Le istituzioni di Alta Formazione Artistica Musicale e Coreutica tra rilievo costituzionale, fonte primaria e regolamentazione

Sommario: Abstract – 1.1. Premessa: autonomia costituzionale e tecnica delle fonti nel sistema dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM) – 1.2. Fondamento costituzionale e natura del sistema AFAM – 1.3. La regolazione: l’ipertrofia della fonte secondaria e il nodo della governance – 1.4. La delegificazione come metodo: una costruzione lenta, coerente, oggi sotto pressione – 1.5. Un ciclo regolatorio lungo vent’anni: continuità, intermittenze e nuova attenzione istituzionale – 1.6. Effetti della stratificazione: verso una grammatica ordinamentale comune – 1.7. Verso una sequenza ordinamentale compiuta.

Abstract

Il presente articolo analizza l’evoluzione normativa del sistema dell’Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica (AFAM), con l’obiettivo di valutare l’efficacia di un modello istituzionale fondato su una massiccia delegificazione regolamentare.

Partendo dal riconoscimento costituzionale dell’art. 33 della Costituzione, il lavoro ricostruisce il percorso avviato dalla legge n. 508 del 1999, quale legge-cornice che ha delegato alla fonte secondaria la costruzione, progressiva, degli assetti fondamentali del settore.

L’analisi consente di mettere in luce come tale tecnica normativa abbia consentito flessibilità e adattabilità nella fase genetica, ma abbia nel tempo generato una stratificazione di fonti, sovrapposizione di atti e difficoltà interpretative, con conseguenze rilevanti in punto di certezza del diritto e uniformità applicativa con ciò che consegue per la governance delle istituzioni AFAM. La comparazione tra i regolamenti  degli anni 2003–2005 e i decreti del 2024 evidenzia una distanza ordinamentale che sottolinea la maturità del sistema e l’emergere di nuove esigenze in materia di qualità, programmazione e reclutamento. In questo contesto, la ricerca propone l’idea di una grammatica ordinamentale comune, articolata attraverso una sequenza di attuazione, aggiornamento e riordino delle fonti, in grado di preservare l’autonomia istituzionale e al contempo assicurare coerenza, leggibilità e integrazione sistemica. Si conclude con una riflessione sulle strade percorribili — tra cui una legge di principi aggiornata o un testo unico di riordino — per sostenere un sistema pluriennale maturo, riconoscibile a livello nazionale e internazionale, e coerente con il proprio rango costituzionale.

1.1. Premessa: autonomia costituzionale e tecnica delle fonti nel sistema dell’Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica (AFAM)

Il sistema dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM) costituisce uno degli ambiti più peculiari e, al tempo stesso, più rivelatori dell’ordinamento italiano dell’istruzione superiore.

In pochi altri settori emerge con pari evidenza la tensione tra il rango costituzionale della materia e la tecnica normativa prescelta per la sua attuazione, nonché tra l’intensità del principio di autonomia e la frammentazione delle fonti che ne governano l’esercizio.

L’art. 33 della Costituzione  riconosce espressamente le “istituzioni di alta cultura, università ed accademie” , garantendo loro un’autonomia costituzionalmente garantita, ma non incondizionata: un’autonomia che si esercita «nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato».

La formula costituzionale, lungi dal configurare una libertà assoluta, delinea un modello di autonomia “organizzata”, nel quale la legge è chiamata non tanto a comprimere, quanto a strutturare l’autogoverno delle istituzioni di alta cultura, fissandone confini, responsabilità e strumenti¹.

La giurisprudenza costituzionale ha costantemente interpretato tale disposizione come espressione di un equilibrio dinamico: l’autonomia universitaria e delle accademie non può essere ridotta a mera amministrazione, seppur vincolata, ma neppure può tradursi in una sottrazione generalizzata alla disciplina pubblica².

In questo quadro, la legge statale assume una funzione di cornice, chiamata a garantire unità, comparabilità e qualità del sistema, lasciando alle istituzioni spazi effettivi di autodeterminazione.

La legge 21 dicembre 1999, n. 508, infatti, ha scelto consapevolmente di non costruire un codice di settore né un testo unico legislativo, ma di delineare una legge-cornice essenziale, rimettendo alla regolazione governativa la definizione dell’architettura concreta del sistema³.La legge n. 508 del 1999 rappresenta, sotto questo profilo, una scelta normativa forte e non neutra: una disciplina a densità primaria contenuta, che rinuncia alla codificazione per affidare la costruzione del sistema a una pluralità di regolamenti attuativi.

Tale opzione ha consentito, nel breve e medio periodo, una maggiore flessibilità e una progressiva emersione dell’AFAM come segmento autonomo dell’istruzione terziaria; ma ha anche determinato una strutturale centralità della fonte secondaria, destinata a protrarsi nel tempo.

Il risultato è stato un ordinamento nel quale la distinzione tra fonte primaria e fonte secondaria non ha costituito un mero dato tecnico, bensì un tratto identitario del sistema. Il d.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132 ha definito i confini dell’autonomia statutaria, regolamentare e organizzativa delle istituzioni AFAM⁴; il d.P.R. 8 luglio 2005, n. 212 ha costruito l’impianto degli ordinamenti didattici, introducendo i cicli formativi e il sistema dei diplomi accademici⁵; più recentemente, i d.P.R. 24 aprile 2024, nn. 82 e 83 hanno inciso in modo significativo, rispettivamente, sull’assetto degli ordinamenti (e dunque sulla struttura dei percorsi e dei titoli) e sulla programmazione, il reclutamento e il fabbisogno del personale⁶.

Si tratta di atti regolamentari di natura strutturale, indispensabili per l’operatività del sistema. E, tuttavia, proprio la tecnica normativa che ha reso possibile la “nascita” dell’AFAM come sistema moderno pone oggi un interrogativo non eludibile: occorre chiedersi fino a che punto un settore dell’istruzione terziaria può reggersi, nel lungo periodo, su un baricentro regolamentare permanente, senza una successiva ricomposizione di livello legislativo o, quantomeno, senza l’introduzione di un principio superiore di coordinamento.

