Il sistema dello Spoils System rappresenta un modello di gestione del personale nella Pubblica Amministrazione in cui le nomine e le posizioni di responsabilità sono attribuite in base alla comunanza politica piuttosto che a criteri meritocratici. Questo articolo analizza in sintesi il concetto di sistema spoils, le sue origini, le conseguenze sulla governance e le dinamiche che regolano il rapporto tra politica e pubblica amministrazione, proponendosi di esaminare le basi normative, le implicazioni giuridiche e le sentenze principali che hanno contribuito a definire il confine tra il potere politico e l’amministrazione pubblica, con particolare attenzione all’ordinamento italiano.
Il sistema spoils, introdotto negli Stati Uniti nel XIX secolo, rappresenta un principio fondamentale nelle dinamiche di governo degli Stati moderni che si basa sull’idea di garantire che l’amministrazione pubblica rispecchi la linea politica dell’insieme del governo.
Il termine “spoils system” fu utilizzato per la prima volta durante la presidenza di Andrew Jackson (1829-1837), il quale sosteneva che il governo dovesse riflettere la volontà del popolo, permettendo a coloro che avevano sostenuto il suo partito di beneficiare del potere. Una simile opinione sull’opportunità di tale sistema fu ribadita anche da George Washington Plunkitt, il quale pensava che un “paese senza spoils system sarebbe diventato un inferno”.
Tuttavia, questo modello ha portato a una serie di sfide, inclusa la politicizzazione della burocrazia, la scarsa continuità nei servizi pubblici e la diminuzione della qualità del lavoro, ingenerando dubbi riguardo alla sua efficacia e alla sua capacità di garantire una pubblica amministrazione professionale e imparziale; non v’è dubbio che, secondo i criteri propri dei sistemi democratici, “l’azione amministrativa acquisisce legittimità dalla guida politica, che viene quindi collocata al suo vertice. Senza di essa, la dirigenza burocratica finirebbe per diventare un mandarinato con potere, ma senza investitura”.
Il sistema in argomento influisce in modo significativo sul rapporto tra politica e pubblica amministrazione, poiché la dipendenza e la soggezione delle cariche pubbliche dalla politica può limitare l’autonomia degli enti amministrativi e la loro capacità di operare in modo indipendente dai cambiamenti politici. Tuttavia, è importante notare che una certa integrazione tra politica e amministrazione è necessaria per garantire che le politiche pubbliche siano attuate in modo efficace.
Le sfide contemporanee richiedono una riflessione su come equilibrare le esigenze politiche con quelle amministrative, garantendo un sistema che faciliti la buona governance, poiché l’applicazione dello spoils system deve essere bilanciata con la necessità di un’amministrazione pubblica stabile e professionale, in grado di garantire prestazioni di qualità assicurando che le normative esistenti trovino un’applicazione pratica che rifletta il principio di imparzialità e l’obbligo di garantirne l’indipendenza.
In Italia, il dibattito inerente lo spoils system si colloca sia nell’ambito del diritto amministrativo sia nell’ambito delle norme statutarie. Diverse leggi hanno cercato di regolamentare il fenomeno, cercando di bilanciare il diritto alla nomina politica con la tutela del personale pubblico.
Il concetto ha assunto una particolare importanza con la Legge 7 agosto 1990, n. 241, sul procedimento amministrativo, nonché con la Legge Bassanini (Legge n. 59 del 1997), che ha introdotto significative modifiche alla struttura della PA rappresentando una fase fondamentale nel processo di riforma della pubblica amministrazione italiana, introducendo il principio di management pubblico, cercando di garantire maggiore efficienza e responsabilità.
Tra i vari aspetti innovativi, emerge la delegificazione e la conseguente possibilità di una gestione più flessibile delle amministrazioni pubbliche, sebbene la legge non definisca espressamente tale sistema, ma ha di fatto consentito un maggiore controllo e una maggiore influenza da parte della politica sulle nomine dirigenziali.
La normativa che introduce il criterio meritocratico e modifica la concezione stessa della Pubblica Amministrazione è senza dubbio quella del Decreto Legislativo 29/1993, recante la “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”.
Questo decreto ha contribuito al mutamento della Pubblica Amministrazione ed ha sancito una netta separazione tra le funzioni di indirizzo politico, riservate agli organi di governo, e le funzioni di gestione amministrativa, affidate ai dirigenti pubblici; ciò ha permesso di ridurre l’influenza politica sulla gestione quotidiana della PA.
