SOMMARIO: 1.Querela di falso: natura pubblicistica del giudizio, funzioni e intervento necessario del P.M. ordinario; 2.P.M. contabile e giudizio di querela di falso; 3.P.M. contabile e Legge n. 1 del 7 gennaio 2026; 4. Tutela dell’erario e tutela della pubblica fede; 5. Conclusioni.
ABSTRACT
Il contributo analizza la natura pubblicistica del giudizio di querela di falso e la conseguente necessità dell’intervento del pubblico ministero ordinario, evidenziando la diversità funzionale del P.M. contabile con tale giudizio.
Muovendo dal carattere erga omnes dell’accertamento sulla genuinità dell’atto, l’elaborato mette in luce come la querela di falso trascenda l’interesse delle parti e persegua la tutela della pubblica fede, bene giuridico di rilievo generale che richiede la partecipazione dell’organo requirente della giurisdizione ordinaria.
Viene ricostruita la giurisprudenza di legittimità che esclude la fungibilità tra uffici del pubblico ministero appartenenti a plessi giurisdizionali diversi, chiarendo che i poteri del P.M. contabile, pur costituzionalmente garantito nell’indipendenza, restano rigidamente circoscritti all’ambito della giurisdizione della Corte dei conti.
La recente legge n. 1/2026, pur innovando la disciplina della responsabilità amministrativa, conferma l’assenza di una legittimazione generalizzata del P.M. contabile davanti al giudice ordinario.
L’articolo conclude sottolineando la necessità di mantenere netta la distinzione tra tutela dell’erario e tutela della pubblica fede, per preservare coerenza sistematica, riparto delle competenze e principi di legalità e tipicità dell’azione requirente.
***
- QUERELA DI FALSO: NATURA PUBBLICISTICA DEL GIUDIZIO, FUNZIONI E INTERVENTO NECESSARIO DEL P.M. ORDINARIO
Con riferimento al giudizio di querela di falso, quest’ultimo è diretto ad accertare la falsità di un atto pubblico o di una scrittura privata autenticata con efficacia erga omnes che trascende l’interesse meramente individuale delle parti in lite. Proprio per questa efficacia generale, la querela di falso non si configura come un semplice incidente probatorio inter-partes, bensì come un giudizio autonomo connotato da una marcata dimensione pubblicistica. Essa è diretta all’accertamento della falsità di un atto dotato di fede privilegiata (atto pubblico o scrittura privata riconosciuta/autenticata). Proprio tale oggetto imprime al giudizio una funzione di tutela dell’affidamento generale nella genuinità dei documenti, quale presupposto imprescindibile della certezza dei traffici giuridici. Ne consegue che la sentenza del giudice che accerta la falsità non si esaurisce nell’ambito soggettivo del processo, ma si estende erga omnes e determina il venir meno della presunzione di veridicità dell’atto nei confronti di chiunque. È questo dato a segnare la distanza rispetto ai comuni giudizi di cognizione, nei quali l’accertamento è destinato ad operare nei limiti soggettivi del giudicato. Nel caso della querela di falso, invece, l’accertamento della falsità (o della verità) del documento assume valenza oggettiva, destinata a proiettarsi oltre il processo in cui è maturato.
Tale proiezione esterna giustifica, sul piano sistematico, l’innesto di un interesse pubblico qualificato: quello alla verità documentale. Non si tratta soltanto di evitare che una parte soccomba sulla base di un documento falso, ma di impedire che un atto privo di genuinità continui a circolare nell’ordinamento con la forza probatoria che gli è propria. In altri termini, la querela di falso realizza una funzione di “bonifica” del sistema probatorio, eliminando o confermando in via definitiva l’idoneità del documento a fungere da mezzo di prova legale. Questo comporta l’indisponibilità dell’oggetto del giudizio – in quanto le parti non possono liberamente disporre dell’accertamento della falsità (ad esempio con rinunce o accordi), perché è in gioco un interesse pubblico – e la necessità di garanzie rafforzate che si concretizzano in un procedimento più rigoroso rispetto all’ordinario processo civile ordinario.
La stessa Corte di Cassazione ha statuito che la querela di falso “non è diretta alla tutela di un interesse individuale, ma alla salvaguardia dell’interesse generale alla genuinità degli atti” (Cass., civ., sez. III, n. 15948/2006).
In questa chiave di lettura, il legislatore prevede l’intervento obbligatorio del pubblico ministero e un regime speciale di legittimazione. Infatti, la particolare natura dell’azione di cui all’art. 221 e ss. c.p.c. impone di distinguere l’interesse alla proposizione della querela in capo alla parte o al destinatario degli effetti dell’atto, dall’interesse superindividuale, sotteso proprio alla pubblica fede che richiede la partecipazione del P.M. ordinario.