La questione non è di natura dogmatica, né esprime una nostalgia per la legislazione di dettaglio. È, piuttosto, una questione di fisiologia delle fonti. La regolazione secondaria si dimostra particolarmente efficace nella fase di costruzione di un sistema; tende invece a mostrarne i limiti quando è chiamata a consolidare, armonizzare e razionalizzare una stratificazione normativa crescente, che si traduce progressivamente in un costo interpretativo e applicativo per le istituzioni, gli operatori e le amministrazioni di vigilanza.

Il ciclo attuativo immaginato dalla legge n. 508 del 1999, peraltro, non può dirsi ancora concluso. Permane, in particolare, l’esigenza di completare e stabilizzare un quadro organico in materia di qualità, valutazione e accreditamento, il cui impatto risulta decisivo non solo per i rapporti tra istituzioni, ma anche per la comparabilità dei percorsi formativi e per il riconoscimento, nazionale e internazionale, dei titoli AFAM⁷. In parallelo, l’operatività di strumenti di valutazione, procedure di accreditamento e linee guida applicative mostra come la domanda di qualità tenda a produrre, anche in assenza di un definitivo riordino normativo, un corpus crescente di atti “para-ordinamentali”, collocati in una zona grigia tra regolazione e prassi amministrativa.

In tale scenario emerge con chiarezza il nodo centrale: non tanto quali norme manchino, quanto quale ordine manchi.

Il problema dell’AFAM non è la scarsità di disciplina, bensì la sua stratificazione.

Un ecosistema complesso di fonti e atti — statuti, regolamenti d’istituto, decreti ministeriali, direttive, note interpretative, prassi amministrative — rende spesso necessario ricostruire “caso per caso” la gerarchia effettiva delle fonti e i confini concreti dell’autonomia, con un inevitabile incremento della variabilità applicativa e del rischio di disomogeneità sistemica.

È su questa tensione — tra rango costituzionale della materia, cornice primaria essenziale e densità secondaria crescente — che si innesta la domanda di fondo cui il presente contributo intende dare risposta: se la scelta del legislatore del 1999, affidando alla regolazione la costruzione dell’intero settore, sia  ancora sostenibile e, se lo sia, per quanto tempo e a quali condizioni e quali strumenti — testuali, sistematici e metodologici — possono oggi contribuire a ristabilire un equilibrio tra autonomia istituzionale, disciplina pubblica e qualità complessiva del sistema AFAM

______________

1. Cfr. art. 33, comma 6, Cost.; sul concetto di autonomia “organizzata”, v., tra i molti, G. FALCON, Autonomia universitaria e riserva di legge, in Riv. trim. dir. pubbl., 1990, p. 345 ss.
2. Corte cost., sentt. n. 383 del 1998; n. 76 del 2013; n. 42 del 2017.
3. Legge 21 dicembre 1999, n. 508, recante “Riforma delle Accademie di belle arti, dell’Accademia nazionale di danza, dell’Accademia nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le industrie artistiche, dei Conservatori di musica e degli Istituti musicali pareggiati”.
4. D.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132, “Regolamento recante criteri per l’autonomia statutaria, regolamentare e organizzativa delle istituzioni AFAM”.
5. D.P.R. 8 luglio 2005, n. 212, “Regolamento recante disciplina per la definizione degli ordinamenti didattici delle istituzioni AFAM”.
6. D.P.R. 24 aprile 2024, n. 82 e D.P.R. 24 aprile 2024, n. 83.
7. Sul tema della valutazione nel sistema AFAM, v. anche ANVUR, Linee guida per l’accreditamento dei corsi AFAM, ult. ed.

1.2. Fondamento costituzionale e natura del sistema AFAM

Il fondamento costituzionale del sistema dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM) risiede nell’art. 33 della Costituzione, che include espressamente le accademie e le istituzioni artistiche nel novero delle “istituzioni di alta cultura”, accanto alle università.

Tale collocazione non ha valore meramente descrittivo, ma definisce l’appartenenza dell’AFAM al livello più elevato dell’istruzione pubblica, radicandone la funzione nella dimensione culturale della Repubblica e sottraendola a una qualificazione settoriale o ancillare rispetto al sistema universitario⁸.

La formazione artistica superiore viene così riconosciuta come componente strutturale dell’interesse pubblico alla cultura, con una dignità costituzionale che non discende dalla legislazione ordinaria, ma trova fondamento diretto nel testo costituzionale. Ne consegue che le istituzioni AFAM non possono essere considerate meri enti formativi speciali o tecnici, bensì soggetti chiamati a concorrere, al pari delle università, alla produzione e trasmissione del sapere, seppur attraverso linguaggi, metodi e finalità peculiari.

L’art. 33 Cost., tuttavia, non configura un’autonomia illimitata. La formula “nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato” introduce una clausola strutturale che definisce il perimetro dell’autonomia e ne condiziona l’esercizio. La giurisprudenza costituzionale ha chiarito come tale clausola non costituisca una riserva di amministrazione, ma una riserva di legge in senso sostanziale, funzionale a garantire che l’autonomia delle istituzioni di alta cultura si eserciti entro un quadro ordinato di principi, responsabilità e controlli pubblici⁹.

In questa prospettiva, l’autonomia riconosciuta alle istituzioni AFAM assume i caratteri di un’autonomia “organizzata”, vale a dire un’autonomia che non si oppone alla legge, ma che trova nella legge la propria condizione di possibilità. La legge è chiamata a definire l’ossatura del sistema — organi, funzioni essenziali, criteri generali — mentre all’autonomia spetta il compito di dare contenuto concreto alla missione formativa e artistica delle singole istituzioni. Ne deriva un rapporto di complementarità, nel quale l’autonomia non è un dato statico, ma un principio che si realizza attraverso assetti normativi coerenti.

