Abstract
Il saggio esamina l’applicabilità della regola della dequotazione dei vizi formali di cui all’art. 21-octies della legge n. 241/1990 agli atti amministrativi adottati per la regolazione delle smart cities. La norma, volta a evitare l’annullamento di provvedimenti affetti da vizi formali ininfluenti sul contenuto, viene analizzata alla luce delle peculiarità della governance urbana digitale, caratterizzata da innovazione tecnologica, uso di algoritmi e partecipazione civica. Si sostiene che la dequotazione sia applicabile solo agli atti vincolati o tecnici, mentre incontra limiti nei provvedimenti discrezionali o strategici, in cui trasparenza e motivazione sono elementi sostanziali. L’articolo propone un’applicazione prudente del principio, utile a coniugare efficienza e legalità senza sacrificare le garanzie partecipative e la responsabilità tecnologica.
Abstract
The essay examines the applicability of the rule on the dequotation of formal defects referred to in Article 21-octies of Law No. 241/1990 to administrative acts adopted for the regulation of smart cities. The rule, aimed at avoiding the annulment of measures affected by formal defects that do not affect the content, is analysed in light of the peculiarities of digital urban governance, characterised by technological innovation, the use of algorithms and civic participation. It is argued that the rule is applicable only to binding or technical acts, while it encounters limitations in discretionary or strategic measures, in which transparency and motivation are substantial elements. The article proposes a cautious application of the principle, which is useful for combining efficiency and legality without sacrificing participatory guarantees and technological responsibility.
Sommario: 1. Introduzione e quadro generale – 2. La regola della dequotazione dei vizi formali: fondamento e funzione – 3. Le smart cities come nuovo contesto amministrativo – 4. L’applicabilità della dequotazione agli atti amministrativi delle smart cities – 5. Criticità e limiti della dequotazione nel contesto delle smart cities – 6. Possibili orientamenti interpretativi e prospettive applicative – 7. Considerazioni conclusive
1. Introduzione e quadro generale
La progressiva digitalizzazione dell’amministrazione pubblica e la diffusione del paradigma delle smart cities hanno aperto nuove prospettive e nuove sfide sul piano giuridico, in particolare con riferimento alla validità e alla legittimità degli atti amministrativi che regolano tali ambiti. L’incontro tra il diritto amministrativo tradizionale e la governance tecnologica urbana pone la necessità di riesaminare istituti consolidati alla luce delle esigenze di rapidità, innovazione e complessità proprie della città intelligente.
Tra le norme che si prestano a una riflessione in questo senso, particolare rilievo assume l’articolo 21-octies della legge n. 241 del 1990, che introduce il principio della cosiddetta “dequotazione” dei vizi formali e procedimentali. Tale disposizione, pensata per garantire una maggiore stabilità dell’azione amministrativa, prevede che il provvedimento non sia annullabile qualora la violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti non abbia inciso sul contenuto sostanziale dell’atto stesso. In altri termini, l’atto affetto da vizio formale o procedimentale rimane efficace se risulta palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.
Questo principio, che rappresenta una sorta di filtro contro l’eccesso di formalismo, è stato tradizionalmente elaborato per atti vincolati e per fattispecie in cui l’esito del procedimento fosse rigidamente determinato dalla legge. Tuttavia, la crescente complessità dell’azione amministrativa contemporanea, e in particolare la natura ibrida degli atti prodotti nel contesto delle smart cities, rende necessario domandarsi in quale misura la regola della dequotazione possa trovare applicazione anche in tali ambiti, e con quali limiti.
2. La regola della dequotazione dei vizi formali: fondamento e funzione
L’articolo 21-octies, introdotto con la legge n. 15 del 2005, costituisce una delle più significative innovazioni del diritto amministrativo contemporaneo. Esso nasce dall’esigenza di bilanciare il principio di legalità formale, che impone il rispetto rigoroso delle regole del procedimento, con il principio di efficienza e di buon andamento dell’azione amministrativa sancito dall’articolo 97 della Costituzione.
