Ricorrente: Regione Calabria (Avv. Domenico Gullo)
Resistente: Presidente del Consiglio dei ministri (Avvocata dello Stato Beatrice Gaia Fiduccia)
Noleggio con conducente (NCC), Trasporto pubblico locale, Conflitto di attribuzione, Tutela della concorrenza, Principio di proporzionalità, Principio di ragionevolezza, Foglio di servizio elettronico, Libertà di iniziativa economica, Principio di leale collaborazione, Neutralità tecnologica.
Decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, 16 ottobre 2024, n. 226 (Modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico di cui all’articolo 11, comma 4, legge 15 gennaio 1992, n. 21, ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta), artt. 2, c. 1°, lett. a), b), d), e), f), g), h), m), o), q), s), t), z), aa), bb) ed ee), 3, c. 1°, 2° e 3°, da 4 a 10 nonché l’Allegato 2, l’Allegato 3 (Modello C) e l’Allegato 5; Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 3 dicembre 2024, n. 34247, punti da 2 a 6; Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 23 dicembre 2024, n. 36861, fasi 2, 3 e 4.
FATTO
Con due ricorsi riuniti, la Regione Calabria ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024 e a due circolari attuative, con i quali il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha disciplinato le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico (FDSE) per gli operatori del servizio di noleggio con conducente (NCC).
La Regione ricorrente ha lamentato che tali atti, pur formalmente destinati a definire le “specifiche tecniche” del FDSE, avrebbero in realtà introdotto nuovi e indebiti obblighi e divieti per l’esercizio dell’attività, eccedendo la base legale (art. 11, comma 4, della L. 21/1992) e la competenza statale in materia di “tutela della concorrenza”. In tal modo, lo Stato avrebbe invaso le competenze legislative e amministrative regionali in materia di “trasporto pubblico locale”, “turismo” e “polizia amministrativa locale”, garantite dall’art. 117, commi quarto e sesto, della Costituzione.
Le censure si sono concentrate su tre profili specifici della nuova disciplina: La Regione ha inoltre dedotto la violazione del principio di leale collaborazione per il mancato coinvolgimento nel procedimento di adozione degli atti impugnati.
DIRITTO
La Corte Costituzionale, con la sentenza in commento n. 163 del 2025, ha accolto i ricorsi della Regione Calabria, annullando le disposizioni impugnate. La decisione si pone in continuità con un consolidato orientamento giurisprudenziale volto a definire i confini tra la competenza statale trasversale in materia di “tutela della concorrenza” e le competenze regionali, in particolare quella residuale sul “trasporto pubblico locale”.
Il fulcro del ragionamento della Corte risiede nell’applicazione rigorosa dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, utilizzati come criterio dirimente per valutare la legittimità dell’intervento statale. La Corte ribadisce che, sebbene la tutela della concorrenza possa giustificare interventi normativi statali anche in materie di competenza regionale, tale potere non è illimitato. Come affermato dalla stessa Corte: l’esercizio della competenza legislativa trasversale in materia, quando interseca titoli di potestà regionale, deve rispettare i limiti dell’adeguatezza e della proporzionalità rispetto al fine perseguito e agli obiettivi attesi. Il vaglio di proporzionalità, applicato ai conflitti di attribuzione, diviene così lo strumento per tracciare la linea di demarcazione tra un legittimo esercizio della competenza statale e un’indebita invasione della sfera di autonomia regionale.
Analizzando i singoli profili di censura, la Corte ha riscontrato in ciascuno di essi una violazione di tale principio.
In primo luogo, con riferimento all’obbligo di attendere venti minuti tra la prenotazione e l’inizio del servizio, la Corte ha ravvisato una misura sproporzionata rispetto alla finalità antielusiva (evitare che il servizio NCC si sovrapponga a quello taxi). Tale obiettivo, osserva la Corte, è già presidiato da altri obblighi, come la necessità di una prenotazione presso la sede. La norma, inoltre, è stata ritenuta un tentativo di aggirare un precedente giudicato costituzionale: surrettiziamente, consegue lo stesso risultato sotteso alla disciplina che questa Corte ha già dichiarato costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 56 del 2020. Con tale pronuncia (Corte Cost., sentenza n. 56 del 1 aprile 2020), infatti, era stato dichiarato illegittimo l’obbligo di rientro in rimessa dopo ogni servizio. La nuova regola, imponendo un’attesa ingiustificata, costringerebbe di fatto il vettore a circolare “a vuoto” o a tornare in rimessa, riproducendo le medesime inefficienze e criticità già sanzionate dalla Corte.
