di Vittoria Bossio
Abstract
La sentenza n. 11969/2025 delle Sezioni Unite della Corte di cassazione affronta con approccio sistematico e sostanzialistico il tema dell’abusivo frazionamento del reato, alla luce del principio del ne bis in idem sancito dall’art. 649 c.p.p. e dall’art. 4 del Protocollo
n. 7 CEDU. Oggetto della decisione è la legittimità della separazione in distinti procedimenti penali di condotte riconducibili a un medesimo disegno criminoso. La Corte giunge ad affermare l’illiceità del frazionamento dell’azione penale che, pur riferito formalmente a condotte autonome, si fondi su una medesima matrice fattuale, qualificandolo come abuso del potere punitivo. La pronuncia consolida un orientamento giurisprudenziale ispirato ai principi di proporzionalità, lealtà e razionalità dell’azione penale, con importanti richiami alla giurisprudenza costituzionale e convenzionale (Corte EDU, Zolotukhin e A. e B. c. Norvegia). Sul piano dogmatico, il contributo ricostruisce criticamente la nozione di “stesso fatto”, valorizzando l’apporto della dottrina penalistica (Ferrua, Fiandaca-Musco, Marinucci-Dolcini) e segnalando la necessità di un intervento legislativo chiarificatore, anche in chiave comparata. In una prospettiva de iure condendo, si propone l’introduzione di un controllo giudiziale preventivo sul frazionamento dell’azione penale e la codificazione dell’abuso tramite un nuovo art. 649-bis c.p.p. La sentenza, nel complesso, si impone come snodo interpretativo rilevante nella costruzione di una legalità processuale coerente con i principi costituzionali e sovranazionali.
Abstract
Judgment no. 11969/2025 of the Joint Sections of the Italian Court of Cassation provides a systematic and substantive interpretation of the issue of the unlawful fragmentation of criminal offences, in light of the ne bis in idem principle enshrined in Article 649 of the Italian Code of Criminal Procedure and Article 4 of Protocol No. 7 to the ECHR. The Court addresses the legitimacy of conducting separate criminal proceedings for multiple actions that are factually and contextually linked as part of a single criminal scheme. It holds that such fragmentation—although formally based on autonomous acts—violates the ne bis in idem principle when grounded in a common factual matrix, thereby amounting to an abuse of prosecutorial power. The ruling strengthens a jurisprudential trend grounded in the principles of proportionality, fairness, and rationality in criminal prosecution, with significant references to constitutional and European case law (ECtHR, Zolotukhin and A. and B. v. Norway). On a theoretical level, the note critically reconstructs the notion of “same act,” drawing on the contributions of leading scholars (Ferrua, Fiandaca-Musco, Marinucci-Dolcini), and highlights the need for legislative clarification. From a de iure condendo perspective, it proposes the introduction of judicial oversight of prosecutorial fragmentation and the codification of abuse through a new Article 649-bis of the Code of Criminal Procedure. Overall, the decision represents a significant interpretative milestone in the development of a procedural legality aligned with constitutional and supranational guarantees.
1. INTRODUZIONE
La sentenza n. 11969 del 12 marzo 2025 delle Sezioni Unite della Corte di cassazione rappresenta un momento di svolta nella riflessione sistematica sul principio del ne bis in idem, affrontando con rinnovata consapevolezza dogmatica e istituzionale la questione dell’abusivo frazionamento del reato e, più in generale, dell’azione penale. Il tema, da tempo oggetto di dibattito dottrinale e giurisprudenziale, si colloca al cuore della legalità penale in senso sostanziale, toccando nodi fondamentali come il perimetro dell’interesse punitivo statale, la ragionevolezza dell’esercizio dell’azione penale e il ruolo garantistico del giudicato. Nel caso in esame, l’imputato era stato sottoposto a più procedimenti penali per condotte reiterate — consistenti nell’indebita percezione di contributi pubblici mediante l’uso di documentazione fittizia — tutte riferibili a un medesimo contesto storico e operativo. Tali condotte sono state perseguite separatamente, con frammentazione dell’azione punitiva in più processi. La difesa ha da subito lamentato la violazione dell’art. 649 c.p.p. e dell’art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU, prospettando l’illegittimità di una tale moltiplicazione del rischio punitivo. L’intervento delle Sezioni Unite si inserisce in un solco già tracciato dalla giurisprudenza più attenta ai valori costituzionali e convenzionali, in particolare dalle sentenze Cannavacciuolo (2008) e Capelli (2013), ma ne amplia e rafforza la portata, introducendo un vero e proprio paradigma di legalità sostanziale dell’azione penale. Il principio del ne bis in idem, infatti, non è concepito soltanto come vincolo al giudice del secondo processo, ma come limite strutturale all’iniziativa del pubblico ministero, la quale deve ispirarsi ai criteri di lealtà, proporzionalità e razionalità dell’intervento punitivo.
Il caso che ha dato origine alla pronuncia delle Sezioni Unite nasce da una vicenda in cui l’imputato è stato sottoposto a più procedimenti penali per condotte tutte riconducibili a un medesimo contesto storico: si trattava, in particolare, di episodi reiterati di indebita percezione di contributi pubblici mediante l’utilizzo di documentazione alterata. Ogni singola condotta era stata perseguita separatamente, dando vita a procedimenti distinti e, in alcuni casi, a condanne autonome.