È all’interno di questo quadro che si colloca la legge 21 dicembre 1999, n. 508, la quale rappresenta l’atto istitutivo del sistema AFAM e, al contempo, ne definisce la natura ordinamentale. La legge non si limita a riconoscere istituzioni preesistenti, ma costruisce formalmente un nuovo segmento dell’istruzione superiore, distinto dall’università ma ad essa costituzionalmente affiancato, fondato sul principio di autonomia e sulla progressiva integrazione nel sistema europeo dell’alta formazione¹⁰.

Sotto il profilo della tecnica normativa, la legge n. 508 del 1999 si caratterizza come una legge-cornice a contenuto essenziale. Essa individua i soggetti, afferma il rango dell’istruzione AFAM, riconosce autonomia statutaria, didattica, scientifica e amministrativa, ma rinvia consapevolmente alla fonte regolamentare la definizione della maggior parte degli assetti strutturali del sistema: dalla governance agli ordinamenti didattici, dai cicli formativi ai meccanismi di valutazione e programmazione.

Questa impostazione incide direttamente sulla natura del sistema AFAM, che si configura come un ordinamento a “costruzione progressiva”, nel quale la fonte primaria svolge una funzione generativa, mentre la fonte secondaria assume un ruolo conformativo e, in parte, costitutivo. La regolazione non si limita, dunque, ad attuare la legge, ma contribuisce in modo determinante a definire l’identità stessa del sistema.

Ne deriva una configurazione peculiare: un settore dotato di un fondamento costituzionale forte e di un riconoscimento legislativo chiaro, ma strutturato attraverso una pluralità di fonti secondarie che, nel loro insieme, compongono l’ordinamento effettivamente vigente. Tale modello ha consentito flessibilità e adattamento nel tempo, ma ha anche prodotto una crescente complessità, con effetti rilevanti sul piano della certezza del diritto e dell’uniformità applicativa.

Ne deriva una configurazione peculiare: un settore dotato di un fondamento costituzionale forte e di un riconoscimento legislativo chiaro, ma strutturato attraverso una pluralità di fonti secondarie che, nel loro insieme, compongono l’ordinamento effettivamente vigente. Tale modello ha consentito flessibilità e adattamento nel tempo, ma ha anche prodotto una crescente complessità, con effetti rilevanti sul piano della certezza del diritto e dell’uniformità applicativa.

La densità della disciplina secondaria e la sua progressiva stratificazione, infatti, rendono l’AFAM un sistema formalmente unitario ma materialmente composito, nel quale i confini dell’autonomia e le modalità concrete di esercizio delle funzioni istituzionali risultano spesso dipendenti da un intreccio di regolamenti, decreti ministeriali, linee guida, procedure e prassi applicative.

Questa natura “ibrida” del settore, sospeso tra riconoscimento costituzionale e costruzione regolatoria progressiva, trova conferma anche nella più recente Referto della Corte dei conti. Nel Referto sul sistema universitario del maggio 2025, infatti, le Sezioni riunite dedicano alle istituzioni AFAM un capitolo specifico, collocandole espressamente “all’interno del sistema universitario” e mettendo in evidenza la singolarità del comparto rispetto al modello universitario tradizionale.

Il Referto ricostruisce la cornice normativa di riferimento e dà conto della complessità del sistema non soltanto sul piano delle fonti, ma anche sul piano organizzativo e finanziario, sottolineando come l’AFAM sia oggi il risultato di una evoluzione lunga e stratificata, nella quale si intrecciano origini storiche remote delle istituzioni, processi di riforma recenti e successive sedimentazioni regolative e amministrative¹¹.

Particolarmente significativo, in tale prospettiva, è il richiamo al completamento del processo di statizzazione di numerose istituzioni originariamente non statali, avviato nel 2017 e concluso nel 2023.

La Corte evidenzia come tale passaggio abbia inciso direttamente sull’assetto complessivo del settore, determinando un ampliamento dell’area pubblica e una ridefinizione del rapporto tra istituzioni AFAM e amministrazione centrale, nonché un impatto rilevante sulle modalità di finanziamento e sui criteri di riparto delle risorse.

Il quadro delineato nel Referto mostra come, in un arco temporale relativamente breve, il sistema AFAM abbia conosciuto una crescita significativa delle dotazioni finanziarie e delle misure di sostegno, sino a raggiungere nel 2024 un finanziamento statale complessivo pari a 742 milioni di euro, con una quota largamente prevalente destinata al personale e una parte più contenuta al funzionamento amministrativo e didattico¹².

Allo stesso tempo, la Corte rileva come l’evoluzione del comparto non si esaurisca nella dimensione finanziaria, ma investa direttamente la struttura ordinamentale e la sua proiezione nel sistema dell’istruzione terziaria. Il Referto dedica ampio spazio alle dinamiche dell’offerta e della domanda formativa, evidenziando un trend di crescita delle immatricolazioni nel quadriennio 2020–2024 e una presenza non marginale di studenti stranieri, oltre alla rilevanza della mobilità territoriale degli iscritti. Tuttavia, la Corte segnala anche come l’incremento degli immatricolati non si traduca automaticamente in un aumento proporzionale dei diplomati, lasciando emergere elementi di possibile disallineamento tra crescita della domanda, strutture formative e risultati finali, che richiedono ulteriori strumenti di analisi e monitoraggio¹³.

In questo contesto, il Referto richiama inoltre l’attenzione sulle recenti innovazioni normative intervenute nel 2024 — in particolare in materia di ordinamenti didattici e di programmazione e reclutamento del personale — evidenziandone il ruolo strategico nel processo di consolidamento del comparto e sottolineando la rilevanza di strumenti organizzativi e digitali (quali le nuove piattaforme predisposte dal Ministero) per rendere effettivo l’avvio ordinato del nuovo ciclo di programmazione e mobilità. La Corte evidenzia, inoltre, l’introduzione dell’abilitazione artistica nazionale quale requisito per il reclutamento a tempo indeterminato, sottolineando come essa rappresenti un passaggio rilevante verso una maggiore uniformità di standard e criteri, in parallelo (pur con le necessarie differenze) al modello già consolidato in ambito universitario¹⁴.