Il d.lgs. n. 80/1998 attuativo della legge delega n. 59 del 1997, recante “Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.59”, e 29 ottobre 1998, n. 387, “Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, che all’art. 13 , riconosceva la possibilità che gli incarichi apicali (incarichi di segretario generale di ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente, conferiti con decreto del Presidente della Repubblica) venissero confermati, revocati, modificati o rinnovati entro novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo. Decorso inutilmente tale termine, gli incarichi per i quali non si fosse provveduto espressamente si intendevano confermati fino alla loro naturale scadenza, in pratica “vi fu innanzitutto la reazione del sistema politico, rilegittimatosi intorno ad un nuovo assetto bipolare e desideroso di riconquistare il terreno amministrativo perduto in nome del principio di separazione fra indirizzo e gestione” .
La legge 145/2002 (nota come Legge Frattini), “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato” regola le nomine politiche negli enti pubblici, cercando di garantire un equilibrio tra le esigenze politiche e la stabilità del personale, in particolare negli articoli 1, 2 e 3 della suddetta legge. In linea generale, l’articolo 1 della legge 145/2002 delinea gli obiettivi di maggiore efficienza e responsabilità nella gestione della pubblica amministrazione; l’articolo 2 stabilisce i criteri di selezione e i requisiti per le nomine, garantendo al contempo che siano basati su competenze e meriti professionali, non solo su affiliazioni politiche; infine, l’articolo 3 si legge come un riconoscimento della necessità di un equilibrio tra l’instabilità politica e la continuità amministrativa, mirando a stabilire un sistema di rotazione che, sebbene possa sembrare instabile, dovrebbe facilitare un ricambio di idee e approcci nella gestione pubblica. La norma tra l’altro riformulò l’art.19, comma 8, del d.lgs. 30 marzo 2001, n.165, stabilendo che gli incarichi di funzione dirigenziale “cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo”: tale previsione della cessazione automatica dell’incarico, decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo, non ha comunque il significato di impedire, in quanto funzionale al fondamento fiduciario del rapporto, la libera recedibilità dallo stesso, anche prima di tale termine.
E ciò alla luce della ratio dello spoils system, nella forma ad esso assegnata dall’art.19, comma 8, del d.lgs. n.165 del 2001, quella stessa che, come vuole la giurisprudenza costituzionale, ne consente l’applicazione solo a una ristretta cerchia di figure apicali della dirigenza, tenuto conto dello statuto differenziato per esse previsto, in ragione del rapporto istituzionale diretto e non mediato che le lega all’organo politico.
La circostanza che queste figure dirigenziali apicali derivino la legittimazione dall’organo politico, cui sono legate da un vincolo fiduciario, comporta, infatti, che già nel momento di insediamento del nuovo Governo, a seguito del voto sulla fiducia, questa legittimazione venga necessariamente meno, consentendo perciò all’organo politico il recesso dal rapporto anche prima del decorso dei novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo, da intendersi quale termine massimo decorso il quale opera la cessazione ex lege.”
Anche il Testo Unico degli Enti locali, all’art. 110 del dlgs n.267/2000 collega la durata del rapporto di lavoro dirigenziale al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica.
La Legge n. 15 del 2005, introduce norme sulla trasparenza e sulla pubblicità degli atti amministrativi, influenzando anche le nomine politiche
È inoltre importante menzionare, in relazione all’argomento trattato, le disposizioni del Decreto Legislativo 150/2009 (Riforma Brunetta) che ha introdotto una serie di misure volte a ottimizzare la produttività del lavoro pubblico e a migliorare l’efficienza e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni.
L’equilibrio tra necessità politiche e principi di meritocrazia rappresenta una sfida complessa e cruciale per la pubblica amministrazione. Le evoluzioni normative saranno fondamentali per garantire che lo spoils system possa rispettare i principi di efficienza e di trasparenza nella pubblica amministrazione poiché un’amministrazione troppo politicizzata può compromettere la stabilità e l’imparzialità necessarie per una buona governance.
L’esercizio di scelta basato sulla politica porta a una perdita di competenza nella pubblica amministrazione, poiché la pratica di premiare i sostenitori politici con posti di lavoro pubblici può creare una zona grigia tra la politica e la burocrazia, sollevando la questione del conflitto di interessi.
L’applicazione dello spoils system nel contesto italiano deve essere ponderata con attenzione, bilanciando la necessità di essere responsabili politicamente e rappresentativi con l’importanza di mantenere un’amministrazione pubblica competente, professionale e imparziale.
E’ importante considerare le sue implicazioni a lungo termine sulla stabilità amministrativa, sull’efficienza del governo, sulla cultura della meritocrazia il ricambio politico può portare a innovazioni e nuovi modelli di governance, tuttavia, se diventasse una pratica sistematica rischierebbe di trasformarsi in un ciclo di ritorsione politica, dove ogni nuova amministrazione si impegna a “tagliare” le teste dei predecessori, piuttosto che costruire un sistema volto a garantire un’amministrazione neutrale e fondata sul merito. .