Fin dai primi gradi di giudizio, la difesa aveva sollevato la questione della violazione dell’art. 649 c.p.p., evidenziando che la strategia del frazionamento artificioso dell’azione penale si risolveva in una sostanziale moltiplicazione del rischio punitivo, in violazione del principio del ne bis in idem garantito anche dall’art. 4 del Protocollo n. 7 della CEDU.
Il tema ha da tempo impegnato la dottrina più avvertita. Studiosi come Ferrua, Marzaduri e Moccia hanno sottolineato come il principio del ne bis in idem non possa essere ridotto a una mera questione processuale, ma debba essere letto alla luce delle garanzie sostanziali della persona, con particolare riferimento alla funzione rieducativa della pena ex art. 27 Cost. e al principio di offensività.
La sentenza della Corte, come si vedrà, si colloca in continuità con l’indirizzo giurisprudenziale più garantista inaugurato dalle Sezioni Unite nella nota pronuncia Cannavacciuolo del 2008 e consolidato successivamente da Capelli nel 2013, ma segna anche un ulteriore passo in avanti, nella misura in cui riconduce l’azione penale a un dovere istituzionalmente leale, oltre che obbligatorio.
2. I FATTI E LA DECISIONE DELLA CORTE
La vicenda concreta sottoposta al vaglio delle Sezioni Unite ha riguardato una strategia processuale del pubblico ministero che, pur avendo a disposizione un quadro unitario di condotte seriali, ha proceduto mediante separazione delle imputazioni in diversi procedimenti. Nello specifico, venivano contestati plurimi episodi di indebita percezione di fondi pubblici, ognuno trattato come reato autonomo, sebbene tutti riconducibili a un’unica cornice operativa e temporale. La frammentazione dell’iniziativa penale ha condotto alla celebrazione di più giudizi, con la conseguente possibilità di moltiplicazione del rischio sanzionatorio in capo all’imputato. I giudici di merito avevano ritenuto legittimo il frazionamento, valorizzando l’apparente autonomia cronologica e documentale dei singoli episodi. Tuttavia, la difesa ha insistito sulla necessità di ricondurre l’intera condotta nell’ambito di un disegno criminoso unitario, sostenendo che la reiterazione dei processi configurasse una violazione del divieto di doppio giudizio per lo stesso fatto, sancito tanto dall’art. 649 c.p.p. quanto dall’art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU. Le Sezioni Unite, ribaltando l’orientamento della Corte di appello, hanno affermato un principio destinato a orientare in modo stringente la prassi processuale futura: «Viola il principio del ne bis in idem il frazionamento dell’azione penale che, pur formalmente riferito a condotte autonome, si fonda su una medesima matrice fattuale,
integrando un abuso del potere di iniziativa penale in violazione dell’art. 649 c.p.p. e dell’art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU»
La Corte di appello aveva ritenuto che tale operazione fosse legittima, valorizzando l’autonomia formale e cronologica delle singole contestazioni. La difesa, per contro, ha sostenuto che l’intero impianto accusatorio si fondasse su un’identica matrice fattuale, e che la separazione in più processi violasse il divieto di doppio giudizio per lo stesso fatto.
Le Sezioni Unite, accogliendo la tesi difensiva, hanno formulato un principio di diritto chiaro e fortemente innovativo: “Viola il principio del ne bis in idem il frazionamento dell’azione penale che, pur formalmente riferito a condotte autonome, si fonda su una medesima matrice fattuale, integrando un abuso del potere di iniziativa penale in violazione dell’art. 649 c.p.p. e dell’art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU”.
Tale principio è rafforzato dal richiamo alla giurisprudenza della Corte EDU, in particolare alla sentenza Zolotukhin c. Russia, in cui si afferma: “Non è consentito allo Stato membro celebrare più procedimenti penali o applicare più sanzioni per fatti sostanzialmente identici, anche se qualificati giuridicamente in modo diverso”.
La Corte ha inoltre ribadito i principi già espressi nelle decisioni Cannavacciuolo (2008) e Capelli (2013), nelle quali il fatto era stato inteso come accadimento storico unitario, dotato di coerenza sostanziale, tale da non tollerare scomposizioni forzate a fini sanzionatori.