Ancora, la Corte dedica attenzione al tema della valutazione e della ricerca, con particolare riferimento ai nuovi dottorati di ricerca AFAM e alle linee guida per il relativo accreditamento. Tale passaggio segnala con chiarezza come il sistema AFAM non sia più confinato alla dimensione didattica e formativa in senso stretto, ma si collochi sempre più stabilmente nell’orizzonte dell’istruzione terziaria europea, in cui qualità, ricerca e percorsi dottorali costituiscono componenti essenziali della credibilità istituzionale e della riconoscibilità internazionale. Al contempo, la Corte sottolinea come la piena maturazione del sistema richieda un rafforzamento degli strumenti conoscitivi e di indirizzo, evidenziando, tra l’altro, la carenza di dati sistematici sugli sbocchi professionali dei diplomati AFAM e l’esigenza di sviluppare meccanismi di monitoraggio più strutturati, anche mediante collaborazioni con soggetti specializzati nella rilevazione degli esiti occupazionali¹⁵.

Infine, il Referto richiama un ulteriore profilo peculiare del comparto, spesso trascurato nelle ricostruzioni puramente normative: la consistenza e la rilevanza del patrimonio artistico-storico detenuto dalle istituzioni AFAM e la necessità di una compiuta ricognizione, anche ai fini del censimento e della valorizzazione. Tale elemento conferma ulteriormente la natura complessa del sistema, che combina funzioni formative e di ricerca con responsabilità pubbliche legate alla tutela e gestione di beni culturali, in un intreccio che accentua la specificità dell’AFAM rispetto all’università tradizionale e rende ancora più evidente l’esigenza di un quadro di fonti coerente e leggibile¹⁶.

______________

• Art. 33, comma 6, Cost.; sul significato costituzionale dell’inclusione delle accademie tra le istituzioni di alta cultura, v. P. BARILE, Istituzioni di alta cultura e autonomia costituzionale, in Scritti di diritto costituzionale, Milano, 1995, p. 421 ss.; M. CARTABIA, Cultura e Costituzione, in Riv. trim. dir. pubbl., 2012, p. 1 ss.
• Corte cost., sent. n. 383 del 1998; sent. n. 76 del 2013; sent. n. 42 del 2017, sulla nozione di autonomia universitaria e delle istituzioni di alta cultura come autonomia “organizzata”. In dottrina, G. FALCON, Autonomia universitaria e riserva di legge, in Riv. trim. dir. pubbl., 1990, p. 345 ss.
• Legge 21 dicembre 1999, n. 508; sul carattere istitutivo del sistema AFAM e sulla tecnica della legge-cornice, v. M. CLARICH, Autonomia e regolazione nell’istruzione superiore, in Giorn. dir. amm., 2001, p. 913 ss.
• CORTE DEI CONTI, Sezioni riunite in sede di controllo, Referto sul sistema universitario, maggio 2025, cap. VII, spec. § 7.1.
• Ivi, cap. VII, §§ 7.1.2–7.1.3, sulle modalità di finanziamento e sugli effetti della statizzazione; in particolare, sul finanziamento statale complessivo al 2024.
• Ivi, cap. VII, § 7.2.1, su immatricolati, studenti e diplomati, nonché sulla mobilità interna e internazionale.
• Ivi, cap. VII, § 7.3.1, sulle procedure di reclutamento e sulla nuova disciplina dell’abilitazione artistica nazionale, nonché sul supporto digitale e organizzativo predisposto dal Ministero.
• Ivi, cap. VII, § 7.2.3 e § 7.3.3, sugli sbocchi professionali e sui dottorati/valutazione della ricerca, nonché sulle esigenze di raccolta dati e di monitoraggio degli esiti occupazionali.
• Ivi, cap. VII, § 7.4, sul patrimonio e sulla necessità di ricognizione, censimento e valorizzazione dei beni mobili e storico-artistici.

1.3. La regolazione: l’ipertrofia della fonte secondaria e il nodo della governance

La specificità del sistema AFAM emerge con particolare evidenza se si osserva il ruolo svolto dalla regolazione non come semplice strumento attuativo, ma come vera e propria tecnica costituente dell’ordinamento. A differenza di quanto avvenuto in altri settori dell’istruzione superiore e terziaria, la fonte secondaria non si è limitata a dare esecuzione a un disegno legislativo compiuto, bensì ha concorso in modo determinante a definirne struttura, confini e funzionamento.

Nel caso dell’AFAM, la legge n. 508 del 1999 ha operato una scelta consapevole di “apertura” del sistema, rinviando alla regolazione governativa la costruzione progressiva degli assetti fondamentali. I regolamenti non hanno soltanto specificato principi legislativi, ma hanno inciso su elementi essenziali dell’ordinamento: autonomia statutaria e organizzativa, ordinamenti didattici, cicli formativi, titoli, programmazione e reclutamento del personale¹⁷. In questo senso, la regolazione ha assunto una funzione che può essere definita, in termini sostanziali, para-legislativa.

Tale fenomeno non è di per sé patologico. In una fase di transizione e di costruzione di un nuovo segmento dell’istruzione terziaria, la flessibilità della fonte secondaria ha consentito di adattare il sistema a esigenze mutevoli, di recepire progressivamente i processi di europeizzazione e di evitare una cristallizzazione precoce degli assetti. Tuttavia, quando questa funzione costituente della regolazione si prolunga nel tempo, tende a produrre un effetto di accumulo normativo che incide sulla leggibilità complessiva dell’ordinamento.

Si assiste così a una progressiva ipertrofia della fonte secondaria, cui si affianca un corpus crescente di atti ulteriori — linee guida, note interpretative, criteri applicativi, prassi amministrative — che, pur collocandosi formalmente al di fuori del sistema delle fonti, finiscono per incidere in modo significativo sull’esercizio dell’autonomia istituzionale¹⁸. Ne deriva una regolazione “a strati”, nella quale il confine tra norma, indirizzo e prassi tende a sfumare, con conseguenze rilevanti in termini di certezza del diritto e di uniformità applicativa.