In passato, anche vizi minimi o meramente formali potevano determinare l’annullamento di un atto, con conseguenze paralizzanti per l’attività della pubblica amministrazione. La giurisprudenza amministrativa aveva quindi sviluppato la nozione di “vizi ininfluenti”, riconoscendo che non ogni violazione formale comportasse necessariamente la caducazione del provvedimento. L’articolo 21-octies ha sistematizzato questo orientamento, stabilendo che l’atto non è annullabile se, per la natura vincolata del provvedimento, risulta evidente che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
La norma, perciò, non elimina il vizio, ma ne riduce le conseguenze: l’atto resta formalmente viziato, ma non è suscettibile di annullamento. La ratio è quella di evitare che errori marginali e irrilevanti, privi di reale incidenza sull’esito sostanziale, possano compromettere l’efficacia dell’azione amministrativa. Ciò assume una valenza particolare nei procedimenti di massa, o nei casi in cui la decisione dell’amministrazione sia vincolata a parametri normativi rigidi.
Tuttavia, la giurisprudenza ha chiarito che la regola non si applica a qualsiasi tipo di vizio, ma solo a quelli concernenti la forma e il procedimento, e non ai vizi sostanziali o motivazionali. Inoltre, l’onere della prova spetta all’amministrazione: è questa che deve dimostrare che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso. Si tratta dunque di una norma di chiusura, orientata alla concretezza, ma che non può essere interpretata come un invito a trascurare le garanzie procedimentali.
3. Le smart cities come nuovo contesto amministrativo
Il paradigma delle smart cities rappresenta una delle frontiere più avanzate della pubblica amministrazione contemporanea. Con questo termine si indicano le città che, mediante l’uso di tecnologie digitali, intelligenza artificiale, big data e sensori diffusi, mirano a migliorare la qualità della vita dei cittadini, la sostenibilità ambientale e l’efficienza dei servizi urbani.
La costruzione di una città intelligente non è soltanto un processo tecnico, ma un fenomeno giuridico complesso, che implica la produzione di una pluralità di atti amministrativi. Tali atti comprendono regolamenti comunali in materia di mobilità sostenibile, gestione dei dati urbani, energia, sicurezza e ambiente; piani strategici per l’innovazione; convenzioni con partner tecnologici; bandi per la realizzazione di infrastrutture digitali e protocolli di collaborazione pubblico-privata.
In questo quadro, l’atto amministrativo diviene lo strumento attraverso cui l’amministrazione esercita il governo dell’innovazione. Tuttavia, la natura degli atti smart city è spesso ibrida: da un lato, essi sono provvedimenti amministrativi in senso stretto, soggetti alle regole della legge 241/1990; dall’altro, assumono una valenza programmatica e strategica, tipica della pianificazione urbana e dello sviluppo tecnologico.
Questa ibridità comporta una doppia esigenza. Da un lato, occorre garantire la certezza e la stabilità dell’azione amministrativa, affinché i progetti possano procedere senza blocchi derivanti da vizi formali minori. Dall’altro, bisogna preservare le garanzie partecipative, la trasparenza e il controllo democratico, che nel contesto digitale assumono un’importanza ancora maggiore. La tensione tra queste due esigenze è esattamente il terreno su cui si misura l’applicabilità dell’articolo 21-octies alla regolazione delle smart cities.
4. L’applicabilità della dequotazione agli atti amministrativi delle smart cities
Per comprendere se e come l’articolo 21-octies possa essere applicato agli atti amministrativi relativi alle smart cities, occorre esaminare la natura degli atti stessi e le finalità che essi perseguono.
In molte situazioni, le decisioni amministrative relative alla città intelligente hanno carattere fortemente vincolato. Si pensi, ad esempio, all’adozione di regolamenti comunali che recepiscono direttive europee in materia di transizione energetica o di trattamento dei dati personali: in tali casi, l’amministrazione ha margini di scelta assai ridotti, e il contenuto dell’atto è sostanzialmente predeterminato dal quadro normativo superiore. Se in questi procedimenti dovesse emergere un vizio formale – per esempio un’irregolarità nella comunicazione dell’avvio del procedimento o un difetto nella pubblicazione – la regola della dequotazione potrebbe operare pienamente, dal momento che è possibile dimostrare che l’atto non avrebbe potuto essere diverso.