3. INQUADRAMENTO DOGMATICO: IL CONCETTO DI “UNITÀ DEL REATO” E LA FIGURA DELL’ABUSO DEL FRAZIONAMENTO
La questione dell’abusivo frazionamento dell’azione penale, quale strumento per aggirare il principio del ne bis in idem, impone un approfondito inquadramento dogmatico del concetto di ‘stesso fatto’ ai sensi dell’art. 649 c.p.p. Si tratta di un nodo interpretativo che ha attraversato la riflessione penalistica e processualpenalistica degli ultimi decenni, segnando una progressiva affermazione della concezione sostanziale e strutturale del fatto, inteso come accadimento storico unitario, dotato di coerenza materiale e teleologica. Nella prospettiva classica, già Antolisei aveva ritenuto che la nozione di fatto dovesse essere ricostruita in chiave storico-naturalistica, tenendo conto del contesto oggettivo e soggettivo in cui si colloca la condotta, e non della sua mera qualificazione
giuridica. Marinucci e Dolcini, a loro volta, hanno sottolineato la necessità di una lettura funzionale dell’identità fattuale, valorizzando i profili dell’offensività, della volontà criminosa e della continuità dell’azione Fiandaca e Musco, nel proporre un’interpretazione integrata tra diritto sostanziale e processuale, insistono sull’esigenza che la nozione di fatto non sia appiattita sulla fattispecie legale, ma comprenda il sostrato fenomenico e intenzionale della condotta, onde evitare che la pluralità delle imputazioni si traduca in una moltiplicazione arbitraria dell’azione penale1. In tale contesto, la funzione di garanzia dell’art. 649 c.p.p. assume una valenza sistemica, a presidio della stabilità del giudicato e della proporzionalità del sistema repressivo. Ferrua ha elaborato in modo particolarmente incisivo il nesso tra principio del ne bis in idem e struttura del fatto, evidenziando come la clausola dello ‘stesso fatto’ debba impedire al pubblico ministero di perseguire in modo reiterato e disarticolato condotte che sono espressione di un unico disegno criminoso. L’autore parla di una ‘garanzia strutturale’, che si oppone a qualunque forma di ‘frazionamento sanzionatorio’ lesivo dei diritti dell’imputato2. Più di recente, Gaito e Bartolomeo hanno sollevato l’attenzione sul rischio di strumentalizzazione del potere di iniziativa penale, denunciando come la frammentazione dell’addebito sia talvolta frutto non di necessità probatorie, ma di vere e proprie strategie punitive cumulative. In tale ottica, l’abuso del frazionamento si configura come violazione del principio di lealtà processuale, e come tale deve essere sanzionato con l’operatività dell’art. 649 c.p.p.3 In posizione analoga, si pone la riflessione di Piva e Moccia, i quali leggono la clausola del ne bis in idem alla luce del principio di personalità e proporzione della pena, e quindi come espressione dell’idea che il potere punitivo dello Stato debba conformarsi a criteri di razionalità e non moltiplicarsi oltre il limite della colpevolezza effettiva del soggetto agente. La dottrina maggioritaria converge, dunque, verso un modello sostanzialistico e garantista della nozione di fatto, che rappresenta non
1 Per come precisato da Fiandaca – Musco: “La nozione di fatto non deve essere appiattita sulla fattispecie legale, ma comprendere il sostrato fenomenico e intenzionale della condotta, onde evitare che la pluralità delle imputazioni si traduca in una moltiplicazione arbitraria dell’azione penale.”— G. Fiandaca – E. Musco, “Diritto penale. Parte generale”, Zanichelli, ult. ed., p. 146 ss.
2 Ferrua ha osservato: “La nozione di fatto deve essere ricostruita in modo da preservare la funzione di garanzia dell’imputazione, evitando che la persona sia processata più volte per condotte che appartengono a un medesimo disegno criminoso.”— P. Ferrua, “Il ne bis in idem tra diritto interno e standard europei”, in Cass. pen., 2014, 1, p. 5 ss. Lo stesso Ferrua “[…] ha evidenziato come la clausola dello stesso fatto debba impedire al pubblico ministero di perseguire in modo reiterato e disarticolato condotte che sono espressione di un unico disegno criminoso. L’autore parla di una ‘garanzia strutturale’, che si oppone a qualunque forma di ‘frazionamento sanzionatorio’ lesivo dei diritti dell’imputato.” 3 “Gaito e Bartolomeo […] hanno sollevato il rischio che, in mancanza di una base normativa, si sviluppi un sindacato di tipo ‘moralistico’ sull’esercizio dell’azione penale, rimesso alla sensibilità del singolo giudice.”
— Atti del Convegno “Sistema penale e diritto convenzionale”, Napoli, 2022
solo un criterio di delimitazione dell’imputazione, ma un vincolo al corretto esercizio dell’azione penale, la cui violazione costituisce abuso, anche a prescindere da intenti dolosi o elusivi espliciti.
Sin dalle prime riflessioni dottrinali, la nozione di fatto ha sollevato perplessità interpretative. Autori come F. Antolisei, G. Marinucci e E. Dolcini, C. Fiandaca e G. Musco hanno sottolineato come il “fatto” non possa essere inteso in senso meramente descrittivo, né tanto meno ridotto alla fattispecie legale astratta, ma debba essere letto in una chiave strutturale, comprensiva di elementi oggettivi, soggettivi e contestuali.
Nel fondamentale contributo di P. Ferrua, si evidenzia come “la nozione di fatto deve essere ricostruita in modo da preservare la funzione di garanzia dell’imputazione, evitando che la persona sia processata più volte per condotte che appartengono a un medesimo disegno criminoso” (Il ne bis in idem tra diritto interno e standard europei, in Cass. pen., 2014, 1, p. 5 ss.).
Questa prospettiva è stata accolta anche dalla giurisprudenza costituzionale. Si pensi, ad esempio, alla sentenza n. 200 del 2016, in cui la Consulta, pur respingendo una questione relativa al doppio binario sanzionatorio tra penale e amministrativo, ha comunque riaffermato il principio secondo cui la reiterazione punitiva, anche sotto vesti diverse, non può condurre a un’irragionevole compressione del diritto di difesa e del principio di proporzionalità.
In tale ottica è interessante anche richiamare la sentenza della Corte costituzionale n. 26 del 2019, che aveva già affermato come il principio di proporzionalità della pena e la razionalità dell’azione penale rappresentino fondamentali punti di equilibrio contro “derive punitive sproporzionate”. Tale principio risulta perfettamente coerente con l’interpretazione adottata dalle Sezioni Unite.
