Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sez. I, 18 giugno 2025, n. 1396 – Pres. Gerardo Mastrandrea – Rel. Nicola Ciconte – Regione Calabria (avv. Ventrice) – Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (Avvocatura Generale dello Stato) – Eni Rewind s.p.a (avv.ti Renna, Colonna e Sabbini) – Comune di Crotone (Avv. Sitra) – Inail (avv.ti Allegrini, Ottolini e Quartararo).
Titolo: Bonifica del SIN di Crotone: il T.A.R. Calabria censura le “scorciatoie” procedimentali e riafferma i principi di legalità, coerenza e competenza dell’azione amministrativa.
Abstract: Con la sentenza in commento, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria ha annullato il decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) e la successiva ordinanza del Commissario straordinario relativi alla bonifica del Sito di Interesse Nazionale (SIN) di Crotone. La pronuncia offre importanti chiarimenti sui limiti dell’azione amministrativa, anche in contesti di urgenza ambientale, riaffermando la necessità di rispettare i principi di non contraddittorietà, tipicità degli atti, corretta istruttoria e riparto di competenze. In particolare, il T.A.R. ha sanzionato il tentativo del Ministero di superare un vincolo procedimentale attraverso un atto intrinsecamente contraddittorio e l’illegittima ingerenza nei poteri di un’altra amministrazione, nonché l’eccesso di potere del Commissario straordinario, i cui poteri sostitutivi non possono essere esercitati in presenza di un’amministrazione competente e non inerte.
1. La Vicenda Processuale e il Contesto Fattuale
La controversia trae origine dalla complessa procedura di bonifica del Sito di Interesse Nazionale (SIN) “Crotone – Cassano – Cerchiara”. Il fulcro della questione risiede nella gestione dei rifiuti derivanti dal Progetto Operativo di Bonifica “Fase 2” (POB Fase 2), presentato da Eni Rewind S.p.A. (ER).
Il progetto prevedeva la realizzazione di depositi preliminari, rendendo necessaria l’acquisizione del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR) ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006. La Regione Calabria, con decreto dirigenziale n. 9539 del 2 agosto 2019, rilasciava il PAUR, imponendo tuttavia una prescrizione cruciale: lo smaltimento finale dei rifiuti doveva avvenire “fuori Regione”].
Tale prescrizione veniva integralmente recepita dal MASE nel decreto n. 7 del 3 marzo 2020, con cui si approvava il POB Fase 2. Da questo momento si generava una situazione di stallo, poiché ER rappresentava l’estrema difficoltà, se non l’impossibilità, di individuare discariche idonee al di fuori del territorio calabrese.
Per superare l’impasse, il MASE richiedeva a ER di presentare uno “stralcio” del progetto, limitato ad aree specifiche e (presumibilmente) prive di rifiuti contenenti TENORM e/o amianto. All’esito della conferenza di servizi, nonostante il dissenso della Regione Calabria, della Provincia e del Comune di Crotone, il MASE approvava tale progetto stralcio con il decreto n. 27 dell’1 agosto 2024. Questo provvedimento, pur definendo “invalicabile” il vincolo regionale, ordinava alla Regione stessa di avviare entro 30 giorni il procedimento di modifica del PAUR per rimuovere la prescrizione, e contestualmente imponeva a ER l’avvio dei lavori “nel rispetto del suddetto vincolo”.
A fronte della persistente situazione di stallo, il Commissario straordinario per la bonifica del SIN interveniva con l’ordinanza n. 1 del 3 aprile 2025, con la quale ordinava a ER di avviare immediatamente i lavori conferendo i rifiuti nella discarica Sovreco, sita a Crotone, e alla Regione Calabria di avviare il riesame del PAUR entro 10 giorni.
La Regione Calabria ha impugnato entrambi gli atti dinanzi al T.A.R. Calabria, che li ha annullati accogliendo il ricorso principale e i motivi aggiunti.
2. L’Illegittimità del Decreto Ministeriale: Contraddittorietà, Atipicità e Difetto di Istruttoria
L’analisi del T.A.R. si concentra in primo luogo sui vizi che inficiano il decreto ministeriale n. 27/2024, riconducibili a tre profili principali.
2.1. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e perplessità
Il Collegio ha ravvisato una palese “non linearità logica” nel provvedimento ministeriale. Il decreto, infatti, crea un cortocircuito insanabile: da un lato, riconosce la prescrizione del PAUR come un vincolo “allo stato invalicabile”; dall’altro, ordina l’immediato avvio dei lavori nel rispetto di tale vincolo, pur basandosi sul presupposto fattuale dell’impossibilità di conferire i rifiuti fuori regione. Come evidenziato dal T.A.R., non è comprensibile “quali attività possano essere avviate senza rimuovere la prescrizione”.
La sentenza svela l’arcano, evidenziando come l’intento reale del MASE, emerso solo in comunicazioni successive, fosse quello di autorizzare implicitamente l’uso dei depositi come “deposito temporaneo” (art. 185-bis, d.lgs. 152/2006), che non necessita di autorizzazione, eludendo così la prescrizione del PAUR. Tuttavia, tale soluzione non è esplicitata nel decreto, che risulta pertanto “criptico”, “incoerente” e viziato da eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
2.2. Violazione dei principi di tipicità e legalità dell’azione amministrativa
Il T.A.R. ha accolto la censura relativa all’ordine impartito dal MASE alla Regione Calabria di avviare il procedimento di modifica del proprio PAUR. La Corte ha qualificato tale imposizione come un atto “atipico ed anomalo”, non previsto da alcuna norma, che viola i principi di tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi.