La legittimazione passiva spetta tanto al soggetto che produce il documento in giudizio quanto a chiunque intenda avvalersi del documento stesso (Cass., civ., sez. II, n. 11674/2006; sez. lav., n. 1424/2004; ordinanza n. 4036/2024).
Con riferimento al pubblico ministero ordinario, è lo stesso tenore letterale dell’articolo 221 c.p.c. a statuirne l’obbligo di intervento nel processo. Infatti, il pubblico ministero, nel giudizio di querela di falso, è parte necessaria; ciò si giustifica dal momento che quest’ultimo agisce come custode delle legalità e affidabilità degli atti giuridici e a tutela dell’interesse alla verità documentale (Cass., civ., sez. III, n. 1624/2016; sez. II, n. 12307/2010; sez. II, n. 12179/2008).
Pertanto, il giudizio civile di accertamento della falsità è compendiato dall’intervento obbligatorio (non meramente facoltativo) del P.M. presso la Procura della Repubblica territorialmente competente e non dal P.M. contabile o di altre giurisdizioni speciali. Infatti, tali uffici requirenti operano all’interno di giurisdizioni speciali e i loro poteri sono limitati agli interessi propri di quelle giurisdizioni (ad esempio contabile e militare). La Corte di Cassazione ha ribadito che “l’intervento del pubblico ministero richiesta dall’art. 221 c.p.c. deve provenire dall’ufficio requirente della giurisdizione ordinaria” (Cass., civ., sez. un., n. 15169/2010). Infatti, la partecipazione di un diverso P.M. non soddisfa il requisito legale previsto.
Sul piano delle conseguenze pratiche, infatti, l’assenza della partecipazione del P.M. ordinario determina l’invalidità del procedimento e l’impossibilità di sanare il vizio tramite interventi di altri organi requirenti con la necessità, per il giudice, di disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti del P.M. competente (Cass., civ., sez. III, n. 1874/1999; sez. II, n. 12314/2005).
La partecipazione del P.M. ordinario si spiega in ragione di una duplice considerazione.
In primo luogo, la querela di falso si inserisce strutturalmente nel processo civile ordinario, del quale condivide le regole, le forme e, soprattutto, il sistema di garanzie. L’intervento del P.M. deve quindi essere assicurato dall’organo requirente che opera presso il giudice investito della cognizione, ossia il pubblico ministero ordinario.
In secondo luogo, la natura pubblicistica dell’interesse tutelato – la verità documentale – è strettamente connessa al sistema della giurisdizione ordinaria, che costituisce il plesso centrale per la tutela dei diritti soggettivi e per la circolazione della prova documentale. Il pubblico ministero ordinario, inserito in tale sistema, è istituzionalmente preposto a farsi carico di questo interesse generale. Diversamente opinando, e ammettendo l’intervento di un P.M. appartenente a un diverso circuito giurisdizionale, si finirebbe per alterare l’equilibrio del modello processuale, introducendo un soggetto privo di un radicamento funzionale nel processo civile.
In definitiva, l’insistenza sulla natura pubblicistica della querela di falso consente di chiarire come l’intervento del pubblico ministero non sia elemento accessorio, ma una componente strutturale del giudizio, funzionale a garantire che l’accertamento della falsità documentale – destinato a spiegare effetti erga omnes – sia soddisfatto anche nell’interesse della collettività. Proprio questa funzione impone di identificare senza ambiguità il soggetto chiamato a rappresentare tale interesse: il pubblico ministero del circuito della giurisdizione ordinaria, quale custode istituzionale della verità documentale nel sistema processuale civile.
- P.M. CONTABILE E GIUDIZIO DI QUERELA DI FALSO
In primo luogo, lo statuto costituzionale del pubblico ministero presso la Corte dei conti trova fondamento nell’art. 107 e 108, comma 2, Cost., nonché all’art. 12 c.g.c., che assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali e, per estensione sistematica, degli organi requirenti che in esse operano. La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che tale indipendenza non ha una valenza meramente organizzativa, ma rappresenta una garanzia funzionale, posta a presidio del corretto esercizio della giurisdizione contabile e, in particolare, dell’azione di responsabilità amministrativa (cfr. Corte cost., n. 371/1998; n. 453/1990).