In tale cornice, si colloca l’elaborazione della categoria dell’“abuso del frazionamento”, intesa come uso improprio del potere di iniziativa penale, volto a perseguire con pluralità di procedimenti condotte che, sotto il profilo storico e fattuale, costituiscono un’unica azione complessa.
Doveroso è ricordare che Donini già nel 2015 aveva osservato come l’identità del fatto dovesse essere interpretata alla luce del “contesto offensivo e della finalità unitaria della
condotta” 4Tale approccio trova conferma nella sentenza delle Sezioni Unite, che sottolinea come il frazionamento risulti abusivo non tanto per ragioni soggettive quanto per ragioni oggettive e strutturali, con evidente eco anche nella giurisprudenza costituzionale.
Le Sezioni Unite, nel pronunciarsi sulla questione, sembrano fare proprie queste esigenze di garanzia, offrendo una ricostruzione in chiave sistematica della nozione di “stesso fatto” e riaffermando la centralità del principio di legalità processuale, anche come presidio contro pratiche investigative e requirenti potenzialmente abusive.
4. IL NE BIS IN IDEM PROCESSUALE E SOSTANZIALE: COORDINATE COSTITUZIONALI E SOVRANAZIONALI
Il principio del ne bis in idem, nella sua articolazione processuale e sostanziale, costituisce una clausola di civiltà giuridica che esprime una duplice esigenza: la salvaguardia della persona da reiterazioni punitive e la razionalizzazione del sistema sanzionatorio. La garanzia del divieto di doppio giudizio per il medesimo fatto è dunque funzionale alla tutela dell’integrità del soggetto sottoposto a processo, alla stabilità del giudicato e alla coerenza sistemica dell’intervento punitivo. Nel diritto interno, la norma di riferimento è l’art. 649 c.p.p., che vieta un secondo giudizio nei confronti della medesima persona per ‘il medesimo fatto’, qualora essa sia già stata assolta o condannata con sentenza irrevocabile. La giurisprudenza costituzionale ha sottolineato la portata fondamentale del principio, riconoscendone la valenza non solo processuale ma anche costituzionale: la Corte costituzionale, con la sentenza n. 284 del 2003, ha definito il ne bis in idem come espressione del principio di legalità del giusto processo ex art. 111 Cost., mentre la sentenza n. 200 del 2016 ne ha riconosciuto il fondamento anche nel principio di proporzionalità e nell’effettività del diritto di difesa. Sul piano sovranazionale, l’art. 4 del Protocollo n. 7 alla CEDU sancisce il divieto per uno Stato membro di giudicare o punire una persona due volte per fatti identici. La Corte EDU ha interpretato tale clausola in modo sempre più sostanziale: nella celebre sentenza Zolotukhin c. Russia (2009)5, ha
4 Donini, “Il diritto penale sostanziale e la dimensione offensiva”, Rivista italiana di diritto e procedura penale, 2015.
5 Sul versante della giurisprudenza europea, accanto alla citata sentenza Zolotukhin c. Russia, merita attenzione la recente pronuncia della Grande Camera della Corte EDU nella causa Mihalache c. Romania (2021), in cui si afferma esplicitamente che il divieto del ne bis in idem deve essere interpretato secondo “un approccio materialmente funzionale”, evitando frammentazioni punitive artificiose.
Anche la dottrina europea ha recentemente approfondito tali tematiche. La riflessione di Amalfitano e Polacchini (“La tutela multilivello del ne bis in idem”, Diritto Penale Contemporaneo, 2022) sottolinea come la dimensione europea del
affermato che la violazione del principio sussiste ogniqualvolta i due procedimenti riguardino ‘fatti sostanzialmente identici’, a prescindere dalla qualificazione giuridica o dalla tecnica di formulazione dell’imputazione. Questo approccio è stato ulteriormente sviluppato nella sentenza A. e B. c. Norvegia (2016), nella quale la Corte ha ammesso la possibilità di procedimenti paralleli (amministrativi e penali), purché vi sia una connessione materiale e temporale sufficientemente stretta. La Corte di cassazione, nel recepire tale orientamento, ha progressivamente valorizzato la dimensione sostanziale del fatto anche in ambito interno. La sentenza n. 11969/2025 si inserisce in tale contesto evolutivo, contribuendo a rafforzare un’interpretazione integrata del principio, che si fonda sull’identità fenomenica e intenzionale della condotta e sulla coerenza del disegno criminoso, superando definitivamente ogni approccio meramente formalistico. Il ne bis in idem, così inteso, non rappresenta soltanto un limite alla duplicazione giudiziaria, ma anche una regola di sistema che impone coerenza e lealtà nell’esercizio della potestà punitiva dello Stato.
Nel diritto interno, la disciplina è contenuta nell’art. 649 c.p.p., che stabilisce il divieto di un nuovo giudizio quando l’imputato sia stato prosciolto o condannato “per il medesimo fatto”. La norma, pur situandosi nel codice di rito, ha una valenza che travalica il piano meramente processuale, incidendo direttamente sulla titolarità del potere punitivo statale.
La Corte costituzionale ha riconosciuto il rilievo di tale principio sin dalla celebre sentenza n. 284 del 2003, ove si affermava che: “Il divieto di bis in idem costituisce espressione del principio di civiltà giuridica che permea il processo penale”.
