ABSTRACT
Questa nota mira ad esaminare la posizione di un soggetto terzo al processo amministrativo telematico che voglia intervenire in seno allo stesso per far valere le proprie ragioni. Lo scritto parte da un brevissimo inquadramento del processo amministrativo telematico, onde evidenziarne le caratteristiche fondamentali che lo differenziano da quello tradizionale, esamina poi il caso di specie posto all’attenzione della Plenaria, rende in seguito analiticamente conto del processo argomentativo impiegato per la soluzione del caso di specie, offre infine alcuni spunti critici di riflessione sulla delicata e dibattuta questione giuridica in esame.
ABSTRACT
The purpose of this note is to examine the position of a third party to the telematic administrative process who wishes to intervene in it to assert his own reasons. The paper starts with a very brief outline of the telematic administrative process, in order to highlight the fundamental characteristics that differentiate it from the traditional one, then examines the case in point brought to the attention of the Plenary, then analytically gives an account of the argumentative process used to resolve the case in point, and finally offers some critical points for reflection on the delicate and debated legal issue under consideration.
SOMMARIO
1. Il processo amministrativo telematico – 2. Inquadramento introduttivo della fattispecie – 3. Le questioni interpretative risolte dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – 4. Alcune considerazioni conclusive
1. IL PROCESSO AMMINISTRATIVO TELEMATICO
Con la locuzione “processo amministrativo telematico”, si intende l’insieme delle procedure digitali applicate alla materia del processo amministrativo in Italia. Le relative procedure sono ufficialmente entrate in regime dal 1º gennaio 2017, dopo un periodo di sperimentazione, e si applicano all’intero territorio nazionale. La disciplina è contenuta in un apposito regolamento, emanato ai sensi del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104.
Il processo amministrativo telematico richiede che i documenti processuali vengano creati digitalmente e, più in particolare, in formato PDF. Tutti gli atti processuali di parte e i provvedimenti del giudice devono essere redatti in forma digitale, non è quindi concesso inviare scansioni. In più, la creazione dei documenti digitali non è libera, ma soggetta ad alcune regole, soprattutto per quanto riguarda le dimensioni, che non devono superare i 30 MB.
Se creati conformemente alle disposizioni di legge, i documenti digitali hanno le seguenti caratteristiche:
- hanno valore giuridico;
- offrono una validazione temporale certa;
- soddisfano il requisito legale della forma scritta, se dotato di firma digitale;
- possiedono valore probatorio.
Occorre a questo punto domandarsi se il PAT abbia davvero rappresentato la tanto sperata “rivoluzione copernicana” dal punto di vista processuale: da una parte, si considerano infatti le norme del PAT per la formazione e sottoscrizione degli atti come norme attinenti al deposito, incidenti sulla loro produzione in giudizio, ma non anche sulla loro forma in senso stretto[1]. Si riduce così drasticamente la portata rivoluzionaria del PAT, con una vera e propria “dequotazione” della valenza della violazione delle regole sulla redazione e firma degli atti. Difatti, tali violazioni non vanno considerate quali vizi di forma dell’atto processuale in senso stretto, con la conseguenza che la mancanza della firma digitale non rende radicalmente invalidi gli atti per vizio di forma, ponendo al massimo un problema di regolarità del deposito. In sostanza, tale orientamento esclude che l’atto debba essere redatto necessariamente in forma digitale, continuando ad applicarsi il principio della libertà della forma previsto dall’art. 121 c.p.c., anzi, per meglio dire, il principio della funzionalità della forma rispetto allo scopo. Ciò sarebbe confermato, peraltro, dall’art. 136 c.p.a. che si intitola: “Disposizioni sulle comunicazioni e sui depositi informatici”.
Dall’altra parte, invece, si ritiene che l’avvento del PAT avrebbe inciso sulla forma stessa dell’atto processuale, che non è più quella tradizionale “cartacea”, bensì esclusivamente quella digitale, intesa come forma vincolante ai fini della formazione stessa dell’atto e, conseguentemente, della sua validità. L’art. 136 c.p.a., infatti, al comma 2 bis, dispone che “salvi i casi di cui al comma 2, tutti gli atti e i provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, del personale degli uffici giudiziari e delle parti sono sottoscritti con firma digitale”. Allo stesso modo, parallelamente, l’art. 136 comma 1 c.p.a. prevede che il deposito vada effettuato in forma digitale. Allo stesso modo, le disposizioni del D.P.C.M. n. 40/2016 confermano la necessità della redazione, sottoscrizione e deposito in forma digitale[2]. Le inosservanze delle prescrizioni sulla forma digitale e, in primis, sulla sottoscrizione digitale, si rivelerebbero dei veri e propri vizi formali dell’atto, e qualora inerenti a norme di rango primario (quali quelle dettate dall’art. 136 c.p.a.) sarebbero “sanzionate” con la nullità (o inesistenza) dei relativi atti. Si effettua qui una distinzione tra forme inerenti alla valida formazione dell’atto processuale, quali la sottoscrizione, e forme afferenti al mero deposito degli atti e documenti in giudizio con modalità telematiche, ovverosia delle forme strumentali ai soli fini del deposito.