In questo contesto, il rischio non è tanto quello di una compressione diretta dell’autonomia, quanto piuttosto quello di una sua eterodeterminazione indiretta. L’autonomia, formalmente riconosciuta, può risultare sostanzialmente condizionata da un intreccio di fonti e atti che rende complessa la ricostruzione della gerarchia normativa e dei margini effettivi di autodeterminazione delle istituzioni. La necessità di ricostruire “caso per caso” il quadro applicabile diventa così un costo sistemico, che incide sulla capacità delle istituzioni AFAM di programmare, innovare e assumere decisioni strategiche coerenti.

È su questo sfondo che si colloca il tema, ormai non più rinviabile, della governance del sistema e del completamento dell’attuazione della legge n. 508 del 1999. La stratificazione regolamentare ha inciso profondamente sugli assetti di governo delle istituzioni AFAM, senza tuttavia approdare a una configurazione stabile e unitaria. Le funzioni degli organi apicali, i rapporti tra indirizzo politico-amministrativo e gestione, nonché l’equilibrio tra autonomia istituzionale e coordinamento centrale risultano tuttora affidati a un mosaico di disposizioni regolamentari e statutarie, non sempre perfettamente armonizzate.

In particolare, il tema della governance assume rilievo decisivo nella prospettiva di un sistema che ambisce a essere pienamente integrato nello spazio europeo dell’istruzione superiore. La comparabilità dei titoli, la qualità dei percorsi formativi e la credibilità internazionale delle istituzioni AFAM dipendono in larga misura dalla chiarezza degli assetti di governo e dalla stabilità delle regole fondamentali. In assenza di un quadro legislativo di consolidamento, il rischio è quello di un sistema formalmente unitario, ma sostanzialmente frammentato.

Il completamento dell’attuazione della legge n. 508 del 1999 non può dunque essere inteso come mera produzione di ulteriori regolamenti. Esso richiede piuttosto una riflessione di sistema sul rapporto tra fonte primaria e fonte secondaria, volta a individuare quali profili — in particolare in materia di governance, valutazione e programmazione — necessitino di una stabilizzazione a livello legislativo e quali possano continuare a essere affidati alla flessibilità regolamentare¹⁹.

In questa prospettiva, la questione non è se “tornare alla legge”, ma come ricostruire un equilibrio sostenibile tra autonomia, regolazione e responsabilità pubblica. Un equilibrio che consenta alla regolazione di tornare a svolgere una funzione genuinamente attuativa e adattiva, senza essere caricata di un ruolo costituente permanente, e che permetta al sistema AFAM di consolidarsi come segmento maturo e riconoscibile dell’istruzione terziaria, coerente con il proprio fondamento costituzionale.

______________

1. D.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132; D.P.R. 8 luglio 2005, n. 212; D.P.R. 24 aprile 2024, nn. 82 e 83; sul ruolo “costituente” della regolazione nei sistemi complessi, v. S. CASSESE, La nuova costituzione economica, Roma-Bari, 2012, p. 67 ss.
2. Sul fenomeno della para-legislazione e degli atti amministrativi generali, v. L. TORCHIA, Le fonti del diritto amministrativo, Bologna, 2019, p. 201 ss.; M. D’ALBERTI, Amministrazione e regolazione, Bologna, 2008, p. 143 ss.
3. In tema di consolidamento legislativo e razionalizzazione delle fonti nei settori dell’istruzione superiore, cfr. M. CLARICH, Autonomia, valutazione e programmazione, in Giorn. dir. amm., 2015, p. 501 ss.; A. POLICE, Qualità e accreditamento nell’istruzione superiore, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2018, p. 789 ss.

1.4. La delegificazione come metodo: una costruzione lenta, coerente, oggi sotto pressione

Quando il legislatore del 1999 approvò la legge n. 508, scelse consapevolmente di non definire ex ante un modello compiuto dell’Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica. La riforma non si propose di “chiudere” il sistema in un’architettura normativa immediatamente definita, ma optò per un metodo più ambizioso e, al tempo stesso, più rischioso: lasciare che l’AFAM si costruisse progressivamente attraverso regolamenti governativi, attribuendo alla fonte secondaria non solo un compito di mera attuazione, ma una vera e propria funzione conformativa dell’ordinamento.

Tale scelta si colloca pienamente nella stagione della modernizzazione amministrativa e della valorizzazione delle tecniche di delegificazione²⁰, nelle quali la legge è chiamata a fissare principi, finalità e architetture minime, mentre la regolazione consente adattabilità, differenziazione e gestione di settori complessi ed eterogenei. L’AFAM, per la sua struttura policentrica e per la pluralità di tradizioni istituzionali che la compongono — accademie di belle arti, conservatori di musica, istituti superiori per le industrie artistiche, Accademia nazionale di danza, Accademia nazionale di arte drammatica — appariva un candidato naturale a una simile impostazione metodologica.

Per un lungo periodo, il metodo ha effettivamente funzionato. Il d.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132 ha reso possibile un’autonomia organizzativa concretamente esercitabile, consentendo alle istituzioni di dotarsi di statuti, regolamenti e assetti di governo coerenti con la loro identità e dimensione. Il successivo d.P.R. 8 luglio 2005, n. 212 ha costruito l’impianto degli ordinamenti didattici, allineando il sistema AFAM alle logiche dell’istruzione superiore europea e introducendo una struttura di cicli, titoli e crediti compatibile con il processo di Bologna²¹.

In questa fase, la delegificazione ha svolto una funzione propulsiva: ha permesso di superare l’assetto preesistente, frammentato e disomogeneo, e di avviare un processo di sistematizzazione graduale, evitando soluzioni rigide e difficilmente adattabili. La regolazione ha rappresentato lo strumento attraverso cui l’autonomia ha potuto tradursi in assetti concreti, dando forma a un sistema che, fino ad allora, non aveva mai conosciuto una piena qualificazione come istruzione terziaria.