Il giudice amministrativo ha sottolineato come il MASE, pur essendo l’amministrazione competente per le bonifiche nei SIN (art. 252, d.lgs. 152/2006), non possa “imperativamente incidere sull’esercizio di un potere che è, di contro, affidato ad altra amministrazione”, quale quello sul rilascio del PAUR (art. 27-bis, d.lgs. 152/2006). Tra Ministero e Regione, in questo contesto, non sussiste un rapporto di gerarchia che possa giustificare un simile ordine.
Inoltre, la sentenza chiarisce un punto giuridico fondamentale: la prescrizione, sebbene originata dal PAUR regionale, è stata “espressamente trasfusa nel decreto ministeriale di approvazione del POB Fase 2, che l’ha fatta propria”. Di conseguenza, essa è divenuta una prescrizione ministeriale, e la competenza a modificarla spetta al MASE stesso, attraverso un provvedimento di secondo grado, e non alla Regione. L’azione del Ministero si fondava, quindi, su un presupposto giuridico errato.
2.3. Carenza e parzialità dell’istruttoria
Infine, il T.A.R. ha riscontrato un grave difetto di istruttoria su due presupposti chiave del decreto:
- L’impossibilità di smaltire i rifiuti fuori regione: La sentenza evidenzia come tale affermazione non fosse supportata da prove conclusive. Le relazioni dell’ISPRA citate dal MASE non confermavano tale impossibilità. Anzi, lo stesso decreto impugnato, contraddittoriamente, disponeva un nuovo scouting all’estero, dimostrando che l’istruttoria non era affatto completa e definitiva.
- L’assenza di rifiuti TENORM: L’esclusione della presenza di materiali radioattivi nelle aree oggetto dello stralcio progettuale si basava unicamente sulle dichiarazioni dei soggetti obbligati alla bonifica (ER e Edison), senza trovare riscontro in accertamenti indipendenti. Anche su questo punto, l’ISPRA aveva rilevato la mancanza di dati aggiornati, minando un altro pilastro fondamentale del provvedimento.
3. L’Incompetenza del Commissario Straordinario e i Limiti dei Poteri d’Ordinanza.
Il T.A.R. ha esteso le medesime censure di difetto di istruttoria e violazione del principio di legalità anche all’ordinanza del Commissario straordinario, la quale replicava i vizi del decreto ministeriale.
Tuttavia, la parte più significativa della decisione sui motivi aggiunti riguarda l’analisi dei poteri del Commissario. Il Collegio ha accolto il motivo di incompetenza, chiarendo la portata e i limiti delle figure commissariali nominate per accelerare interventi complessi.
La sentenza ricostruisce il quadro normativo (art. 4-ter, D.L. 145/2013; art. 20, D.L. 185/2008) e il DPCM di nomina, concludendo che i poteri del Commissario sono finalizzati a “coordinare, accelerare e promuovere” gli interventi, vigilando sui tempi e fungendo da impulso, con poteri sostitutivi esercitabili solo in caso di inerzia degli organi ordinari.
Nel caso di specie, il Commissario ha travalicato le sue competenze per due ragioni:
- Ha inciso sul contenuto del progetto di bonifica: Ordinando il conferimento dei rifiuti in una specifica discarica (Sovreco), il Commissario è intervenuto su aspetti tecnici e decisionali che spettano al MASE nell’ambito della procedura di approvazione del progetto ex art. 252 del Codice dell’Ambiente.
- Si è sostituito a un’amministrazione non inerte: Il MASE non era inerte, avendo esercitato i propri poteri (seppur in modo illegittimo) e avendo persino proposto, in una successiva conferenza di servizi, di sospendere le decisioni sulla gestione dei rifiuti per trovare una soluzione condivisa. L’intervento del Commissario si è configurato, quindi, non come un superamento dell’inerzia, ma come un tentativo di forzare l’esecuzione di un atto ministeriale già viziato e sub iudice, sostituendosi all’amministrazione delegante in modo improprio.
4. Conclusioni
La sentenza del T.A.R. Calabria rappresenta un’importante lezione sul corretto esercizio del potere amministrativo, specialmente in contesti emergenziali dove la pressione per ottenere risultati può indurre a percorrere “scorciatoie” procedurali.
Il giudice amministrativo, pur riconoscendo l’interesse pubblico primario all’avvio della bonifica, ha riaffermato con fermezza che l’urgenza non può giustificare la violazione di principi cardine dell’ordinamento come:
- La coerenza e la logicità dell’atto amministrativo, che non può contenere prescrizioni contraddittorie o basarsi su presupposti fattuali incerti.
- Il rispetto del riparto di competenze tra i diversi livelli di governo, che impedisce a un’amministrazione di impartire ordini a un’altra non gerarchicamente subordinata.
- La tassatività dei poteri straordinari, che, sebbene ampi, sono strettamente funzionalizzati a superare l’inerzia e non a sostituirsi all’ordinaria dialettica procedimentale tra le amministrazioni competenti.
La via maestra indicata dal T.A.R. per superare lo stallo non è quella della forzatura unilaterale, ma quella del corretto esercizio del potere. Spetterà al MASE, sulla base di un’istruttoria completa e attendibile, avviare un procedimento di secondo grado per modificare, se ne ricorrono i presupposti, la prescrizione sul destino dei rifiuti, nel rispetto del contraddittorio con tutti gli enti coinvolti.
