Premessa
La pubblicazione si prefigge lo scopo di fornire un inquadramento di ampio respiro sulle questioni relative ai minori stranieri non accompagnati (MSNA) che si trovino sul territorio italiano, coniugando il dato legislativo con quello esperienziale, uno sguardo a come il percorso dell’accoglienza dovrebbe svolgersi, ma anche al momento disfunzionale derivante dalla crisi finanziaria di molti comuni e dal fallimento a catena delle cooperative sociali che con essi collaborano alla gestione del fenomeno migratorio minorile,dall’accoglienza all’inserimento. La trattazione si concluderà con cenni al caso … ed alla relativa sentenza della CEDU.
La definizione di MSNA
I minori stranieri non accompagnati sono cittadini di Paesi non comunitari, generalmente adolescenti, che affrontano da soli il percorso di migrazione sia nel viaggio che, soprattutto, nell’arrivo a destinazione dove non sono attesi da genitori o familiari.
Si tratta di giovani immigrati clandestini che non rientrano in altre condizioni di tutela.
Il riconoscimento della figura del MSNA è avvenuto per la prima volta nel 1999, con il DPCM 535/99, recante il regolamento relativo ai compiti del Comitato per i minori stranieri ex art. 33, commi 2 e 2Bis D. Lgs. 286/1998, entrato in vigore il 9 febbraio del 2000.
La norma, attualmente abrogata nella sua totalità con DPR 231/2023, definiva il minore straniero non accompagnato come quello non avente cittadinanza dello Stato italiano o di altro Stato UE che, non avendo presentato domanda di asilo, si trovi sul nostro territorio per qualsiasi causa, privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili, in base alle leggi vigenti sul territorio italiano.
Il DPR 231/2023, all’art. 1 comma 2, nell’abrogare il citato DPCM, ha ridefinito la figura del MSNA, sostanzialmente ricalcando la definizione non più vigente a cui è aggiunta la dizione ”o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana” per qualsiasi motivo.
Dunque i minori a cui si riferisce la norma giungono sul nostro territorio illegalmente, per motivi soprattutto economici ma anche per motivi connessi a fenomeni di criminalità organizzata.
Si tratta certamente di una casistica che racchiude realtà tra loro differenziate ma che sono accomunate dalla necessità di tutela specifica, connessa al connubio tra i disagi derivanti dall’appartenere a contesti culturali, linguistici e sociali diversi con difficoltà di inserimento anche formativo sul nostro territorio e l’età giovanissima in assenza di guida, riferimenti e tutela.
Inquadramento normativo
La materia è complessa ed è stata più volte novellata e modificata a fronte dell’elevato numero di minori stranieri che giungono, da differenti rotte e con diversi percorsi, sul nostro territorio, e del succedersi di Governi con differenti orientamenti politici relativamente al fenomeno dell’immigrazione.
Dunque questa ricostruzione vuole sottolineare le norme più significative senza pretesa di esaustività.
Va in primis considerato il TU sull’immigrazione come nel tempo integrato e modificato dai decreti in materia di immigrazione, D.L. n. 113/2018, il D.L. n. 130 del 2020 e i D.L. n. 20 e 133 del 2023, che prevedono la protezione internazionale e, soprattutto, il supporto alle politiche di sicurezza del Ministero dell’Interno, l’ingresso legale dei lavoratori stranieri, la prevenzione e il contrasto all’immigrazione irregolare.
Vanno inoltre citati il D.L 17/2017 recante disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale nonchè per il contrasto dell’immigrazione illegale, il D. Lgs. 220/2017 relativo alla concessione e revoca della protezione internazionale e il Regolamento di attuazione del TU immigrazione D.P.R. n. 394/1999, che presta particolare riguardo alla disciplina dei permessi di soggiorno per minori.
In secundis il riferimento è alla L. 47/2017, che regolamenta in maniera più specifica il caso dei MSNA, innovando profondamente la normativa previgente.