La forza intrinseca della delegificazione, tuttavia, contiene anche la propria fragilità. Una costruzione ordinamentale affidata prevalentemente a regolamenti opera in modo efficace nella fase genetica di un settore; opera meno bene quando quel settore raggiunge una maturità tale da richiedere consolidamento, stabilizzazione e razionalizzazione. Si tratta di una dinamica fisiologica delle fonti: la fonte secondaria è progettata per specificare, integrare e adattare; tende invece a mostrare i propri limiti quando le si chiede di sorreggere, in modo permanente, il carico sistemico di un ordinamento complesso, senza un successivo momento di ricomposizione a livello superiore²².

È in questo punto che la dinamica dell’AFAM entra oggi in tensione. Ai testi regolamentari fondamentali si sono progressivamente sovrapposte prassi amministrative, circolari, note interpretative, atti di indirizzo e criteri applicativi. Si tratta di strumenti spesso indispensabili sul piano operativo, soprattutto in un sistema in continua evoluzione, ma che contribuiscono a una produzione “laterale” di regole, collocata in una zona grigia tra normazione e amministrazione, con un costo crescente in termini di certezza del diritto, prevedibilità e uniformità applicativa²³.

L’adozione dei d.P.R. 24 aprile 2024, nn. 82 e 83 — testi più moderni, più strutturati e maggiormente coerenti con un sistema ormai adulto — ha segnato una riattivazione significativa del circuito attuativo della legge n. 508 del 1999. Al tempo stesso, però, essa ha reso più visibile l’asimmetria tra stagioni normative distanti nel tempo: le istituzioni AFAM sono oggi chiamate a far convivere regolamenti nati in contesti concettuali e sistemici profondamente differenti, con inevitabili difficoltà di coordinamento e interpretazione.

Da qui emerge il nodo centrale. La delegificazione è stata necessaria per costruire il sistema AFAM; oggi, tuttavia, non è più sufficiente a sostenerlo da sola. Non perché abbia fallito, ma perché ha raggiunto la propria soglia fisiologica. Ciò che diventa necessario non è l’abbandono della regolazione, bensì l’introduzione di un principio ordinatore: una cornice di livello superiore capace di coordinare i regolamenti esistenti, renderli reciprocamente leggibili e ridurre la necessità di ricostruire in via interpretativa gerarchie, priorità e confini dell’autonomia.

In questa prospettiva, il tema non è se “tornare alla legge”, ma come utilizzare la legge per svolgere una funzione di raccordo e consolidamento, preservando la flessibilità della regolazione senza lasciarla isolata nel compito — improprio nel lungo periodo — di sorreggere l’intero edificio ordinamentale dell’AFAM.

______________

• Sulla delegificazione nella stagione della modernizzazione amministrativa, v. S. CASSESE, La nuova costituzione economica, Roma-Bari, 2012, p. 67 ss.; M. D’ALBERTI, Diritto amministrativo e regolazione, Bologna, 2008, p. 91 ss.
• D.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132; D.P.R. 8 luglio 2005, n. 212; sul raccordo tra ordinamenti AFAM e processo di Bologna, v. A. POLICE, I titoli dell’alta formazione artistica nello spazio europeo dell’istruzione superiore, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2014, p. 543 ss.
• Sul limite fisiologico della fonte secondaria nei sistemi complessi, cfr. L. TORCHIA, Le fonti del diritto amministrativo, Bologna, 2019, p. 183 ss.; G. FALCON, La legge e il regolamento, in Riv. trim. dir. pubbl., 2003, p. 421 ss.
• Sul ruolo e sui limiti degli atti amministrativi generali e delle prassi interpretative, v. M. CLARICH, Manuale di diritto amministrativo, Bologna, ult. ed., p. 164 ss.; A. NATALINI, Soft law e pubbliche amministrazioni, Bologna, 2017, p. 59 ss.

1.5. Un ciclo regolatorio lungo vent’anni: continuità, intermittenze e nuova attenzione istituzionale

Uno degli elementi più rivelatori dell’evoluzione normativa del sistema dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM) riguarda la temporalità discontinua dell’attuazione regolamentare. La legge n. 508 del 1999 aveva disegnato un percorso di riforma scandito da una sequenza relativamente ravvicinata di interventi attuativi, funzionali alla costruzione progressiva di un sistema unitario fondato su autonomia, ordinamenti didattici, programmazione e valutazione. Tale sequenza, tuttavia, non si è mai realizzata in forma lineare.

I primi due regolamenti attuativi — il d.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132, in materia di autonomia statutaria e organizzativa delle istituzioni AFAM, e il d.P.R. 8 luglio 2005, n. 212, relativo agli ordinamenti didattici — furono adottati con una certa tempestività e hanno costituito, per quasi due decenni, l’ossatura normativa del settore. Essi hanno consentito alle istituzioni di avviare concretamente la transizione verso il livello terziario, delineando un quadro di riferimento relativamente stabile per l’organizzazione interna, l’offerta formativa e il rilascio dei titoli.

Dopo il 2005, tuttavia, il processo di attuazione della legge n. 508 del 1999 ha conosciuto una lunga fase di intermittenza. In assenza di revisioni organiche dei regolamenti fondativi e di un completamento sistematico del disegno normativo originario, la vita delle istituzioni AFAM è stata sostenuta prevalentemente da un intreccio di prassi amministrative, interventi interpretativi e fonti secondarie di carattere puntuale. Tali strumenti hanno svolto una funzione essenziale di supplenza, consentendo al sistema di funzionare e di adattarsi progressivamente a un contesto mutato; nondimeno, essi non sono stati in grado di restituire un quadro ordinamentale unitario e coerente, né di colmare in modo strutturale le lacune lasciate dall’incompiutezza regolatoria.