Tuttavia, ed è questo il punto centrale, l’indipendenza costituzionale non implica affatto una generalizzazione dei poteri processuali. Al contrario, proprio perché si tratta di organi inseriti in un sistema di giurisdizioni differenziate, i poteri del pubblico ministero contabile sono rigorosamente tipici e funzionalizzati allo specifico ambito della giurisdizione della Corte dei conti. In altre parole, l’indipendenza attiene allo “status”, mentre la legittimazione processuale attiene alla “funzione” ed è integralmente rimessa alla legge.
La Corte costituzionale ha più volte ribadito che le giurisdizioni speciali – e i relativi organi requirenti – sono caratterizzate da una competenza delimitata e non espansiva, non suscettibile di applicazioni analogiche o estensive (tra le altre, Corte cost., n. 204/2004; n. 64/2008). Questo principio si riflette direttamente sulla posizione del P.M. contabile: egli è titolare di poteri processuali solo nei procedimenti rientranti nella giurisdizione contabile, ossia, tipicamente, nei giudizi di responsabilità amministrativa e contabile e nelle altre materie attribuite alla Corte dei conti (art. 103 Cost.).
In questa prospettiva, la mancanza di legittimazione del P.M. contabile nel giudizio di querela di falso non deriva da una mera “estraneità pratica” al processo civile, ma dalla mancanza di una norma attributiva del potere. Come costantemente affermato dalla Corte di Cassazione, i poteri del pubblico ministero nel processo civile sono retti da un principio di stretta legalità, che ne esclude ogni forma di estensione analogica (Cass., sez. un., n. 10935/1997; Cass., sez. un., n. 26283/2013). Tale principio vale a fortiori per il pubblico ministero operante in una giurisdizione speciale, il cui ambito di intervento è strutturalmente circoscritto.
Ne consegue che il P.M. contabile non può essere considerato un soggetto “fungibile” rispetto al pubblico ministero ordinario. La differenza tra i due non è meramente organizzativa, ma ordinamentale e funzionale: essi appartengono a circuiti giurisdizionali distinti, ciascuno dei quali è dotato di un proprio statuto e di proprie regole di legittimazione. In questo senso, la giurisprudenza di legittimità ha escluso la possibilità di una sostituzione o equiparazione tra uffici del pubblico ministero appartenenti a diversi plessi giurisdizionali, sottolineando la necessaria correlazione tra giudice e ufficio requirente competente (Cass., sez. I, n. 1612/2000; Cass., sez. II, n. 17359/2013).
Il principio assume particolare evidenza proprio nel giudizio di querela di falso. Qui, come si è visto, l’intervento del pubblico ministero è imposto in ragione della natura pubblicistica dell’accertamento e dei suoi effetti erga omnes. Tuttavia, tale intervento deve essere assicurato dall’organo requirente istituzionalmente competente all’interno del circuito della giurisdizione ordinaria, che è il solo in grado di rappresentare l’interesse generale alla verità documentale nel contesto del processo civile.
Ammettere che il P.M. contabile possa intervenire in tale giudizio – magari sulla base di una mera notificazione dell’atto introduttivo – significherebbe, in realtà, alterare la struttura legale della legittimazione processuale, attribuendo a un organo poteri che l’ordinamento non gli riconosce. Come chiarito dalla Corte di cassazione, la legittimazione processuale non può essere creata o ampliata per effetto dell’iniziativa delle parti, ma deve trovare un preciso fondamento normativo (Cass., sez. un., n. 24883/2008).
Da questo punto di vista, la notificazione al P.M. contabile si rivela giuridicamente irrilevante: essa non è idonea né a integrare il contraddittorio necessario, né a sanare la mancata partecipazione del pubblico ministero ordinario. Il vizio che ne deriva non è, dunque, un’irregolarità formale, ma un difetto strutturale del processo, in quanto manca uno dei soggetti che la legge considera indispensabili.
In definitiva, la distinzione tra statuto costituzionale e tipicità dei poteri consente di cogliere il fondamento profondo dell’assenza di legittimazione del P.M. contabile nel giudizio di querela di falso. Da un lato, egli gode delle garanzie di indipendenza proprie degli organi requirenti delle giurisdizioni speciali; dall’altro, tuttavia, i suoi poteri restano rigidamente confinati all’ambito della giurisdizione contabile, senza possibilità di espansione verso il processo civile ordinario. È proprio questa combinazione – indipendenza sul piano dello status e tipicità sul piano funzionale – a escludere in radice ogni forma di partecipazione del P.M. contabile al giudizio di querela di falso, che resta riservato al pubblico ministero del circuito ordinario quale unico soggetto legittimato a rappresentare l’interesse pubblico alla verità documentale.