In particolare tale norma ha per prima equiparato ai fini della tutela, la situazione dei minori stranieri non accompagnati a quella dei minori di cittadinanza italiana, riconoscendo loro pari diritti e trattamenti ed introducendo il divieto di respingimento alla frontiera. (Nota 1: fonte integrazionemigranti.gov.it).
Va inoltre sottolineato come, nel tempo, è andato facendosi più rilevante il ruolo del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, che, secondo quanto stabilito dal recente regolamento del 2023, è tenuto a svolgere competenze unitarie e organiche al fine di garantire, ai minori giunti nel nostro Paese, il trattamento più agevole e sicuro per intraprendere al meglio il loro percorso.
Da ultimo il recentissimo DPCM 98 del 10 maggio 2024 recante disposizioni sul colloquio che il minore straniero non accompagnato deve tempestivamente effettuare al momento dell’ingresso nelle strutture di prima accoglienza.
Dal punto di vista comunitario invece, tra le altre fonti va fatto riferimento alla direttiva 2005/85, che, all’art. 17 fa riferimento al fondamentale aspetto delle ‘’garanzie per i minori non accompagnati’’. Vanno, inoltre, menzionate le direttive 32 e 33 del 2013 recanti, rispettivamente, norme sulle procedure di asilo comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale e sulle condizioni di accoglienza.
Il diritto dell’Unione Europea ha agito adottando un piano d’azione finalizzato a fornire risposte concrete alle sfide poste dall’arrivo di minori stranieri non accompagnati nel proprio territorio, sottolineando il fondamentale ruolo dell’UE per un approccio globale e integrato delle politiche in materia di accoglienza e tutela dei minori stranieri.
Alcune priorità sottolineate nel piano d’azione comprendono l’adozione nel diritto dell’Unione Europea di norme di protezione più elevate a favore dei minori non accompagnati e la valutazione dell’eventuale necessità di introdurre strumenti specifici e norme comuni circa l’assistenza e l’accoglienza a tutti i minori non accompagnati, ossia la rappresentanza legale, la tutela, le cure, l’accesso alla sistemazione, i colloqui e non da ultimo l’istruzione.
La presa in carico
(NOTA 2: indicazioni operative www.retesai.it Ministero dell’Interno)
Sulla premessa che i MSNA godono degli stessi diritti , in materia di protezione, dei minori Italiani e comunitari (NOTA 3: Art. 1 comma 1 L. 47/2017), il percorso di presa in carico può essere sommariamente delineato come di seguito.
La presenza di un MSNA sul territorio può essere segnalata da pubblici ufficiali, esercenti un servizio di pubblica necessità, incaricati di pubblico servizio, appartenenti alle forze dell’ordine incaricati del controllo del territorio, privati cittadini, servizi di polizia locale, servizi sociali, comunque abbiano avuto conoscenza della presenza del minore.
La segnalazione, direttamente o tramite le forze dell’ordine, deve giungere al Comune sul cui territorio si trovi il MSNA.
A partire dal momento del rintraccio o della segnalazione, il Comune deve intervenire realizzando tutte le procedure (ricovero, censimento , comunicazione all’Autorità Giudiziaria competente per i minori) previste dalla normativa vigente.
Subito dopo il rintraccio e l’identificazione del minore sul territorio, le autorità di Pubblica Sicurezza devono segnalarne la presenza alla Procura della Repubblica presso il Tribunale dei Minorenni e alla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali.
Vanno in ogni caso allertati il Servizio Sociale e la Questura territorialmente competenti.
L’identificazione del MSNA avviene tramite i documenti rilasciatigli dall’Amministrazione dello Stato e, se il minore ne è sprovvisto, all’identificazione si procede tramite gli uffici di polizia.
In caso di dubbio e in assenza di documenti identificativi o, tramite le autorità diplomatiche, o in mancanza, tramite il SSN, si procede all’accertamento dell’età.