Successivamente, la Consulta ha ribadito nella sentenza n. 200/2016 che: “Il principio del ne bis in idem ha una base costituzionale nell’art. 111 Cost. (giusto processo), oltre che una copertura convenzionale nell’art. 4 del Protocollo n. 7 alla CEDU, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo”.
principio contribuisca a modellare anche il diritto interno, spingendo verso una maggiore uniformità interpretativa basata su standard sostanziali e non formali.
Sul piano delle prospettive di riforma de iure condendo, merita rilievo anche la recente proposta avanzata da Piergallini durante i lavori della Commissione ministeriale del 2023, secondo cui sarebbe auspicabile l’introduzione esplicita nel codice di procedura penale di un criterio di valutazione preventiva da parte del giudice per le indagini preliminari circa la legittimità sostanziale del frazionamento delle imputazioni. Tale proposta, accolta favorevolmente da parte della dottrina, potrebbe rappresentare un utile strumento operativo per garantire maggiore chiarezza e prevedibilità nell’applicazione concreta del principio del ne bis in idem.
È proprio nell’elaborazione della Corte EDU che si rinviene la più matura lettura del principio. La svolta è segnata dalla sentenza Zolotukhin c. Russia (2009), secondo cui: “L’articolo 4 del Protocollo n. 7 vieta che una persona sia giudicata o punita due volte per fatti sostanzialmente identici, e ciò a prescindere dalla loro qualificazione giuridica”.
A questa linea si è poi affiancata la sentenza A. e B. c. Norvegia (2016), ove si è affermato che: “La celebrazione di due procedimenti paralleli (amministrativo e penale) per il medesimo fatto non viola di per sé l’art. 4 del Protocollo n. 7, purché vi sia una connessione materiale e temporale sufficientemente stretta”.
Nella prospettiva della Corte EDU, dunque, il ne bis in idem assume una funzione di razionalizzazione del sistema punitivo, volto a evitare duplicazioni sanzionatorie sproporzionate e a tutelare la certezza dei rapporti giuridici.
In tale contesto si inserisce la pronuncia delle Sezioni Unite, che riprende questi orientamenti europei e ne rafforza la portata sul piano interno, offrendo una lettura sistemica dell’art. 649 c.p.p. coerente con i valori costituzionali e sovranazionali del giusto processo.
5. LA SVOLTA DELLA SENTENZA N. 11969/2025: CONTRASTO GIURISPRUDENZIALE E RIDEFINIZIONE DELL’ABUSO DEL FRAZIONAMENTO
La sentenza n. 11969/2025 si innesta in una linea evolutiva già tracciata da numerosi precedenti delle Sezioni Unite, ma se ne distingue per il deciso consolidamento di una visione sostanzialistica del fatto e per l’introduzione di una nozione strutturale di abuso dell’azione penale. Possiamo affermare che la sentenza in commento rappresenta un fondamentale momento interpretativo nell’ambito del principio del ne bis in idem, con particolare riferimento alla problematica del frazionamento abusivo dell’azione penale. È rilevante evidenziare come la Corte abbia enfatizzato la dimensione sostanziale del concetto di “stesso fatto”, superando un approccio formalistico e promuovendo un modello più coerente con i principi costituzionali e convenzionali. Nel comporre un contrasto giurisprudenziale particolarmente radicato, la Corte ha preso posizione netta contro il formalismo che ha storicamente caratterizzato parte dell’interpretazione dell’art. 649 c.p.p., secondo cui l’identità del fatto si risolveva nella mera coincidenza degli
elementi essenziali della fattispecie astratta. Già con la sentenza Donati del 2006, le Sezioni Unite avevano chiarito che il ‘medesimo fatto’ deve essere inteso come accadimento storico unitario, e non come semplice sovrapposizione di dati normativi. Tale orientamento è stato approfondito nel leading case Cannavacciuolo del 2008, in cui si è affermato che il giudicato penale copre non solo la qualificazione giuridica, ma anche le modalità della condotta e il contesto storico di riferimento. La successiva pronuncia Capelli del 2013 ha ulteriormente precisato che il divieto di secondo giudizio opera anche in presenza di fattispecie formali diverse, se i fatti emergono come segmenti di un’unica trama comportamentale e intenzionale. Tale impostazione è stata ribadita in Cass. Sez. Un., Gubert (2017), ove si è sottolineata la necessità di una lettura coerente dell’art. 649
c.p.p. con il principio di ragionevolezza, a garanzia della persona contro una pluralità di processi con effetti sostanzialmente sanzionatori. La sentenza del 2025 si pone su questo stesso solco, ma rafforza la portata sistemica della clausola, elevando il frazionamento abusivo dell’azione penale a ipotesi patologica del processo. La novità non è tanto nella definizione del concetto di ‘stesso fatto’, ormai consolidato nella sua accezione sostanziale, quanto nella qualificazione del comportamento del pubblico ministero: non più mera improprietà procedurale, bensì abuso lesivo della legalità processuale. Sotto il profilo tecnico, la Corte rilegge il concetto di abuso non in chiave soggettiva – come vizio di intenzionalità fraudolenta – ma in termini oggettivo-strutturali. Laddove l’azione penale venga frazionata pur in presenza di una matrice fattuale unitaria, l’abuso è integrato ex se, indipendentemente dalla consapevolezza del pubblico ministero. Si afferma così un principio di autoresponsabilità oggettiva dell’organo requirente, finalizzato a tutelare la coerenza della funzione punitiva e la tenuta delle garanzie costituzionali del processo penale. È una svolta concettuale che imprime al principio del ne bis in idem una valenza ordinamentale, trasformandolo in criterio strutturale di giustizia processuale.