È all’interno di questo scenario che va letta la ripresa regolatoria del 2024. I due decreti del Presidente della Repubblica adottati in quell’anno segnano, per intensità e ambito di intervento, un passaggio di discontinuità rispetto alla fase precedente. Il d.P.R. 21 febbraio 2024, n. 82, interviene in modo significativo sul regolamento degli ordinamenti didattici di cui al d.P.R. n. 212 del 2005, incidendo sull’architettura dei percorsi formativi, sulla struttura dei titoli e sulla coerenza complessiva del sistema ordinamentale AFAM²⁴. Il d.P.R. 21 febbraio 2024, n. 83 introduce invece una disciplina organica delle procedure di programmazione e di reclutamento del personale, collocandosi su un terreno che storicamente ha rappresentato uno dei punti di maggiore fragilità del comparto²⁵.

Sotto il profilo giuridico-sistematico, assume rilievo il dato temporale: tali interventi giungono a distanza di quasi vent’anni dall’adozione dei regolamenti fondativi. In un sistema di istruzione terziaria, una distanza di questa ampiezza non è neutra. Essa implica che la normazione più recente non si innesta in un continuum regolatorio lineare, ma si sovrappone a un impianto concettuale e istituzionale che, nel frattempo, è profondamente mutato, sia per effetto dell’evoluzione interna del settore, sia per il cambiamento del contesto nazionale ed europeo dell’istruzione superiore.

Ne deriva una conseguenza di fondo: i regolamenti del 2024 non possono essere letti come un mero completamento tecnico dei regolamenti del 2003-2005. Essi rappresentano piuttosto una riconsiderazione della stagione fondativa dell’AFAM alla luce di un sistema che ha ormai consolidato la propria identità terziaria e che esprime, in modo sempre più esplicito, una domanda di qualità, di riconoscibilità internazionale, di valutazione e di integrazione nei circuiti europei dell’istruzione superiore. In questo senso, la nuova attenzione istituzionale non si limita a colmare ritardi, ma riapre implicitamente il tema della coerenza complessiva delle fonti e della necessità di una loro ricomposizione sistematica.

Da qui emerge, non come opzione politica contingente ma come esigenza ordinamentale, la questione di una riorganizzazione del quadro delle fonti: una ricomposizione capace di tenere insieme autonomia, ordinamenti, programmazione e valutazione, evitando che il sistema continui a reggersi su una stratificazione disomogenea di norme, prassi e interventi correttivi. È in questa prospettiva che il ciclo regolatorio avviato nel 2024 può essere letto non come punto di arrivo, ma come snodo critico di una riflessione più ampia sul modello di governance e di regolazione dell’AFAM nel sistema nazionale dell’istruzione superiore.

__________

• D.P.R. 21 febbraio 2024, n. 82, recante “Modifiche al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 212, concernente la disciplina per la definizione degli ordinamenti didattici delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica”.
• D.P.R. 21 febbraio 2024, n. 83, recante “Regolamento concernente la programmazione, il reclutamento e la gestione del personale delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica”.

1. 6. Effetti sistemici della stratificazione: verso una grammatica ordinamentale comune

Se si osserva, in una prospettiva di sistema, la storia normativa dell’AFAM, colpisce non soltanto la successione degli atti, ma anche la loro eterogeneità temporale e funzionale. I regolamenti del 2003 e del 2005 rispondono a esigenze tipiche della fase genetica del settore: definizione degli organi, assetti di autonomia, struttura dei cicli formativi. I regolamenti del 2024, al contrario, intervengono su bisogni propri di un sistema ormai adulto: programmazione dell’offerta, reclutamento del personale, coerenza ordinamentale, qualità e sostenibilità complessiva.

La distanza temporale tra queste fonti produce un effetto sistemico non neutro. Essa costringe le istituzioni AFAM a operare quotidianamente all’interno di un quadro normativo composto da testi che riflettono logiche normative e culturali differenti, elaborate in stagioni storiche e istituzionali profondamente diverse. In un settore dell’istruzione terziaria, tale condizione non genera soltanto complessità, ma soprattutto un incremento della variabilità interpretativa e un appesantimento procedurale, poiché, in assenza di un principio ordinatore unitario, le istituzioni sono chiamate a ricostruire continuamente la gerarchia delle fonti applicabili e i margini effettivi dell’autonomia loro riconosciuta.

In questo contesto, anche gli strumenti operativi in materia di valutazione, accreditamento e assicurazione della qualità — specie quando si sviluppano attraverso atti non legislativi o fonti di soft law — tendono ad ampliare l’”ecosistema” delle fonti materiali. Ne risulta una normatività diffusa, funzionale alla gestione del sistema, ma al tempo stesso bisognosa di un coordinamento tanto più stringente quanto più cresce la domanda di comparabilità, standardizzazione e riconoscibilità esterna del sistema AFAM, anche in chiave europea e internazionale²⁶.

Il nodo che emerge, dunque, non riguarda la quantità delle norme, bensì la loro coerenza. Da qui l’esigenza di una grammatica ordinamentale comune: non per ridurre l’autonomia delle istituzioni, ma per renderla effettiva, leggibile e prevedibile, sottraendola al rischio di una continua ricostruzione “caso per caso”.

L’esigenza di ricomposizione non nasce da una preferenza tecnica né da una nostalgia per la legislazione primaria. Essa nasce da un dato oggettivo: il sistema AFAM è oggi più maturo della propria architettura normativa. Quando un ordinamento evolve più rapidamente delle forme che lo sorreggono, la razionalità giuridica è chiamata a svolgere una funzione quasi manutentiva: non innovare per forza, ma restituire ordine a ciò che rischia di funzionare solo al prezzo di un costo interpretativo crescente.

Le strade teoricamente percorribili sono, in sintesi, due.