In questa fase particolare rilievo assume l’intervento delle figure di mediazione culturale e quello di un tutore provvisoriamente nominato, che coadiuvino nelle pratiche di accoglienza e assistenza umanitaria.
Vengono altresì coinvolte le autorità diplomatico-consolari, a meno che il minore non ne rifiuti l’intervento o esso costituisca un pericolo per il minore o, infine, questi chieda di accedere alla protezione internazionale. (NOTA 4: art. 5 l. 47/2017)
I MSNA vanno censiti, a cura ei pubblici ufficiali, incaricati di pubblico servizio o servizi assistenziali che ne constatano la presenza sul territorio, nella banca dati Sistema Informativo minori (SIM) ( NOTA 5: ART. 9 l. 47/2017) istituita presso il Ministero del lavoro e delle Politiche sociali.
Tale sistema ne monitora spostamenti, collocazione e status.
Il MSNA è preso in carico dal Comune nel cui territorio si trova (NOTA 6: Art. 4 comma 4 L.328/2000).
A questo punto si avvia la procedura per il collocamento del minore in luogo sicuro ex art. 403 c.c.
Dalla struttura di prima accoglienza per minori, dove il MSNA potrà essere collocato per massimo 30 giorni, il minore passerà alla struttura SAI o, in mancanza, sarà il Comune a doverlo collocare in struttura adeguata.
Il Tribunale procederà alla nomina del tutore che sarà responsabile per l’avvio delle ulteriori procedure di tutela.
Un’esperienza sul territorio del Comune di Benevento
Ai fini della pubblicazione, si è ritenuto utile raccogliere i dati relativi all’esperienza sul territorio di appartenenza di chi scrive.
Si è fatto riferimento al lavoro svolto dal Consorzio ‘’Matrix’’ che gestisce un progetto SAI sul territorio beneventano, ospitando attualmente circa 25 minori stranieri non accompagnati.
Il Consorzio opera nel campo dei progetti specificamente sviluppati per rispondere alle esigenze di questa fascia vulnerabile della popolazione.
L’Avv. Rosa Milano,legale rappresentante della cooperativa sociale, spiega come questi progetti sono sostenuti da due importanti programmi di finanziamento: il Sai e il Fami.
Il primo mira a garantire un’accoglienza strutturata e percorsi di integrazione sul territorio italiano, il secondo, invece, è volto a sostenere iniziative dedicate all’accoglienza, inclusione e protezione dei minori migranti.
E’ grazie a questi fondi – afferma l’Avv. Milano-, che si riesce a offrire ai giovani accolti un supporto educativo, assistenza psicologica, formazione linguistica e percorsi di inclusione sociale, promuovendo un ambiente sicuro e stimolante che favorisca la loro crescita e integrazione.
All’interno del Consorzio, i progetti messi in atto sono realizzati sotto il coordinamento e la supervisione dei Comuni, che mantengono la funzione di governance, definendo le linee guida e gli obiettivi dei servizi offerti.
Il ruolo della cooperativa è quello di essere un ente attuatore, selezionato attraverso gare pubbliche, per gestire operativamente il servizio di accoglienza e supporto per i minori.
Il modello organizzativo adottato consente una collaborazione sinergica con le autorità sul territorio comunale, responsabili della definizione degli indirizzi strategici e del monitoraggio dei risultati.
L’avvocata continua spiegando che la missione principale del Consorzio “Matrix” è quella di rispondere alle esigenze dei minori accolti, assicurando loro protezione, percorsi di inclusione e un supporto efficace per l’integrazione.
Afferma ancora che: ‘’Le strutture che gestiamo per l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati sono regolarmente accreditate e autorizzate al funzionamento…ciò significa che operano in conformità con gli standard di qualità e sicurezza stabiliti dalla normativa vigente, offrendo un ambiente sicuro, idoneo e rispondente alle esigenze specifiche di questi minori, garantendo loro il massimo benessere e supporto’’.
