ABSTRACT
Il testo analizza la complessa questione delle interferenze tra procedimenti autorizzatori per impianti eolici alimentati da fonti rinnovabili, evidenziando il crescente numero di istanze parallele su aree simili e la mancanza di criteri cronologici chiari per stabilire quale progetto debba avere priorità. L’assenza di una mappatura istituzionale completa, unita alla complessità delle autorizzazioni e alle concorrenti competenze ministeriali, regionali, provinciali e comunali, rende difficile per le amministrazioni prevenire conflitti e sovrapposizioni progettuali.
Nella seconda parte del testo, si è ritenuto opportuno o, comunque sufficiente, concentrarsi sui procedimenti autorizzatori ambientali principali: il Provvedimento Unico Ambientale (P.U.A.) e il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (P.A.U..R), disciplinati rispettivamente dagli articoli 27 e 27-bis del D.lgs. 152/2006. Entrambi sono concatenati al procedimento di Autorizzazione Unica (A.U.), necessario per ottenere il titolo abilitativo alla costruzione e esercizio degli impianti. Questi procedimenti riuniscono più autorizzazioni in un’unica fase decisionale per semplificare l’iter.
Il cuore della trattazione risiede nella parte in cui si cerca di rintracciare l’ubi consistam della priorità cronologica tra istanze concorrenti. Posto che le autorizzazioni ambientali risultano “dimezzate” tra la Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.) e l’Autorizzazione Unica (A.U.), si susseguono interpretazioni divergenti su quale atto rappresenti la vera “approvazione” del progetto: alcuni ritengono sufficiente il rilascio della V.I.A., altri richiedono il perfezionamento dell’A.U..
La giurisprudenza, forte delle linee guida ministeriali D.M. 2010, sembra orientarsi verso la seconda posizione, attribuendo all’A.U. – o, talvolta, alla dichiarazione di procedibilità dell’A.U. – il valore di criterio oggettivo e temporale per stabilire una “priorità cronologica” tra progetti, neutralizzando la disomogeneità e la complessità dei vari procedimenti. Questa impostazione garantisce una maggiore prevedibilità e coerenza nelle decisioni amministrative e giudiziarie, in attesa di un auspicato intervento legislativo che definisca un criterio univoco e vincolante.
SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. I procedimenti autorizzatori principali. – 3. La priorità cronologica: prevale la V.I.A. O l’A.U.? – 4. Conclusioni.
1. Introduzione.
In tema di autorizzazioni di impianti alimentati da fonti di energie rinnovabili (cosiddetti impianti F.E.R.), le interferenze tra parchi eolici e relative opere di connessione stanno assumendo un ruolo centrale nelle scelte delle amministrazioni.
Sempre con più frequenza, infatti, sorgono procedimenti autorizzatori che, parallelamente, vengono incardinati a livello ministeriale/regionale/provinciale/comunale, trascurando il rischio di potenziali accumuli nelle medesime aree: un fenomeno fisiologico cui si assiste poiché, per le istanze di autorizzazione di impianti eolici, non è richiesta la proprietà o la disponibilità del sito su cui si intende realizzare l’intervento, ma è necessaria e sufficiente una procedura di esproprio per pubblica utilità.
Soprattutto ove le aree idonee alla realizzazione di impianti F.E.R. sono in via di esaurimento, queste vicende alimentano la necessità di rintracciare un criterio comune di ordine cronologico, per consentire alle amministrazioni di comprendere quale impianto meriti una priorità, nella fase autorizzatoria, rispetto all’altro: una problematica, questa, che (quasi) quotidianamente “tormenta” le autorità procedenti, chiamate ad autorizzare impianti che non devono e non possono scalfire il bene della vita altrui, potenziale o già acquisito.
Tuttavia, durante l’istruttoria del procedimento esaminato e comunque fino al momento della pubblicazione di altri provvedimenti autorizzatori, nonché fino al momento del perfezionamento di altri procedimenti di Autorizzazione Unica -all’interno del quale si attiva quello di esproprio e si verifica la disponibilità del bene immobile su cui realizzare l’impianto- sia i proponenti e sia le amministrazioni procedenti potrebbero non esser a conoscenza dei procedimenti paralleli.