Diversa è la situazione quando l’amministrazione esercita poteri discrezionali o di alta amministrazione, come nel caso dell’adozione di piani strategici per lo sviluppo urbano digitale o nella scelta dei partner tecnologici per la gestione dei dati. In tali ipotesi, il contenuto dell’atto è frutto di una valutazione complessa, che tiene conto di interessi molteplici e in parte contrapposti. È difficile, allora, sostenere che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, poiché il procedimento partecipativo e l’istruttoria hanno un ruolo sostanziale nel determinare l’esito. In questi casi, la dequotazione rischierebbe di compromettere le garanzie democratiche e di ridurre lo spazio del confronto pubblico.
Le smart cities, inoltre, introducono una dimensione procedimentale inedita, caratterizzata dall’uso di algoritmi e sistemi automatizzati nella formazione della decisione amministrativa. L’impiego di strumenti di intelligenza artificiale per l’elaborazione dei dati o per la gestione dei flussi decisionali solleva questioni nuove riguardanti la trasparenza, la motivazione e la responsabilità. Se un atto è viziato da un difetto nella configurazione dell’algoritmo, o da una carenza informativa nella fase di addestramento, difficilmente si potrà sostenere che tale vizio sia meramente formale. In tal caso, la regola dell’articolo 21-octies non potrà essere invocata, perché il difetto procedurale incide direttamente sul contenuto sostanziale della decisione.
L’applicabilità della dequotazione, pertanto, dipende in larga misura dal grado di vincolatezza dell’atto e dall’incidenza effettiva del vizio sul contenuto dispositivo. È probabile che essa operi con maggiore efficacia nei provvedimenti a carattere tecnico o attuativo – ad esempio, nelle autorizzazioni per l’installazione di sensori o per l’uso di determinate tecnologie – piuttosto che nei provvedimenti strategici o regolativi, nei quali la discrezionalità amministrativa è più ampia.
5. Criticità e limiti della dequotazione nel contesto delle smart cities
L’estensione del principio di dequotazione al mondo delle smart cities comporta anche alcuni rischi. Il primo riguarda la possibile erosione delle garanzie partecipative. Le città intelligenti si fondano sul principio dell’open government e sulla partecipazione dei cittadini alla definizione delle politiche urbane. Se la pubblica amministrazione potesse invocare sistematicamente la dequotazione dei vizi procedimentali, sostenendo che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, si correrebbe il pericolo di ridurre la partecipazione a un mero orpello formale.
Un secondo rischio deriva dalla difficoltà di verificare, in un contesto tecnologicamente complesso, se davvero il contenuto dell’atto fosse inevitabile. La pluralità di dati, modelli, indicatori e algoritmi che concorrono alla decisione amministrativa rende arduo dimostrare l’assenza di alternative. La valutazione di inevitabilità, che costituisce la condizione per l’applicazione della dequotazione, può così trasformarsi in una formula di stile, difficilmente sindacabile.
Un terzo limite riguarda la trasparenza. Le smart cities si fondano su un’amministrazione data-driven, nella quale la conoscenza e l’elaborazione dei dati diventano centrali. Se la fase procedimentale non è pienamente accessibile e comprensibile, un vizio di forma o di comunicazione potrebbe avere conseguenze sostanziali sulla legittimità dell’atto, anche se formalmente marginale. La trasparenza, dunque, diventa elemento sostanziale, non riducibile a mero requisito formale.
Infine, occorre considerare il rapporto tra la regola della dequotazione e il controllo giurisdizionale. In un sistema amministrativo che si affida sempre più alla tecnologia, il giudice amministrativo dovrà essere in grado di valutare se un vizio sia realmente ininfluente. Ciò richiede competenze tecniche e giuridiche integrate, nonché criteri di valutazione più sofisticati. La dequotazione non può tradursi in una deresponsabilizzazione tecnologica dell’amministrazione, ma deve essere applicata in modo da preservare la sostanza del diritto di difesa dei cittadini.