I minori migranti seguono percorsi strutturati di istruzione e inclusione, volti a favorire la loro integrazione e autonomia nel contesto italiano.
Questi percorsi comprendono diverse fasi e interventi specifici, adottati in base all’età, alle competenze linguistiche e ai bisogni individuali dei ragazzi.
Tra i percorsi principalmente intrapresi :
‘’alfabetizzazione e formazione linguistica;’’
‘’accesso all’istruzione scolastica;’’
‘’percorsi di formazione professionale;’’
‘’attività di inclusione sociale e culturale;’’
‘’assistenza psicologica e supporto socio-educativo;’’
Tutti i percorsi sopra citati sono pensati per favorire un’integrazione completa dei minori, preparandoli non solo a inserirsi nella società italiana, ma anche a sviluppare pienamente il loro potenziale umano e professionale.
Di fronte a persone deboli e in situazioni di difficoltà – conclude – tutti dovrebbero impegnarsi per garantire condizioni sempre più adeguate, continuando a organizzare progetti per garantire ai minori migranti un percorso adeguato e fruttuoso durante la fase di transizione verso l’età adulta e ai neo maggiorenni ,invece un percorso d’inclusione socio-lavorativa teso all’autonomia.
I dati del fenomeno a livello nazionale
I minori stranieri non accompagnati in Italia al 31/12/2023 sono 23.226, sono in maggioranza maschi (88,4%), e hanno 17 (46,1%), 16 (27,3%) e tra i 14 e i 7 anni (13,7%).
Arrivano per lo più da Egitto (4.667 minori), Ucraina (4.131), Tunisia (2438), Gambia (2141) e Guinea (1925).
Le regioni che ne accolgono di più sono Sicilia (6.061, cioè il 26% del totale), Lombardia (2.795, il 12%), Emilia Romagna (1.905, l’8,2%) e Campania (1.716, il 7,4%). (Nota 7: Rapporto di approfondimento semestrale sulla presenza dei MSNA – Min. Del Lavoro e delle Politiche Sociali).
Tanto risulta dal rapporto semestrale MSNA in Italia, pubblicato dalla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle politiche di integrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali che monitora semestralmente le presenze, le caratteristiche e l’accoglienza dei minori soli, i nuovi arrivi, gli allontanamenti, le richieste di protezione internazionale, lo stato della normativa ed i percorsi di inserimento.
Alla stesura del rapporto semestrale contribuisce, tra gli altri, l’UNICEF , Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia, che redige per la sua attività internazionale, uno specifico rapporto annuale.
Dal Rapporto Unicef 2023 per l’Europa e l’Asia Centrale, risulta che , nel confronto con i primi mesi del 2024 si registra una diminuzione degli arrivi rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente mentre cresce la percentuale di MSNA sul totale delle persone giunte sul nostro territorio che passa dal 10% dei primi mesi del 2023 al 14,6% dei primi mesi del 2024.