Come si può ben dedurre da questa introduzione, molti sono, ad oggi, i problemi aperti concernenti il PAT dal punto di vista dell’ordinamento processuale: nel prosieguo della trattazione, si darà conto della questione dell’accesso al fascicolo processuale telematico da parte del terzo interventore che in quella sede voglia far valere le proprie ragioni, recentemente trattata e decisa dalla Plenaria del Consiglio di Stato.
2. INQUADRAMENTO INTRODUTTIVO DELLA FATTISPECIE
Con l’ordinanza 12 aprile 2024, n. 5, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ammette la possibilità, per un soggetto terzo estraneo al giudizio, ma che intende intervenire volontariamente nel medesimo, di chiedere al giudice l’accesso al fascicolo informatico di causa, con conseguente accreditamento al sistema informativo della Giustizia Amministrativa, al fine di valutare la possibilità d’intervenire in giudizio.
Tale questione rappresenta un punto cruciale nell’ambito della digitalizzazione del processo amministrativo, inerendo al passaggio dalla gestione dei fascicoli in modalità tradizionale – rectius: cartacea – a quella in modalità digitale. L’idea primigenia del processo amministrativo digitale – di seguito PAT – è stata quella di approntare una disciplina “sostanziale” del processo, regolata dalla fonte primaria costituita dal codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010), cui si affianca un insieme di norme tecnico-operative riguardanti la sola digitalizzazione degli atti processuali, dettate perlopiù dalla fonte regolamentare. In seguito, anche la fonte secondaria appena menzionata è stata ritenuta troppo rigida ed inidonea al compito cui è preposta, ragion per cui ad oggi la normativa riguardante il PAT è dettata da un decreto del Presidente del Consiglio di Stato[3].
Occorre notare che non sempre l’insieme delle norme tecnico-operative concernenti la telematizzazione del processo può ritenersi “neutrale”, come nell’idea legislativa originaria, ma sempre più spesso finisce per connotare sostanzialmente la disciplina del processo amministrativo, ormai esclusivamente previsto dalla legge in “versione telematica[4]”: difatti, il caso in esame verte sul passaggio dal cartaceo al telematico il quale, a differenza del primo, che risolveva l’accesso – anche del terzo – in via informale, nelle segreterie dei tribunali, ha reso necessaria l’adozione di un atto abilitativo all’accesso, finalizzato all’accreditamento del terzo nel sistema informatico della Giustizia Amministrativa che voglia avere accesso al fascicolo digitale di causa e visualizzarne gli atti.
3. LE QUESTIONI INTERPRETATIVE RISOLTE DALL’ADUNANZA PLENARIA DEL CONSIGLIO DI STATO
Innanzitutto, come anticipato nel paragrafo precedente, il Consesso stabilisce la legittimità costituzionale dell’art. 17, D.P.C.S. 28 luglio 2021, n. 183[5]: difatti, anche in una materia coperta da riserva assoluta di legge, come quella processuale[6], non è necessario che il legislatore disciplini integralmente la materia, potendo demandare alla fonte secondaria le scelte connotate da una discrezionalità soltanto tecnica[7].
In secundis, il citato art. 17 non altera i presupposti e le condizioni dell’intervento del terzo nel processo, che restano disciplinati dagli artt. 28, 50, 51, 97, 102, co. 2 e 109, co. 2, c.p.a.: infatti, a ben vedere, esso non ha introdotto ex novo una nuova previsione non contemplata o addirittura sconosciuta dalla fonte primaria, bensì ha apportato ad essa un “correttivo tecnico-operativo”, al fine di adeguarla alla oramai avvenuta transizione dal processo amministrativo tradizionale al PAT, così valorizzando una prerogativa insita nella situazione giuridica sostanziale ed espressiva del diritto di difesa, consistente nel riconoscimento della preventiva facoltà di accedere al fascicolo di una causa inter alios, al fine di poter previamente verificare i termini specifici della res litigiosa astrattamente suscettibile di interferire con la propria sfera giuridica.