In conclusione, la distinzione tra intervento obbligatorio, qualità di parte necessaria e legittimazione processuale consente di affermare che: (a) l’obbligatorietà dell’intervento del P.M. nella querela di falso esprime la rilevanza pubblicistica dell’interesse tutelato; (b) tale intervento si traduce in una forma di contraddittorio necessario; (c) la legittimazione dell’organo requirente resta circoscritta ai casi previsti dalla legge e non può essere estesa per effetto di una mera notificazione. Ne deriva che solo il pubblico ministero del circuito della giurisdizione ordinaria può assumere validamente la qualità di parte necessaria nel giudizio di querela di falso, mentre la notificazione al P.M. contabile rimane giuridicamente irrilevante ai fini della corretta instaurazione del contraddittorio.
- P.M. CONTABILE E LEGGE n. 1 DEL 7 GENNAIO 2026
La legge 7 gennaio 2026, n. 1, pur introducendo rilevanti modifiche alla disciplina della responsabilità amministrativa e al sistema dei controlli, non incide sul profilo soggettivo della giurisdizione contabile, lasciando invariata la posizione del pubblico ministero presso la Corte dei conti quale organo requirente speciale. Tale scelta normativa si inserisce in una linea di continuità con l’impianto delineato dalla legge n. 20 del 1994 e successivamente codificato nel d.lgs. n. 174 del 2016, confermando la natura settoriale e funzionalmente delimitata dell’azione erariale.
In particolare, il pubblico ministero contabile continua a operare come organo interno alla giurisdizione della Corte dei conti, titolare di una legittimazione tipica e non generalizzata, finalizzata esclusivamente alla tutela dell’interesse pubblico al buon andamento finanziario e alla integrità dell’erario. Ne consegue che, anche all’esito della riforma del 2026, deve escludersi ogni forma di estensione della sua legittimazione processuale al di fuori dell’ambito della giurisdizione contabile, e segnatamente dinanzi al giudice ordinario.
Tale assetto appare coerente con il principio di specialità della giurisdizione contabile, riconosciuta dagli artt. 100 e 103 Cost., che implica non solo la delimitazione oggettiva delle materie attribuite alla Corte dei conti, ma anche la configurazione di un apparato soggettivo autonomo, comprensivo di un organo requirente distinto dal pubblico ministero ordinario. In questa prospettiva, l’azione esercitata dal P.M. contabile si caratterizza per la sua natura pubblicistica, officiosa e necessaria, risultando ontologicamente diversa sia dall’azione civile, sia da quella penale.
La mancata attribuzione di una legittimazione generale davanti al giudice ordinario si spiega, dunque, alla luce dell’esigenza di evitare sovrapposizioni tra giurisdizioni e duplicazioni di funzioni requirenti, che potrebbero compromettere il principio del giudice naturale e l’equilibrio complessivo del sistema processuale. La riforma del 2026, pur innovando profondamente il contenuto della responsabilità amministrativa, conferma quindi la struttura duale del pubblico ministero nell’ordinamento italiano, ribadendo la distinzione tra modelli requirenti generalisti e modelli specializzati.
In conclusione, il legislatore ha preservato l’identità del pubblico ministero contabile come figura funzionalmente specializzata e priva di una legittimazione processuale generale, in coerenza con la natura autonoma della giurisdizione contabile.
- TUTELA DELL’ERARIO E TUTELA DELLA PUBBLICA FEDE
Alla luce delle considerazioni svolte, la distinzione tra interesse alla tutela dell’erario e interesse alla tutela della pubblica fede si impone come uno snodo concettuale decisivo per comprendere la tenuta sistematica dell’ordinamento processuale. Si tratta, infatti, di interessi che possono frequentemente intersecarsi sul piano fattuale — si pensi ai casi in cui l’alterazione documentale costituisca il presupposto di un danno erariale — ma che restano ontologicamente distinti sul piano giuridico, in quanto espressivi di beni protetti differenti e affidati a strumenti di tutela non sovrapponibili.
L’interesse alla tutela dell’erario si configura come interesse pubblico specifico, inerente all’integrità delle risorse finanziarie e al corretto impiego del denaro pubblico; esso fonda e delimita l’azione del pubblico ministero contabile, la cui legittimazione si radica esclusivamente nella giurisdizione della Corte dei conti e si esplica attraverso l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa. In tale prospettiva, il danno erariale rappresenta non solo il presupposto dell’azione, ma anche il criterio funzionale che ne circoscrive l’ambito, impedendone ogni indebita espansione verso altri settori dell’ordinamento.