In secondo luogo, riguardo al divieto di stipulare contratti di durata con soggetti che svolgono “anche in via indiretta” attività di intermediazione, la Corte ne ha censurato l’eccessiva ampiezza. Tale formulazione, infatti, finisce per inibire accordi commerciali del tutto legittimi con operatori del settore turistico (alberghi, tour operator), che per loro natura svolgono una funzione di intermediazione a favore dei propri clienti. La misura, pertanto, “travalica il fine concorrenziale e comprime indebitamente l’autonomia contrattuale, che della concorrenza è naturale strumento”, incidendo sulla libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) in modo sproporzionato. (Corte Cost., sentenza n. 137 del 24 luglio 2024; Corte Cost., sentenza n. 36 del 13 marzo 2024).
Infine, di particolare interesse è la statuizione sull’obbligo di utilizzo esclusivo dell’applicazione informatica ministeriale. La Corte ha ritenuto tale imposizione eccedente rispetto alla finalità di controllo, la quale potrebbe essere garantita con soluzioni alternative “più rispettose della libera iniziativa economica privata e dell’autonomia organizzativa degli operatori economici”, come sistemi aperti e interoperabili. La decisione introduce e valorizza esplicitamente il “principio di neutralità tecnologica”, desumendolo da plurime fonti del diritto europeo. La Corte afferma che l’imposizione di un’applicazione proprietaria e non interoperabile “si pone in contrasto con il principio di neutralità tecnologica”, il quale, a sua volta, sottende la tutela della concorrenza, evitando di favorire una soluzione tecnologica a discapito di altre. L’esercizio della competenza statale, anche quando volto a fini di controllo, deve quindi conformarsi a tale principio, privilegiando flessibilità e interoperabilità.
In tutti e tre i casi, la Corte ha concluso che la violazione del principio di proporzionalità ha determinato una “deviazione dal corretto esercizio” della competenza statale in materia di concorrenza, con conseguente “indebita interferenza con la competenza regionale residuale «trasporto pubblico locale»”.
CONCLUSIONI
La sentenza n. 163 del 2025 assume una notevole rilevanza nel panorama della giurisprudenza costituzionale sui rapporti Stato-Regioni e sulla regolazione dei mercati. Essa non solo consolida l’orientamento che sottopone l’esercizio delle competenze trasversali statali a un rigoroso test di proporzionalità, ma offre anche importanti chiarimenti sull’applicazione di tale test nel settore strategico del trasporto pubblico non di linea.
In primo luogo, la pronuncia costituisce un fermo monito contro i tentativi di aggirare, mediante strumenti normativi secondari, i principi affermati in precedenti decisioni della Corte, riaffermando con forza la portata del giudicato costituzionale e la necessità di lealtà istituzionale (Corte Cost., sentenza n. 56 del 1 aprile 2020).
In secondo luogo, la decisione si inserisce nel filone giurisprudenziale che mira a rimuovere le barriere ingiustificate all’ingresso e all’esercizio delle attività economiche, in linea con i principi costituzionali ed europei di libertà d’impresa e di stabilimento (Corte Cost., sentenza n. 137 del 24 luglio 2024; Corte Cost., sentenza n. 35 del 13 marzo 2024)
Infine, l’aspetto più innovativo della sentenza risiede nell’aver elevato il “principio di neutralità tecnologica” a parametro per valutare la proporzionalità di una misura statale. Ancorando tale principio alla stessa tutela della concorrenza, la Corte stabilisce un criterio fondamentale per la futura regolamentazione dei servizi nell’era digitale, imponendo al legislatore e alla pubblica amministrazione di prediligere soluzioni aperte, interoperabili e non discriminatorie, capaci di garantire i necessari controlli senza soffocare l’innovazione e l’autonomia organizzativa degli operatori. La sentenza, pertanto, segna un passo significativo verso una concezione più moderna ed efficiente della regolazione pubblica, in cui la tutela della concorrenza si coniuga con il rispetto delle autonomie territoriali e con la promozione di un ecosistema digitale aperto e competitivo.