In terzo luogo, afferma il Consesso, l’art. 17 non si pone in contrasto con la disciplina in materia di protezione dei dati personali: difatti, dopo aver ricostruito la base giuridica in materia[8], esso menziona l’art. 2-duodecies, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 – codice in materia di protezione dei dati personali – il quale, in relazione ai trattamenti dei dati personali effettuati per ragioni di giustizia, stabilisce che i diritti dell’interessato e gli obblighi del titolare del trattamento – artt. da 12 a 22, Reg. UE 2016/679 – sono disciplinati nei limiti e con le modalità previste dalle disposizioni legislative che regolano i procedimenti giurisdizionali, e che tali diritti ed obblighi possono essere limitati per la salvaguardia dell’indipendenza della magistratura e dei procedimenti giudiziari. Ciò vuol dire che, in materia processuale, anche l’insieme dei diritti che ineriscono alla tutela dei dati personali non è assoluto, bensì soggiace alla nota tecnica del bilanciamento valoriale, nello specifico con quelle norme che regolano il corretto funzionamento del processo.
Da ultimo, l’art. 17 non contrasta neppure con la disciplina del diritto di accesso procedimentale di cui all’art. 22, l. n. 241/1990, stante la sua applicazione ai soli documenti amministrativi e non anche agli atti del processo.
4. ALCUNE CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
Questa pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato rompe gli schemi della giurisprudenza precedente sul tema, granitica nell’affermare l’impossibilità di accesso in via telematica al fascicolo processuale da parte del terzo estraneo al giudizio[9]: tale pronuncia negava infatti la sussistenza di un diritto soggettivo all’accesso al fascicolo processuale telematico in capo al terzo aspirante interventore, sulla scorta di considerazioni perlopiù incentrate sulla impossibilità di spiegare un intervento volontario ad adiuvandum che, nel processo amministrativo, coincide con un interesse corrispondente a quello del ricorrente principale, dal momento che la posizione di un simile interventore sarebbe quella di colui che vanta un interesse autonomo all’ottenimento del bene della vita oggetto del processo, che andrebbe fatto valere con un giudizio principale soggetto al breve termine decadenziale di sessanta giorni.
A ben vedere, però, a parere di chi scrive, questa pronuncia della Plenaria è anche figlia di una consapevolezza più matura, in capo agli operatori giudiziari, quanto alla pregnanza delle situazioni soggettive derivanti dal PAT, che almeno non può e non deve essere inferiore a quella garantita dal processo tradizionale. Difatti, la digitalizzazione processuale è esclusivamente una “forma di transizione” degli strumenti a favore del cittadino dal tradizionale al digitale, restando invariata la sostanza dei diritti che vi sono alla base, e che dovrebbe addirittura tramutare in melius, secondo quanto stabilito sul tema dalla disciplina europea, nonché dal nostro più volte modificato codice dell’amministrazione digitale, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82.
* Nota a Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, ordinanza 12 aprile 2024, n. 5
** Dottorando di ricerca in Sostenibilità e Agenda ESG presso l’Università “Mercatorum”.
[1] Magistratura amministrativa e Avvocatura per l’efficienza del “Sistema Giustizia”, convegno Il processo amministrativo telematico, Consiglio di Stato, 12 maggio 2017, p. 2.
[2] Magistratura amministrativa e Avvocatura per l’efficienza del “Sistema Giustizia”, cit., p. 3.
[3] Attualmente il D.P.C.S. 28 luglio 2021, n. 183, recante “Regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico”.
[4] In tal senso si è espresso F. D’ALESSANDRI, L’accesso al fascicolo informatico da parte del terzo: la parola dell’AP, ne Il Quotidiano Giuridico, 24/04/2024.
[5] Alla luce della formulazione costituzionale introdotta dalla l. cost. 23 novembre 1999, n. 2.
[6] Con fondamento positivo nell’art. 111, co. 1, Cost.
[7] Cfr, ex plurimis, Corte cost., nn. 36/1964, 96/1964, 26/1966, 61/1969, 168/1971, 113/1972, 21/1973, 58/1975, 108/1982, 282/1990, 333/1991.
[8] Segnatamente, per i dati personali, l’art. 6, par. I, lett. e), Reg. UE 2016/679; per i dati personali sensibili, l’art. 9, par. 2, lett. f), Reg. UE 2016/679.
[9] Significativa a riguardo, ex multis, C.G.A.R.S., sent. 22 settembre 2022, n. 963, con nota di M. RICCIARDO CALDERARO, in www.giustiziainsieme.it, 26 ottobre 2022.