Diversamente, l’interesse alla tutela della pubblica fede attiene alla genuinità, veridicità e affidabilità degli atti e dei documenti, quali presupposti imprescindibili della certezza dei traffici giuridici e del corretto funzionamento della giurisdizione. Esso trova la propria sede tipica nella disciplina della querela di falso e giustifica l’intervento del pubblico ministero ordinario, il quale opera non già per la salvaguardia di un interesse patrimoniale pubblico in senso stretto, ma per la protezione di un bene immateriale di rilievo generale, quale è, appunto, la fiducia collettiva nella veridicità degli atti.
La contiguità fattuale tra i due interessi non può, pertanto, tradursi in una loro sovrapposizione giuridica. Ammettere una simile confusione condurrebbe, infatti, a un’indebita dilatazione delle rispettive sfere di competenza, con il rischio di alterare l’equilibrio tra giurisdizioni e di compromettere il principio di specialità che governa tanto l’azione contabile quanto gli strumenti di tutela della pubblica fede. La netta separazione tra i due piani consente, invece, di preservare la coerenza del sistema: da un lato, mantenendo il pubblico ministero contabile entro i confini funzionali della tutela erariale; dall’altro, riservando al pubblico ministero ordinario la difesa dell’interesse generale alla veridicità documentale.
- CONCLUSIONI
In definitiva, la distinzione tra tutela dell’erario e tutela della pubblica fede non rappresenta una mera costruzione teorica, ma costituisce un criterio ordinante essenziale, idoneo a evitare interferenze tra modelli di azione profondamente diversi. Essa conferma come l’ordinamento, pur a fronte di fenomeni fattualmente unitari, continui a operare attraverso una pluralità di interessi giuridicamente qualificati, ciascuno dei quali richiede strumenti di tutela propri e soggetti istituzionali specificamente legittimati. In questa prospettiva, la permanenza di confini netti tra le due sfere si rivela non solo coerente con la struttura delle giurisdizioni, ma anche funzionale alla salvaguardia dei principi fondamentali di legalità, tipicità delle azioni e riparto delle competenze.
BIBLIOGRAFIA
GIURISPRUDENZA DI RIFERIMENTO
Corte di Cassazione – Civile
- Cass., civ., sez. III, n. 15948/2006
- Cass., civ., sez. II, n. 11674/2006
- Cass., civ., sez. lav., n. 1424/2004
- Cass., ord., n. 4036/2024
- Cass., civ., sez. III, n. 1624/2016
- Cass., civ., sez. II, n. 12307/2010
- Cass., civ., sez. II, n. 12179/2008
- Cass., civ., sez. un., n. 15169/2010
- Cass., civ., sez. III, n. 1874/1999
- Cass., civ., sez. II, n. 12314/2005
- Cass., civ., sez. I, n. 1612/2000
- Cass., civ., sez. II, n. 17359/2013
- Cass., civ., sez. un., n. 10935/1997
- Cass., civ., sez. un., n. 26283/2013
- Cass., civ., sez. un., n. 24883/2008
Corte costituzionale
- Corte cost., n. 371/1998
- Corte cost., n. 453/1990
- Corte cost., n. 204/2004
- Corte cost., n. 64/2008
MANUALI E RIVISTE DI RIFERIMENTO
A. Proto Pisani, La querela di falso, Napoli, Jovene, 2023
A. Travi, La funzione del pubblico ministero nelle giurisdizioni speciali, in Giurisprudenza Italiana
F.P. Luiso, Diritto processuale civile, vol. II, Milano, Giuffrè, 2019
G. Tarzia, Le prove civili, Padova, Cedam, 2010
G. Verde, La querela di falso tra tutela della pubblica fede e garanzie processuali, in Foro Italiano
G. Verde, Le giurisdizioni speciali, Torino, Giappichelli, 2021
L. Maruotti, Pubblico ministero e giurisdizioni speciali: limiti e prospettive, in Giustizia Amministrativa
M. Finocchiaro, Commentario al Codice civile – Delle prove, Zanichelli, 2012
M. Sesta, Profili sistematici della querela di falso, in Rivista di Diritto Processuale
P. Mandrioli – C. Consolo, Diritto processuale civile, Torino, Giappichelli, 2025
R. Giovagnoli, Verità documentale e processo civile, in Corriere Giuridico
S. Cassese, Giurisdizioni speciali e riparto delle competenze, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico
S. Pajno – R. Giovagnoli, La giustizia contabile, Milano, Giuffrè, 2017