Un primo orientamento, di tipo formalistico, tendeva a legittimare il frazionamento ogniqualvolta fosse possibile individuare singole “condotte distinte”, ancorché riferibili a uno stesso contesto fattuale. Secondo tale impostazione, era sufficiente che gli episodi presentassero una minima differenziazione — temporale, documentale o soggettiva — per giustificare un nuovo processo, anche a prescindere dalla loro omogeneità materiale.
Tale linea interpretativa era stata seguita, ad esempio, in alcune decisioni delle sezioni semplici, come Cass. pen., sez. III, 18 gennaio 2022, n. 2339, dove si era affermato che
“il frazionamento dell’azione penale non viola l’art. 649 c.p.p. qualora ciascun capo d’imputazione si riferisca a una condotta cronologicamente distinta, ancorché analogamente strutturata”.
Di contro, un secondo e più garantista orientamento — espressamente richiamato dalle Sezioni Unite — valorizzava la sostanziale unità dell’evento criminoso e la connessione logico-funzionale tra le condotte, in linea con la giurisprudenza convenzionale.
Tale orientamento era stato già espresso nella nota Cass. pen., sez. V, 19 maggio 2021,
n. 20399, nella quale si affermava che “la frammentazione artificiosa dell’imputazione, finalizzata ad aggirare il giudicato o ad aumentare il rischio sanzionatorio, è incompatibile con il principio del ne bis in idem”.
Nel comporre il contrasto, la sentenza n. 11969/2025 afferma con nettezza che: “L’unitarietà del fatto, quale criterio guida dell’art. 649 c.p.p., va ricostruita in chiave sostanziale, avendo riguardo non alla separabilità logico-formale delle singole azioni, ma alla comune matrice fattuale e all’omogeneità offensiva delle condotte”.
Ancora più rilevante è il passaggio in cui si stigmatizza l’operato del pubblico ministero che, pur avendo contezza dell’unità del fatto, fraziona l’azione penale per mere esigenze strategiche. Secondo le Sezioni Unite: “Il frazionamento diviene abuso laddove lo scopo perseguito è l’elusione del divieto di doppio giudizio o l’aggiramento delle preclusioni derivanti dal giudicato”.
Si tratta, come emerge chiaramente, di una ridefinizione dell’abuso non in chiave soggettiva (ossia intenzionale), ma strutturale: è l’effetto disgregativo dell’unità fattuale, più che l’intento fraudolento, a determinare la violazione del principio.
Così facendo, la Corte supera definitivamente l’impostazione che subordinava l’operatività dell’art. 649 c.p.p. alla formale distinzione delle imputazioni, e restituisce centralità alla dimensione sostanziale del fatto, ponendosi in sintonia con l’evoluzione del diritto penale europeo.
6. PROFILI CRITICI E PROSPETTIVE DE IURE CONDENDO
La sentenza n. 11969/2025, pur segnando un approdo garantista rilevante nella giurisprudenza di legittimità, solleva non pochi profili problematici, che impongono una riflessione sul piano applicativo e, soprattutto, sulle prospettive di un possibile intervento normativo. Tra i punti critici più ricorrenti nella dottrina si segnala la difficoltà di individuare, in concreto, il perimetro oggettivo della ‘matrice fattuale unitaria’ a cui la Corte ancora il divieto di frazionamento. L’assenza di indici normativi positivi genera incertezza interpretativa e un margine significativo di discrezionalità giudiziale. Come emerso nel convegno ‘Sistema penale e diritto convenzionale: tensioni e convergenze’ svoltosi presso l’Università di Napoli Federico II nel 2022, l’interpretazione sostanziale del fatto è certamente coerente con l’evoluzione del diritto penale europeo, ma necessita di parametri oggettivi che ne guidino l’applicazione. In quella sede, i proff. Bartolomeo e Gaito hanno sottolineato il rischio che, in mancanza di una base normativa, si sviluppi un sindacato di tipo ‘moralistico’ sull’esercizio dell’azione penale, rimesso alla sensibilità del singolo giudice. In questa prospettiva, è stata proposta — sia in sede accademica, sia in proposte legislative — l’introduzione di una disposizione ad hoc nel codice di rito: un nuovo art. 649-bis c.p.p., destinato a tipizzare le ipotesi di divieto di moltiplicazione processuale, nei casi in cui sussista un identico contesto storico-funzionale. Una bozza di tale norma è stata discussa in seno alla Commissione interparlamentare per la riforma organica del codice di procedura penale nel 2023, e prevedeva il divieto di promuovere nuovi procedimenti in presenza di condotte che, pur formalmente autonome, risultino collegate da un medesimo disegno criminoso. A ciò si aggiunga la proposta, avanzata in seno al seminario promosso dalla rivista ‘Sistema Penale’ nel 2024, di introdurre un meccanismo di controllo giudiziale preventivo sul frazionamento investigativo, mediante un vaglio del giudice per le indagini preliminari circa l’unitarietà del fatto al momento dell’esercizio dell’azione penale. L’obiettivo è rafforzare le garanzie del giusto processo già nella fase genetica dell’imputazione, evitando la proliferazione strumentale dei giudizi. È dunque evidente come l’approdo giurisprudenziale, per quanto condivisibile, non sia sufficiente a garantire certezza e uniformità interpretativa. Solo un intervento legislativo puntuale, ispirato ai principi costituzionali e ai parametri sovranazionali, potrà fornire una cornice positiva stabile, capace di guidare l’operatore giuridico nell’individuazione del limite oltre il quale l’azione penale si converte in abuso strutturale.