La posizione dell’AGIA e il Tutore volontario
L’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza, Carla Garlatti, in collaborazione con l’ANCI (Associazione Nazionale dei Comuni Italiani), il Servizio Centrale del Sistema di Accoglienza e Integrazione , l’UNHCR (Agenzia dell’ONU per i Rifugiati), e l’UNICEF (Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia e l’Adolescenza), nel 2023 ha incontrato i ragazzi ospiti delle strutture SAI dei Comuni di Amelia (Terni), Aradeo (Lecce), Bologna, Cremona, Pescara e Rieti (NOTA 8: Minori stranieri non accompagnati: ecco cosa serve. Le raccomandazioni dell’AGIA articolo pubblicato su La rete SAI il 20 settembre 2023; NOTA 9 : Ascolto e partecipazione dei minori stranieri non accompagnati come metodologia di intervento, MSNA. Le raccomandazioni dell’AGIA, articolo pubblicato il 20 settembre 2023 sul sito UNICEF). Dall’esperienza è emersa forte l’esigenza di un sistema di accoglienza realizzato in maniera strutturale e non emergenziale, la necessità di una applicazione puntuale della normativa del 2017 sul primo colloquio del minorenne che fa ingresso sul suolo italiano , la necessità di velocizzazione del procedimento per l’ottenimento dei visti, l’esigenza di affiancare un mediatore culturale ai minori privi di riferimenti e tutele, l’urgenza di politiche di incoraggiamento della nomina di tutori che possano essere veri riferimenti nel percorso di mediazione, abbandonando l’attuale eccesso del ricorso alle figure di sindaci ed avvocati, l’opportunità di utilizzare prassi omogenee su tutto il territorio.
Come infatti, una delle più interessanti novità introdotte dalla L. Zampa (D. Lgs. 47/2017) è proprio quella del tutore volontario, un privato cittadino che dia la sua disponibilità ad esercitare la rappresentanza legale del MSNA.
Il D. Lgs. 142/2015 già prevedeva, all’Art. 19 comma 5, la segnalazione obbligatoria della presenza del minore straniero non accompagnato alla Procura della Repubblica del Tribunale dei Minori competente, proprio ai fini della nomina di un tutore legale .
La normativa del 2017, poi, ha voluto sottolineare come tale figura deve essere più di un semplice responsabile per l’avvio delle procedure legali necessarie ed opportune, ma un riferimento vero e proprio per i minorenni in posizione di complessiva vulnerabilità.
L’ufficio di tutore volontario può essere ricoperto previa partecipazione a bandi di formazione e selezione pubblicati dal Garante per l’infanzia e l’adolescenza di Regioni e Province autonome.
Si tratta di un ufficio equamente indennizzato che cessa al compimento della maggiore età del sottoposto a tutela e comporta l’onere di seguire tutte le fasi del procedimento di accoglienza e di tenute dei rapporti con tutti gli enti di riferimento.
Un cenno va fatto anche alla figura del tutore internazionale, nominato dall’autorità consolare straniera sul territorio, che ha la responsabilità del minore fino alla notifica del provvedimento di nomina di un nuovo tutore da parte dell’autorità nazionale del luogo di residenza.
Va peraltro segnalato come tale figura è stata recentemente oggetto di una ordinanza della Corte Suprema di Cassazione, prima sezione civile, in materia di legittimazione (NOTA 10: ordinanza nell’udienza del 23/04/2024 CC – RG. N. 10592/2023) .
Un sistema al collasso
Sui MSNA Save the Children denuncia un’ emergenza che non ritiene connessa al numero dei minori accolti, giunti nel 2023 e nei primi mesi del 2024 a livelli elevati ma già raggiunti in passato.
I minori restano settimane nei punti di crisi, i dati statistici non vengono aggiornati e i finanziamenti sono insufficienti.
Mancano i centri di prima accoglienza dove i minori dovrebbero rimanere per l’identificazione e l’accertamento dell’età e i fondi non consentono un’accoglienza adeguata.
Anche l’ASGI (Associazoone per gli studi giuridici sull’immigrazione) denuncia casi di condizioni materiali di permanenza inadeguate e l’utilizzazione di centri di accoglienza dedicati ad altri scopi.
In tutta Italia, spesso, le gare per aggiudicarsi la gestione dei centri di accoglienza per minori, vanno deserti per le condizioni poco convenienti.
Secondo Altreconomia (NOTA 11: L’accoglienza dei minoro stranieri è al collasso. E non c’entrano i numeri. Articolo di Luca Rondi pubblicato il 1 Dicembre 2023) il decreto legge adottato dall’esecutivo Meloni dal 6 ottobre 2023, avrebbe risolto il problema alla radice introducendo più sommarie modalità di accertamento dell’età nel caso di arrivi di massa, e stabilendo la possibilità di ospitare i minori di più di 16 anni in sezioni dedicate dei centri di accoglienza per adulti.