E’ evidente che il rischio è maggiore quando le procedure autorizzative pertinenti a medesimi siti siano incardinate presso amministrazioni differenti e, cioè, quando gli organi procedenti non sono in grado di rilevare l’eventuale coesistenza di una procedura parallela nella valutazione degli impatti cumulativi, per il numero esagerato di procedimenti pendenti e, soprattutto, per la complessità degli stessi: le autorità procedenti non possono avere contezza dell’effettiva esistenza di altri progetti, posto che non vi è una mappatura istituzionale che raccolga tutti i procedimenti comunali-provinciali-regionali-ministeriali; né possono effettuare una valutazione aprioristica sull’esito favorevole/sfavorevole degli altri procedimenti pendenti, qualora ne siano a conoscenza, a causa della densità dei soggetti coinvolti in conferenza di servizi, nonché degli atti che in essa confluiscono.
Sicché, costantemente, le autorità procedenti, durante l’iter procedimentale o al culmine dello stesso, apprendono dell’esistenza di altre procedure parallele nel medesimo sito, quando ricevono istanze di autotutela o notifiche di ricorsi, da parte di soggetti terzi che ritengono di poter vantare la priorità cronologica sui procedimenti che stanno per esser autorizzati o sono stati appena autorizzati.
Le amministrazioni, dunque, sebbene abbiano già valutato la preesistenza di impianti vicini a quello che stanno esaminando o che hanno già esaminato, sono costrette a interrogarsi nuovamente sulla correttezza della valutazione effettuata, cercando un criterio cronologico oggettivo che guidi la decisione.
Per quanto la “guerra delle interferenze” congestioni, dunque, le azioni delle amministrazioni pubbliche e le aule dei Tribunali Amministrativi, il nodo gordiano del criterio da applicare per individuare la priorità cronologica dell’istanza non è ancora stato sciolto per plurime motivazioni:
– in primis, perché i procedimenti complessi sono caratterizzati da plurimi provvedimenti, i cui tempi di autorizzazione non possono esser posti sic et simpliciter in rapporto tra loro;
– poi, perché il legislatore non è mai intervenuto sulla questione per dirimere i contrasti e, dunque, nel silenzio normativo è difficile trovare una stella cometa che orienti la scelta;
– infine, perché, paradossalmente, i giudizi incardinati faticano ad arrivare a sentenza: le società tendono a optare per la conclusione di accordi e transazioni, rinunciando a segmenti del progetto, pur di non rischiare di perdere la totale autorizzazione.
In definitiva, l’individuazione di un criterio di priorità cronologica tra impianti rappresenta il filo rosso della riflessione, per comprendere se esiste una soluzione giuridica che consenta di dirimere le controversie.
2. I procedimenti autorizzatori principali.
Non potendo estendere la riflessione a tutte le procedure che possono esser attivate per autorizzare impianti eolici, è opportuno concentrare l’attenzione sui procedimenti ambientali ministeriali e regionali/provinciali e, più precisamente, sui cosiddetti P.U.A. E P.A.U.R. che spesso assumono il ruolo di parte attorea nelle vicende sopradescritte.
Poiché la normativa unionale impone una valutazione dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto ambientale importante, denominata “V.I.A.”, anche i progetti eolici sono soggetti a tale valutazione in determinati casi.
Il Testo Unico Ambientale (T.U.A.) e, cioè, il Decreto Legislativo n. 152 del 2006 compendia tutta la normativa[2] nazionale sulla valutazione d’impatto ambientale, in tutte le sue relative declinazioni: tra queste, spuntano le procedure di P.U.A. e P.A.U.R.
Il Provvedimento Unico Ambientale (P.U.A.) è disciplinato dall’art. 27 del Decreto Legislativo n. 152 del 2006 ed è attivato per gli impianti che producono energia superiore ai 30 MW; il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale, invece, è disciplinato dall’art. 27 bis del Decreto Legislativo n. 152 del 2006 ed è azionato per la realizzazione di impianti con potenza fino ai 30 MW.