Il primo profilo problematico riguarda la nozione — centrale nella decisione — di “matrice fattuale unitaria”. Sebbene la Corte si richiami al criterio della connessione logica, cronologica e funzionale delle condotte, resta il fatto che la definizione di tale unità si presta a margini non trascurabili di discrezionalità interpretativa. Quali sono i limiti oggettivi che impediscono o legittimano il frazionamento? Quali sono gli indici di coerenza che devono caratterizzare un disegno criminoso unitario? Tali domande restano, almeno in parte, aperte.
In secondo luogo, la sentenza presuppone, per l’esistenza dell’abuso, un frazionamento che non sia frutto di mera negligenza o ignoranza, ma di un atteggiamento processuale strutturalmente scorretto. Tuttavia, è lecito interrogarsi se l’accertamento dell’“intento elusivo” debba essere affidato al giudice con margini così ampi, senza alcun parametro normativo specifico. Il rischio, in assenza di criteri predeterminati, è quello di vedere riemergere forme di soggettivismo valutativo che il diritto penale dovrebbe invece contenere.
Proprio per queste ragioni, una parte della dottrina (cfr. Gaito, Piva, Bartolomeo) ha evidenziato l’opportunità di un intervento legislativo che codifichi in modo più chiaro le condizioni che giustificano la scissione dell’azione penale e quelle, invece, in cui essa deve considerarsi abusiva. Si è proposto, a tal fine, l’inserimento di un art. 649-bis c.p.p., che stabilisca il divieto di moltiplicazione processuale “in presenza di un medesimo contesto storico e funzionale”, anche a fronte di formali differenze nel capo d’imputazione.
Inoltre, si è osservato come l’approdo giurisprudenziale delle Sezioni Unite rischi di restare privo di effettività in assenza di un sistema processuale che consenta, sin dalla fase delle indagini preliminari, un controllo effettivo sulla frammentazione investigativa. In tale ottica, potrebbe ipotizzarsi un meccanismo di “vigilanza preventiva” da parte del giudice per le indagini preliminari, chiamato a valutare l’unitarietà del fatto prima dell’esercizio dell’azione penale.
In conclusione, la sentenza apre un varco decisivo verso un sistema più coerente e razionale, ma pone anche l’ordinamento di fronte alla necessità di compiere un ulteriore passo: quello della normazione esplicita del principio, affinché esso non resti affidato alla sola — pur meritoria — elaborazione giurisprudenziale.
6-BIS. COMPARAZIONE CON ALTRI ORDINAMENTI: CONVERGENZE E DIVERGENZE SUL DIVIETO DI FRAZIONAMENTO PUNITIVO
Nel sistema francese, il principio è affermato come principe général du droit, anche in assenza di una norma codificata analoga all’art. 649 c.p.p. italiano. Già da tempo, la giurisprudenza della Cour de cassation ha affermato che:
“Nul ne peut être poursuivi ni puni deux fois pour les mêmes faits”.
Tale interpretazione è stata consolidata nel diritto positivo attraverso l’influenza diretta della CEDU. In particolare, nella giurisprudenza relativa al diritto penale economico, si è spesso fatto ricorso alla nozione di “identité des faits”, valorizzando l’unitarietà del fatto materiale a prescindere dalla sua scomposizione normativa. La decisione Crim., 25 octobre 2016 ha annullato una seconda condanna per reati finanziari, ritenendo che “le comportement incriminé était déjà sanctionné dans un cadre administratif répressif”.
Germania
Il diritto tedesco codifica il principio nell’art. 103, comma 3, GG (Grundgesetz), ove si stabilisce che:
“Niemand darf wegen derselben Tat auf Grund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft werden”.
La nozione di dieselbe Tat è da decenni interpretata nel senso del Lebenssachverhalt — cioè il medesimo accadimento storico — secondo una lettura fortemente sostanzialistica. Tale impostazione è stata avallata dal Bundesverfassungsgericht con la sentenza del 19 marzo 1987, nella quale si afferma che: “Il divieto di doppio giudizio si fonda sull’identità del fatto storico, non sulla coincidenza della fattispecie giuridica”.
In quest’ottica, la giurisprudenza tedesca si pone in perfetta coerenza con i criteri elaborati dalla Corte EDU, e risulta addirittura più esigente sul piano della tutela sostanziale.
Regno Unito
Nel sistema inglese, non esiste una norma scritta di diritto positivo corrispondente al nostro art. 649 c.p.p., ma la common law ha sviluppato due strumenti: il concetto di res judicata e la dottrina dell’abuse of process. Il leading case è R v. Beedie [1997], nel quale la Court of Appeal ha stabilito che: “Un secondo processo è inammissibile quando fondato sugli stessi fatti sostanziali di una precedente imputazione già definita”.
Tuttavia, il sistema britannico resta tendenzialmente più permissivo, lasciando al giudice ampi margini discrezionali per valutare la sussistenza di un “abuso” nella riproposizione del processo.
Stati Uniti
Nel diritto statunitense, il principio è sancito dal V emendamento della Costituzione, che recita:
“No person shall be subject for the same offence to be twice put in jeopardy of life or limb”.