1. una legge di principi aggiornata, che ampli e densifichi la cornice della legge n. 508 del 1999 senza riscriverla integralmente. Una legge capace di definire gerarchie, criteri generali di governance e principi in materia di qualità, valutazione e accreditamento, offrendo un supporto sistemico più solido ai regolamenti esistenti e futuri;
2. un testo unico legislativo di riordino, volto a ricomporre in modo organico norme oggi disperse tra la legge n. 508 del 1999, i regolamenti del 2003–2005, i regolamenti del 2024 e alcuni segmenti rilevanti della disciplina attuativa. Non una codificazione “chiusa”, ma una razionalizzazione capace di ridurre la frammentazione e accrescere la leggibilità complessiva del sistema.

Quale che sia l’opzione prescelta, il punto decisivo non risiede nell’ingegneria normativa, bensì nella responsabilità ordinamentale: riconoscere che un sistema di rango costituzionale elevato non può vivere indefinitamente su una fonte primaria essenziale e su una stratificazione secondaria crescente, senza un principio superiore di unificazione e coerenza.

Guardando retrospettivamente al percorso compiuto dall’AFAM negli ultimi venticinque anni, emerge l’immagine di un sistema che ha saputo crescere più rapidamente delle proprie norme. La legge n. 508 del 1999 ha avuto il merito di riconoscere istituzionalmente il settore e di aprire lo spazio dell’autonomia; la delegificazione ha svolto una funzione generativa necessaria; i regolamenti del 2024 hanno riattivato un circuito attuativo rimasto a lungo intermittente²⁷.

La tensione attuale, tuttavia, non riguarda la quantità delle norme, bensì la loro composizione. L’asimmetria tra una cornice primaria essenziale e una stratificazione regolamentare ricca rende più difficile costruire uniformità, qualità e prevedibilità applicativa. È in questa tensione che si colloca la domanda decisiva: quale forma normativa può sostenere oggi un sistema di istruzione superiore di così alto rango costituzionale?

La risposta non è una ricetta unica, ma una direzione chiara: la ricomposizione. Non una riforma che stravolga, ma che coordini; non una legge che sostituisca i regolamenti, ma che li ordini; non un ritorno alla rigidità, ma un ritorno alla proporzione. Perché l’AFAM chiede ordine non per limitare l’autonomia, ma per renderla effettiva. Ed è forse proprio in questo passaggio che il diritto pubblico ritrova una delle sue funzioni più alte: non produrre più norme, ma produrre norme migliori.

________________

26. Sul ruolo degli strumenti di valutazione e accreditamento come fonti materiali e sul loro impatto sistemico nei sistemi di istruzione superiore, cfr. ANVUR, Linee guida per l’assicurazione della qualità.
27. Cfr. D.P.R. 21 febbraio 2024, nn. 82 e 83, che segnano una ripresa organica dell’attuazione regolamentare della legge n. 508 del 1999 dopo un lungo periodo di interventi frammentari.

1.7. Verso una sequenza ordinamentale compiuta

L’evoluzione più recente del sistema AFAM consente oggi di leggere con maggiore chiarezza la sequenza ordinamentale delineata, seppur in modo progressivo e non lineare, dalla legge n. 508 del 1999. I regolamenti adottati nel 2024 — in materia di ordinamenti didattici, programmazione e reclutamento — non rappresentano una discontinuità rispetto all’impianto originario della riforma, ma ne costituiscono piuttosto il completamento funzionale, colmando ambiti rimasti a lungo privi di una disciplina organica e ricomponendo snodi essenziali per il funzionamento complessivo del sistema.

In questa prospettiva, l’adozione dei d.P.R. nn. 82 e 83 del 2024 può essere letta come una prima conclusione della fase attuativa propriamente detta della legge n. 508 del 1999. Per la prima volta, il sistema AFAM dispone di un quadro regolamentare sostanzialmente compiuto in relazione ai percorsi formativi, alla programmazione dell’offerta e alla gestione del personale, acquisendo una fisionomia coerente con le funzioni di istruzione superiore che è chiamato a svolgere e con il principio di autonomia costituzionalmente garantito.

Proprio il raggiungimento di tale maturità rende tuttavia evidente l’esigenza del passaggio successivo. Un sistema che ha definito i propri ordinamenti didattici e i propri meccanismi di programmazione e reclutamento non può prescindere da un aggiornamento degli assetti di governance, ancora ancorati a modelli risalenti alla fase genetica della riforma, né da una sistematizzazione organica dei profili di valutazione, accreditamento e programmazione strategica. Si tratta di ambiti che incidono direttamente sull’equilibrio tra autonomia istituzionale e responsabilità pubblica e che, per la loro natura strutturale, non possono essere affidati stabilmente a una frammentazione di fonti regolamentari e di atti applicativi stratificatisi nel tempo.

È solo a valle di questo duplice aggiornamento — della governance e della valutazione-programmazione — e non in alternativa ad esso, che si pone in termini compiuti il tema del riordino delle fonti. Un riordino che non avrebbe funzione innovativa né correttiva rispetto ai regolamenti adottati, ma assumerebbe un carattere eminentemente ordinatore e ricognitivo: volto a rendere leggibili le gerarchie normative, a chiarire i rapporti tra legge, regolazione e autonomia e a restituire unità sistemica a un ordinamento che, pur avendo raggiunto una piena maturità funzionale, continua a reggersi su una stratificazione disomogenea di fonti.

In questa sequenza — attuazione, aggiornamento, riordino — si coglie la logica ordinamentale di un sistema che non richiede nuove riforme di principio, ma una ricomposizione coerente e proporzionata alla propria evoluzione. Una logica che trova un precedente significativo nel sistema universitario, nel quale la fase di intensa produzione regolamentare è stata seguita, nel tempo, da interventi legislativi di consolidamento e coordinamento, volti a stabilizzare assetti di governance, valutazione e programmazione senza comprimere l’autonomia delle istituzioni.

L’AFAM si colloca oggi in un passaggio analogo. La questione non è scegliere tra legge e regolamento, ma ricostruire una sequenza ordinata delle fonti, nella quale la regolazione abbia potuto svolgere integralmente la propria funzione attuativa e nella quale alla legge spetti ora il compito — più alto e più raro — di ordinare, coordinare e rendere durevole ciò che è già stato costruito.

Scarica il PDF