Entrambi i procedimenti[3][4] sono caratterizzati da una natura complessa, idonea a riunire in un unico procedimento e, dunque, in un unico atto il rilascio di ogni altra autorizzazione, intesa, parere, nulla osta, o atto di assenso in materia ambientale, con il chiaro fine di rendere più efficienti e celeri le procedure amministrative: all’interno dello stesso procedimento, infatti, confluiscono, inter alia, l’autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.), le autorizzazioni paesaggistiche e culturali, i nulla osta idrogeologici, le autorizzazioni sismiche.
Sebbene il P.U.A. e il P.A.U.R. siano incardinati presso autorità procedenti differenti e, rispettivamente, il primo presso il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (M.A.S.E.), il secondo presso la Regione o la Provincia delegata, entrambi abbisognano del contestuale perfezionamento del procedimento di Autorizzazione Unica, cosiddetta A.U..
Questo procedimento, prima disciplinato dall’articolo 12 del Decreto Legislativo n. 387 del 2003 e, invece, oggi regolato dall’articolo 9 del Testo Unico FER[5], si applica agli interventi più complessi e significativi sotto il profilo tecnico, ambientale e territoriale, in uno con le Linee guida approvate con D.M 10 settembre 2010[6], dettate per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.
Esso è, a sua volta, un procedimento complesso: infatti, nell’Autorizzazione Unica confluiscono l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica, nonché delle opere connesse e delle infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, ivi inclusi gli interventi, anche consistenti in demolizione di manufatti o in interventi di ripristino ambientale, occorrenti per la riqualificazione delle aree di insediamento degli impianti.
Nonostante il Decreto Legislativo n. 190 del 2024 abbia disposto ex art. 9 comma 1[7] che, per alcuni interventi, “ … si applica l’art. 27-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, salva la facoltà, per le stesse regioni e province autonome, di optare per il procedimento autorizzatorio unico di cui al presente articolo”, per le Regioni e le Province autonome, che non hanno optato per l’operatività del procedimento Autorizzatorio Unico (A.U.), continua a operare l’art. 27 bis Decreto Legislativo n. 152 del 2006, parallelamente rispetto a quello di P.U.A..
3. La priorità cronologica: prevale la V.I.A. o l’A.U.?
I procedimenti autorizzatori ambientali si mostrano “dimezzati” tra V.I.A. e A.U., due anime che partecipano allo stesso procedimento complesso di P.U.A. e P.A.U.R..
Le autorizzazioni ambientali rivivono l’esperienza di Medardo, ne “il Visconte dimezzato” di Italo Calvino: come il giovane visconte proveniente dal paese di Terralba, durante una battaglia, viene colpito da una palla di cannone in pieno petto, che lo divide in due; così il P.A.U.R. e il P.U.A. sono divisi in due tra la valutazione di impatto ambientale ( V.I.A.) e l’autorizzazione unica (A.U.).
Sicché le autorità procedenti, che hanno dovuto, devono o dovranno continuare a fare i conti con la proliferazione aggressiva degli impianti eolici, per sciogliere l’ormai famoso, se non famigerato, nodo gordiano, si affannano continuamente nella ricerca di una risposta ai plurimi interrogativi tra loro connessi: Chi deve esser autorizzato prima? Chi ha chiesto prima l’autorizzazione? Ovvero chi l’ha ricevuta prima? E se prevale l’autorizzazione prima rilasciata, quale autorizzazione va presa in considerazione? Prevale il rilascio della V.I.A. positiva o dell’A.U.?
