione e cittadini.
[7] Questa è una interpretazione della frase “les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires” (Lo spirito delle leggi, libro XXIX, capitolo. XVI).
[8] News del 16 dicembre 2023, in www.cgiamestre.com.
[9] Legge 7 aprile 2025, n. 56 (Abrogazione di atti normativi prerepubblicani relativi al periodo dal 1861 al 1946).
[10] Corte cost., 5 giugno 2023, sent. n. 110. Ex plurimis si vedano A.A. Arabia, La legge oscura. Come e perché
è incostituzionale, in Osservatorio costituzionale, n. 2/2024; P. C[Ostanzo], Ancora un (notevole) avanzamento
nella giustiziabilità del drafting legislativo (osservazioni minime a prima lettura di Corte cost. n. 110/2023), in
Consulta Online, 2023/II, pp. 461 ss.; L. Di Majo, Una legge «radicalmente oscura» è incompatibile con la Costituzione.
Nota a Corte costituzionale, sentenza n. 110/2023, ivi, pp. 715 ss.; N. Ferracuti, Le leggi-labirinto e la crisi della certezza
del diritto, ivi, 2024/I, p. 91 ss.
[11] M. Ainis, op.cit., pp. 117 ss., il quale già immaginava l’incostituzionalità delle “leggi incomprensibili”.
[12] La legge 28 novembre 2005, n. 246. L. Carbone, L’esperienza taglialeggi a metà del suo cammino, in Giorn. dir. amm., n. 5/ 2008, p. 580 ha notato che l’ammontare delle leggi tende a crescere costantemente, poiché alla produzione di nuove leggi o di atti aventi forza di legge, che è “fisiologica”, non corrisponde una altrettanto continua opera di sistemazione della normativa vigente, anche di livello secondario.
[13] Sul tema M. Lunardelli, Decreti-legge e semplificazione normativa. una rivalutazione della riduzione dello stock normativo mediante decreto-legge, alla luce di un recente decreto legislativo, in Osservatorio sulle fonti, n. 3/2016.
[14] In questa prospettiva, la legge annuale di semplificazione può essere letta come una vera e propria tecnica di legislazione, volta non soltanto a incidere su singoli settori dell’ordinamento, ma a introdurre un metodo stabile di intervento normativo. Strumenti di questo tipo rispondono all’esigenza di governare la complessità normativa attraverso procedure periodiche, coordinate e trasversali, capaci di incidere sulla qualità complessiva del sistema delle fonti.
[15] Articolo 2.
[16] Articoli 12 ss.
[17] Articolo 4.
[18] Articolo 6.
[19] Gen Z doubts about democracy laid bare in ‘worrying’ survey, in Thetimes.com, 26 gennaio 2025. Ne parla D. Mitchell, Here’s a shocking finding, gen Z: democracy isn’t perfect, in Theguardian.com, 2 febbraio 2025.
[20] La dottrina sul punto è sterminata. Si veda, tra i molti, D. Porena, Giustizia climatica e responsabilità intergenerazionale, in Rivista AIC, n. 3/2023.
[21] Proprio in considerazione degli interessi delle generazioni future, il Bundesverfassungsgericht, Primo Senato, 24 marzo 2021 – BvR 2656/18 ha annullato una legge sul clima che scaricava sul periodo post 2031 obblighi ambientali ritenuti eccessivi, perché ciò avrebbe limitato in modo sproporzionato la libertà di scelta delle generazioni successive. Per un commento si rinvia a C. Calliess, Das „Klimaurteil” des Bundesverfassungsgerichts: „Versubjektivierung” des Art. 20 a GG?, in ZUR, 2021, 355 ss.
[22] Articolo 5.
[23] Articolo 9.
[24] The future of European competitiveness – A competitiveness strategy for Europe, 2024.
[25] The Draghi report: In-depth analysis and recommendations (Part B), p. 318.