Il caso Darboe Ousainou e il caso di Taranto: le decisioni della CEDU
Lungi dal prendere una posizione di tipo politico pur va detto che la situazione delineata non è connessa a questo o quel Governo, ma a tutto questo periodo storico/politico.
Sono risalenti al 2016, ad esempio, i fatti oggetto della sentenza CEDU che il 21 luglio 2022 ha condannato l’Italia a risarcire i danni non patrimoniali sofferti da un ragazzo gambiano MSNA giunto sulle coste italiane nel giugno del 2016, quando era appena diciassettenne (NOTA 12: Sentenza CEDU del 21/07/2022 su ricorso 5797/17 nella causa Darboe e Camara contro l’Italia ).
La sentenza, oltre a fornire una mirabile ricostruzione del quadro normativo italiano e comunitario in tema di MSNA, racconta un’allarmante situazione di fatto.
Dalle “leggerezze” procedurali, all’ospitalità in strutture per maggiorenni, all’istanza di protezione internazionale lasciata come un vuoto logico e cronologico fino al compimento della maggiore età del ricorrente.
Il racconto è quello di un centro per adulti che, destinato ad ospitare 542 persone , ne accoglieva almeno 1.400 tra adulti e minori, con spazi ristrettissimi e servizi igienici quantitativamente e qualitativamente inadeguati, non riscaldato, privo di acqua calda, con carenza di posti mensa, affidato al controllo di sole 25 persone, dove circolavano alcool, droga e coltelli, e si esercitavano violenza e prostituzione.
La sentenza parla, poi, di mancanza di assistenza sanitaria e psicologica e difficoltà di accesso ad informazioni e assistenza legale.
Circostanze tutte provate dal rapporto di un parlamentare recatosi presso il centro a seguito di una interrogazione parlamentare.
L’ultima beffa è il ritardo con cui la sentenza è giunta ad accertare fatti gravi, a dare giustizia ad un singolo ma a raccontare fatti che coinvolgono tanti minori la cui dignità umana è stata calpestata. (NOTA 13: La CEDU condanna l’Italia per le condizioni di accoglienza di un MSNA, articolo del 22 luglio 2022 pubblicato su asgi.it – Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione).
Secondo la stessa fonte (NOTA 14 : Minori stranieri non accompagnati: dopo la condanna della CEDU le violazioni permangono – articolo del 28 novembre 2023) la sentenza, oltre un anno dopo la sua pubblicazione e, si aggiunge, probabilmente anche oggi, mantiene la sua attualità.
D’altra parte di nuovo nel novembre 2023 la CEDU ci ha condannati per “aver detenuto illegalmente nell’hotspot di Taranto diversi minori stranieri non accompagnati, per aver usato trattamenti inumani e degradanti nel predisporre le misure di accoglienza, per non aver nominato tutore nè fornito informazioni sulla possibilità di contrastare in giudizio tale condizione’’ (NOTA 15: CEDU decisione del 23/11/2023 resa nel procedimento n. 47287/2017 A.T. ed altri contro l’Italia).
Nè a quadro normativo integrato sia nel 2023 che nel 2024, pare ci siano i presupposti per un miglioramento dei dati di fatto.
Dichiarazione dei diritti dell’Uomo
Art. 1
Tutti gli esseri umani nascono liberi ed eguali in dignità e diritti.
Essi sono dotati di ragione e di coscienza e devono agire gli uni verso gli altri in spirito di fratellanza.
Si ringrazia l’Avv. Rosa Milano, legale rappresentante del Consorzio Matrix, per la sentita e gentile collaborazione e per aver raccontato la sua esperienza ai fini della pubblicazione.
Conte Sissy