La corsa all’occupazione dell’area è diventata una corsa non agevolmente gestibile, poiché i procedimenti, come anticipato nell’abbrivio della trattazione, non partecipano allo stesso spazio temporale e alle stesse vicende procedimentali: non si può, conseguentemente, rischiare di dare priorità cronologica al procedimento che, sebbene incardinato successivamente, abbia vissuto un esame meno complesso, che ha generato un epilogo più celere rispetto a quello del procedimento più complesso. Così come non è possibile rischiare di dover riconoscere la priorità cronologica alla società che, quantunque prima richiedente, si sia resa partecipe del ritardo procedimentale, non meritando il riconoscimento della priorità cronologica rispetto a chi ha presentato successivamente l’istanza, ma ha sempre assunto un corretto comportamento nei confronti della pubblica amministrazione.
Il dato inconfutabile da cui partire per una corretta analisi temporale è quello per cui la priorità cronologica non si può ricavare semplicementedalla data di presentazione della istanza di P.U.A. o di P.A.U.R. .
I proponenti dei progetti presentati innanzi al M.A.S.E., infatti, hanno maturato una prassi secondo cui la data di presentazione del P.U.A. non coincide sempre con quella di A.U.: dunque, per esser più precisi, si verifica spesso una discrasia piuttosto significativa tra la data di presentazione dell’A.U. e la data di presentazione del P.U.A. .
Oltre allo spazio temporale che potrebbe intercorrere tra la presentazione delle istanze di V.I.A/P.A.U.R. – V.I.A./P.U.A. – A.U. , si aggiunge, peraltro, l’ulteriore componente problematica relativa alla completezza della stessa istanza presentata, nonché del deposito di tutta la documentazione necessaria ai fini della dichiarazione di procedibilità o del perfezionamento di autorizzazione endoprocedimentale.
La quaestio iuris ‘individuazione criterio di priorità cronologica’ prende l’abbrivio dal combinato disposto dell’art. 22 del Decreto Legislativo n. 152 del 2006 e dall’allegato 7 alla parte seconda dello stesso decreto legislativo[8] e, dunque, ancor prima che nella decisione da assumere in sede procedimentale, con la redazione dello Studio di Impatto Ambientale nonché con la definizione degli impatti cumulativi tracciati dal proponente: lo Studio di Impatto Ambientale va presentato dalle società che sono tenute a segnalare, in esso, il “cumulo con gli effetti derivanti da altri progetti esistenti e/o approvati” e, cioè, la eventuale preesistenza di procedimenti che meritano il riconoscimento di priorità cronologica.
Risolutiva potrebbe risultare l’individuazione del significato giuridico di progetto “approvato”[9], affinché il proponente prima e l’amministrazione poi siano in grado di designare i progetti che vanno ritenuti prioritari rispetto agli altri. Ma, è qui che la materia diventa magmatica[10]: come si interpreta il sintagma “approvato”? Cosa si intende per “progetto approvato”? Il progetto che ha già ottenuto il P.U.A. o il P.A.U.R? O è sufficiente aver ottenuto la V.I.A. favorevole ovvero il rilascio dell’A.U.?
Più semplicemente, se il progetto è già esistente, è evidente che il proponente del nuovo progetto deve calcolare l’impatto cumulativo con lo stesso: se, invece, il progetto non è esistente, è importante comprendere quali altri progetti, seppur ancora in fase di autorizzazione, devono esser comunque considerati “approvati” ai fini degli impatti cumulativi per il perfezionamento di sub-procedimenti e, dunque, devono esser ritenuti prioritari rispetto ad altri.
Due sono le linee rintracciate da chi si è imbattuto nella problematica della priorità cronologica degli impianti eolici: da un lato, chi sostiene che sia dato per “approvato” il progetto che abbia ottenuto la favorevole valutazione di impatto ambientale e, dunque, chi prima ha ottenuto il rilascio del provvedimento di V.I.A.; dall’altro, chi sostiene che possa ritenersi “approvato” solo il progetto che abbia ottenuto l’Autorizzazione Unica o, quantomeno, la dichiarazione di procedibilità dell’Autorizzazione Unica.