L’interpretazione prevalente è però di tipo formalistico, come emerge dalla sentenza Blockburger v. United States (1932), ove si afferma che: “Due reati sono diversi se ciascuno richiede la prova di un fatto che l’altro non richiede”.
La dottrina del dual sovereignty consente inoltre la duplicazione dei procedimenti tra giurisdizioni statali e federali, attenuando la portata protettiva della regola.
Dal confronto comparatistico emerge che la sentenza n. 11969/2025 si colloca tra le esperienze più avanzate e garantiste, in linea con il modello tedesco e francese, e in controtendenza rispetto a sistemi più formalisti come quello statunitense o britannico.
Essa conferma la tendenza verso un principio europeo del ne bis in idem orientato alla sostanza dei fatti, alla tutela effettiva del giusto processo e alla razionalizzazione dell’intervento punitivo.
7. CONCLUSIONI
Collocandosi nel solco della giurisprudenza sostanzialistica tracciata dalla Corte EDU e dalle precedenti sentenze Cannavacciuolo e Capelli, la Corte di cassazione riafferma con
forza che il giudizio sulla legittimità della reiterazione processuale deve fondarsi sull’identità materiale e storica del fatto, e non su differenze meramente formali o descrittive.
Particolarmente significativo è il riconoscimento dell’obbligo di lealtà e proporzionalità nell’esercizio dell’azione penale: l’abuso del frazionamento viene così elevato a vizio sistemico, contrario non solo al dettato codicistico, ma anche alla ratio dell’intervento punitivo come extrema ratio. La pretesa punitiva non può diventare, nelle mani del pubblico ministero, uno strumento di pressione moltiplicata, capace di spezzare l’unità del fatto per perseguire più giudizi, più pene, più rischio.
Tuttavia, come evidenziato, la decisione lascia sul campo alcune aree di incertezza, a partire dalla definizione operativa della “matrice fattuale unitaria”, fino ai criteri per accertare l’intento elusivo. Di qui la necessità di un intervento normativo chiarificatore, che possa recepire l’insegnamento delle Sezioni Unite e offrire una cornice stabile e prevedibile, fondata su regole scritte.
In definitiva, la sentenza offre un esempio virtuoso di giurisprudenza di sistema, capace di orientare la prassi giudiziaria e influenzare, auspicabilmente, il legislatore. Il principio del ne bis in idem, lungi dall’essere una barriera formale, si rivela come presidio effettivo di libertà, razionalità e rispetto della persona, in una prospettiva di garanzia che non abdica alla funzione repressiva, ma la riordina nel solco della legalità costituzionale e convenzionale.
Bibliografia
Monografie e contributi dottrinali
Antolisei, F., Manuale di diritto penale. Parte generale, Giuffrè, ult. ed.
Bartolomeo, L. – Gaito, M., Sistema penale e diritto convenzionale: tensioni e convergenze, relazione al Convegno di Napoli (2022), in www.penalecontemporaneo.it
Dolcini, E. – Marinucci, G., Manuale di diritto penale. Parte generale, Giuffrè, ult. ed.
Ferrua, P., Il ne bis in idem tra diritto interno e standard europei, in Cass. pen., 2014, 1,
p. 5 ss.
Fiandaca, G. – Musco, E., Diritto penale. Parte generale, Zanichelli, ult. ed.
Gialuz, M., L’azione penale fra obbligatorietà e legalità, in Dir. pen. proc., 2016, p. 851 ss.
Moccia, S., Principio di proporzionalità e sistema penale, Giappichelli, 2008.
Piva, A., Legalità e proporzione della pena, in Riv. it. dir. proc. pen., 2019, p. 112 ss.
Fonti normative e proposte legislative Codice di procedura penale, art. 649 c.p.p.
Protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, art. 4
Bozza di proposta legislativa di art. 649-bis c.p.p., in Quaderni di giurisprudenza penale, n. 2/2024
Commissione interparlamentare per la riforma organica del codice di procedura penale, Atti preparatori, 2023
Giurisprudenza nazionale
Cass., Sez. Un., 12 marzo 2025, n. 11969, in Dir. pen. proc., 2025, p. 312, con nota di
C. Cupelli
Cass., Sez. Un., 26 giugno 2008, n. 27343, Cannavacciuolo, in Cass. pen., 2009, p. 381
Cass., Sez. Un., 20 dicembre 2017, n. 53068, Gubert, in Dir. pen. proc., 2018, p. 512
Cass., Sez. V, 19 maggio 2021, n. 20399
Cass., Sez. III, 18 gennaio 2022, n. 2339 Giurisprudenza costituzionale
Corte cost., sent. n. 284/2003, in Giur. cost., 2003, p. 1753 Corte cost., sent. n. 200/2016, in Giur. cost., 2016, p. 1498 Giurisprudenza sovranazionale
Corte EDU, sent. 10 febbraio 2009, Zolotukhin c. Russia, in HUDOC
Corte EDU, Grande Camera, sent. 15 novembre 2016, A. e B. c. Norvegia, in HUDOC
Comparazione
Bundesverfassungsgericht, sent. 19 marzo 1987 (sul principio di dieselbe Tat) Cour de cassation (Francia), Crim., 25 octobre 2016
Court of Appeal (UK), R v. Beedie, [1997] 2 Cr App R 167
Supreme Court (USA), Blockburger v. United States, 284 U.S. 299 (1932)