6. Possibili orientamenti interpretativi e prospettive applicative
Alla luce di quanto esposto, è possibile delineare alcune linee interpretative che consentano di applicare la regola della dequotazione in modo coerente con i principi della buona amministrazione e della governance intelligente.
In primo luogo, l’articolo 21-octies dovrebbe essere interpretato in senso restrittivo, come eccezione al principio di legalità formale. La sua applicazione agli atti delle smart cities può essere giustificata solo quando risulti effettivamente dimostrabile che il vizio procedimentale non ha inciso sul contenuto sostanziale della decisione e che l’amministrazione non aveva alcun margine di scelta.
In secondo luogo, l’amministrazione, nel momento in cui adotta l’atto, dovrebbe dare conto esplicitamente – magari nella relazione illustrativa o nella motivazione – delle ragioni per cui ritiene che il contenuto dispositivo fosse obbligato. Ciò non solo agevolerebbe l’eventuale controllo giurisdizionale, ma contribuirebbe a rafforzare la trasparenza e la fiducia dei cittadini.
In terzo luogo, la dequotazione non può essere invocata per sanare vizi che incidano sulla partecipazione o sulla motivazione dell’atto. Nelle smart cities, dove la decisione amministrativa coinvolge un’ampia pluralità di interessi collettivi e individuali, la partecipazione non è un semplice orpello, ma una componente sostanziale del procedimento. Un atto adottato senza adeguata consultazione o senza trasparenza algoritmica non può considerarsi immune da annullamento sulla base della dequotazione.
Infine, l’applicazione della norma deve essere valutata anche alla luce del principio di proporzionalità. In contesti ad alta innovazione, dove la rapidità decisionale è essenziale, può essere ragionevole non annullare un atto per vizi meramente formali che non incidono sui diritti sostanziali. Tuttavia, laddove il vizio riguardi la correttezza dell’istruttoria o la valutazione dell’impatto dei dati, la conservazione dell’atto potrebbe ledere interessi pubblici e privati di grande rilievo.
7. Considerazioni conclusive
L’articolo 21-octies della legge 241 del 1990 rappresenta uno degli strumenti più efficaci per coniugare legalità ed efficienza nell’azione amministrativa. La sua applicazione nel contesto delle smart cities appare, almeno in linea teorica, compatibile con le finalità di modernizzazione e semplificazione dell’amministrazione digitale. Tuttavia, essa richiede una lettura prudente e calibrata, che tenga conto delle peculiarità del nuovo ambiente amministrativo.
Nel governo della città intelligente, l’amministrazione non è più soltanto un soggetto che emette atti, ma diventa un attore che orchestra dati, algoritmi, partecipazione e servizi in rete. In tale contesto, i confini tra forma e sostanza si fanno più sfumati: un difetto formale nella gestione dei dati o nella trasparenza dell’algoritmo può tradursi in un vizio sostanziale di motivazione. Per questo motivo, la dequotazione non può essere utilizzata per attenuare le garanzie fondamentali del procedimento, ma solo per evitare che errori meramente burocratici paralizzino l’innovazione.
L’atto amministrativo della smart city, per essere legittimo e sostenibile, deve risultare non solo formalmente corretto, ma anche trasparente, partecipato e tecnicamente affidabile. La regola della dequotazione potrà servire a garantire la stabilità e la continuità dell’azione pubblica, ma non potrà sostituire l’obbligo di buona amministrazione. In definitiva, il principio introdotto dall’articolo 21-octies può convivere con la nuova amministrazione digitale soltanto se viene inteso come strumento di equilibrio, non come mezzo di deresponsabilizzazione.
La vera sfida, per le pubbliche amministrazioni impegnate nella costruzione delle smart cities, sarà quella di saper coniugare efficienza e legalità, rapidità e partecipazione, tecnologia e diritti. La dequotazione dei vizi formali potrà allora rappresentare non un pericolo, ma un’opportunità: quella di rendere l’amministrazione non solo più veloce, ma anche più consapevole, più razionale e più orientata al servizio della collettività.
* Dottorando di ricerca in Sostenibilità e Agenda ESG presso l’Università Mercatorum di Roma.