I primi sostengono che, trattandosi di procedimenti ambientali, ciò che rileva in primis è l’acquisizione nel procedimento complesso della compatibilità ambientale; i secondi, al contrario, ritengono che non possa ritenersi approvato un progetto che non ha ancora ottenuto il titolo abilitativo edilizio per la costruzione -che è compreso nell’A.U.- o, comunque, non abbia neanche depositato tutta la documentazione necessaria ai fini della procedibilità del procedimento abilitativo.
Riportate le due linee interpretative, è opportuno indugiare sulla natura dei provvedimenti evocati, nonché sul ruolo che essi assumono all’interno dei procedimenti complessi.
Preliminarmente, non può esser obnubilato che, sebbene le istanze incardinate innanzi ad autorità diverse scontino una differenza procedimentale insuperabile -vi è chi presenta il P.U.A. al Ministero dell’Ambiente e chi deposita istanza P.A.U.R. in Provincia o in Regione- condividono l’A.U. che si erge a trade union tra i differenti procedimenti delle varie iniziative economiche, nonché il minimo comune denominatore attraverso cui forgiare un ragionevole ordine cronologico e neutralizzare la sovrapposizione fisica e planimetrica tra gli aerogeneratori delle iniziative oggetto di P.A.U.R. (provinciale o regionale) e di P.U.A. (ministeriale).
La centralità dell’A.U. è un dato indispensabile, oltre che inconfutabile: è il titolo abilitativo alla costruzione e all’esercizio imprescindibile ai fini della concretizzazione del progetto, sia nei procedimenti ministeriali che provinciali.
Al contrario, la singola autorizzazione ambientale di V.I.A., quantunque confluisca nel procedimento unico P.U.A. o P.A.U.R., non è di per sé sufficiente per installazione ed esercizio dell’impianto.
Qualcuno potrebbe obiettare che l’A.U. in tanto viene rilasciata in quanto vi è la preliminare espressione del parere favorevole in ambito ambientale: ma, la soluzione, va evidentemente rintracciata aliunde.
Verosimilmente, la spiegazione sta in una equazione giuridica: l’autorizzazione paesaggistica sta alla V.I.A., come il permesso di costruire sta all’A.U. . Per semplificare, infatti, è lo stesso problema che si pone per la realizzazione di una piscina o di una villa in una zona in cui sono presenti beni paesaggistici. E’ evidente che non può esser assolutamente obliterata l’esigenza di ottenere il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; tuttavia, la costruzione della piscina o della villa può realizzarsi solo ove si riesca a ottenere il rilascio del permesso di costruire.
Questa equazione è corroborata dalla giurisprudenza amministrativa che sembra avvalorare la tesi della priorità cronologica dell’A.U., declinando il dato temporale non nel perfezionamento del provvedimento ma nella dichiarazione di procedibilità dell’autorizzazione.
Le Linee Guida codificate nel D.M. 10 settembre 2010, al punto 14.3, infatti, dettano un criterio di priorità cronologica nella parte in cui prevedono che“il procedimento viene avviato sulla base dell’ordine cronologico di presentazione delle istanze di autorizzazione, tenendo conto della data in cui queste sono considerate procedibili ai sensi delle leggi nazionali e regionali di riferimento”.
Sebbene da questa disposizione emerga espressamente un criterio di ordine cronologico per l’avvio delle istanze, gli interpreti ne ricavano un’implicita regolazione della fase decisoria, sublimando la dichiarazione di procedibilità delle Autorizzazioni Uniche a elemento idoneo a rendere neutra la complessità e la lungaggine procedimentale.
Tale ricostruzione interpretativa, infatti, consentirebbe di individuare un criterio cronologico ragionevole, sia da un punto di vista logico che giuridico, incapace di danneggiare chi è costretto ad attivare un procedimento più complesso o che, per svariate ragioni, potrebbe risultare più complesso.
Colorando, dunque, le linee guida con una lettura evolutiva, declinata sulla plurivocità e diversità dei procedimenti autorizzatori attualmente esistenti, la procedibilità dell’Autorizzazione Unica diventerebbe l’unico criterio cronologico connotato da un aggancio normativo espresso, nonché l’unico sinora valorizzato dalla giurisprudenza[11], che rintraccia, nella dichiarazione di procedibilità dell’A.U., la massima estrinsecazione di un “effetto prenotativo” ovvero di una “priorità cronologica” che solo quel procedimento può sprigionare[12].
4. Conclusioni.
Per richiamare Calvino anche nelle ultime considerazioni, l’A.U. si palesa come la “metà buona” del procedimento complesso, destinata, evidentemente, a ricomporsi con la “cattiva” quando sarà individuata una soluzione legislativa idonea a garantire, expressis verbis, un criterio cronologico migliore.
Nelle more di un intervento legislativo, però, non può non esser scelto un criterio di priorità cronologica di un procedimento rispetto all’altro, perché significherebbe lasciare le amministrazioni e i giudici in un’anarchia decisoria che è destinata a mutare con il mutamento delle soluzioni.
La prevedibilità della norma applicata nonché della decisione adottata esige l’individuazione di una soluzione che brilli per la sua oggettività e, sinora, l’unica rintracciabile è quella offerta dalle linee guida del 2010.
[1] Avvocato e Funzionario della Provincia di Foggia
[2] D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, Parte II.
[3] Si veda, nello specifico, comma 8 art. 27 D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 nella parte in cui stabilisce che: “… La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi, che costituisce il provvedimento unico in materia ambientale, reca l’indicazione espressa del provvedimento di VIA ed elenca, altresì, i titoli abilitativi compresi nel provvedimento unico.”
[4] Si veda, altresì, comma 7 art. 27 bis .lgs. 3 aprile 2006, n. 152 nella parte in cui stabilisce che: “…La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende, recandone l’indicazione esplicita, il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto. Nel caso in cui il rilascio di titoli abilitativi settoriali sia compreso nell’ambito di un’autorizzazione unica, le amministrazioni competenti per i singoli atti di assenso partecipano alla conferenza e l’autorizzazione unica confluisce nel provvedimento autorizzatorio unico regionale.”
[5] D.lgs. 8 novembre 2021, n. 199, Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili.
[6] Decreto Ministeriale 10 settembre 2010, Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.
[7] Si veda, nello specifico, D.lgs. 25 novembre 2024, n. 190, art. 9, comma 1 nella parte in cui stabilisce che: “Nel caso di interventi di cui all’allegato C, sezione I, sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza di regioni e province autonome di Trento e di Bolzano, si applica l’articolo 27-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, salva la facoltà, per le stesse regioni e province autonome, di optare per il procedimento autorizzatorio unico di cui al presente articolo.”
[8] In particolare, il punto 5 lett. e) allegato VII alla Parte II del D.lgs. n. 152 del 2006 statuisce che la descrizione del progetto deve comprendere i probabili impatti ambientali dovuti, tra l’altro, “al cumulo con gli effetti derivanti da altri progetti esistenti e/o approvati, tenendo conto di eventuali criticità ambientali esistenti, relative all’uso delle risorse naturali e/o ad aree di particolare sensibilità ambientale suscettibili di risentire degli effetti derivanti dal progetto”.
[9] Sul punto, E. Quadri, Procedimenti autorizzatori e fonti rinnovabili, Rivista Giuridica dell’Ambiente, 2023, n. 3, p. 76 ss. .
[10] Sulla mole dei materiali normativi, giurisprudenziali e dottrinali anche solo considerando l’esperienza italiana, vedi E. B. Liberati, Transizione energetica e politiche pubbliche, Giornale di diritto amministrativo, n. 6, 1 novembre 2024, p. 745 .
[11] Si vedano Consiglio di Stato, sent. n. 1195/2014; sent. n. 1583/2016; TAR Piemonte, Torino, sez. I, sent. n. 1047/2019; TAR Puglia, ordinanza n. 690/2023 .
[12] C. Conti, L’autorizzazione unica come criterio ordinante delle istanze FER, Ambiente e Sviluppo, 2024, n. 2, p. 43.
Scarica il PDF