L’opportunità di un approccio misto potrebbe aiutare a mitigare le criticità riscontrate, in quanto il sistema in argomento può portare a una costante rotazione dei dirigenti pubblici in base ai cambiamenti politici, compromettendo la continuità dei servizi e l’efficienza dell’amministrazione.
Come accennato in precedenza, la pratica delle nomine basate su relazioni politiche può aumentare il rischio di corruzione e clientelismi, che alimentano “dei veri e propri “effetti perversi” (Bobbio, 1999), che possono condurre alla sovversione della qualità della democrazia”, in quanto le nomine possono essere influenzate da interessi particolari anziché dal bene pubblico. Per Max Weber il clientelismo è una “proiezione del personalismo particolaristico”, esso trova vita in paesi dove «la popolazione si divide in patroni e clienti, non solo nell’arcaico senso letterale di protettori e protetti, ma anche nel moderno senso sociologico di un rapporto di scambio particolaristico e ineguale tra individui privilegiati e sottoprivilegiati, al di fuori di vincoli familiari e parentali».
Tuttavia in un contesto politico in continua evoluzione, lo spoils system può garantirne una maggiore capacità di adattarsi alle nuove esigenze e priorità politiche, evitando la rigidità dei processi burocratici, inoltre le nomine politiche possono garantire che la linea e le priorità del governo siano seguite anche a livello funzionale, permettendo una migliore coerenza tra politica e attuazione.
Quanto al diritto vivente, la giurisprudenza ha svolto un ruolo cruciale nel delimitare il concetto di spoils system che pur essendo un meccanismo legittimo per garantire il cambiamento politico, deve muoversi all’interno di un quadro normativo che protegga l’amministrazione pubblica dagli abusi di potere.
Risulta dunque importante tracciare un’analisi della rassegna giurisprudenziale in merito, a cominciare dalla sentenza della Corte di Cassazione n. 3457/2001: essa rappresenta un importante passo nella giurisprudenza italiana riguardante il tema dello spoils system, in quanto, la Corte ha affrontato la questione della legittimità dei licenziamenti o dei trasferimenti dei funzionari pubblici avvenuti in seguito all’assunzione di nuove cariche politiche e ha sottolineato che, sebbene il principio dello spoils system possa giustificare un certo grado di turnover negli organi di governo e nei ruoli apicali della pubblica amministrazione, esso deve essere bilanciato con il rispetto della stabilità e della professionalità dei funzionari pubblici.
Un aspetto chiave della sentenza è stato l’affermazione che le scelte di avvicendamento non possono avvenire in modo arbitrario o discriminatorio; devono invece rispettare i diritti dei lavoratori, la normativa vigente e i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, sanciti dalla Costituzione. Questo costituisce un importante richiamo alla necessità di un equilibrio tra la legittima esigenza delle nuove amministrazioni di circondarsi di collaboratori in sintonia con le proprie politiche e i diritti dei dipendenti pubblici di godere di una certa stabilità lavorativa. In sintesi, la Corte ha ribadito l’importanza di un’applicazione ragionevole e giustificata dello spoils system, che consideri tanto le necessità politiche quanto le garanzie per i funzionari pubblici, contribuendo così a delineare un quadro normativo più equilibrato e giusto in questo contesto.
La medesima pronuncia è stata poi richiamata dalla stessa Corte di Cassazione con la recentissima ordinanza n. 15971 del 7 giugno 2024, sempre per ribadire l’importanza di evitare che il turnover politico compromettesse la continuità e l’efficienza dell’azione amministrativa e per mantenere un’amministrazione pubblica imparziale e capace di servire al meglio i cittadini.
In sintesi, l’ordinanza in argomento rappresenta un importante richiamo alla necessità di un’applicazione ragionevole e giustificata dello spoils system, che tenga conto sia delle necessità politiche sia delle tutele per i funzionari pubblici.
Anche il Consiglio di Stato e la Corte Costituzionale hanno frequentemente affrontato il tema dell’incompatibilità tra il sistema di nomina politica e i principi di imparzialità e continuità dell’azione amministrativa: in primis, con la pronuncia n. 362/1999 il Consiglio di Stato ha stabilito che la cessazione di un funzionario per il solo fatto di un avvicendamento politico può configurarsi come un abuso di potere, non essendo automaticamente equiparabile a una valutazione di merito negativa. L’organo giudicante ha enfatizzato l’importanza di salvaguardare la professionalità e l’indipendenza dei funzionari pubblici.
In aggiunta a ciò, nella sentenza n.34 del 2010, la Corte Costituzionale evidenzia due principali violazioni dei principi costituzionali, ossia il principio di buon andamento in quanto la continuità dell’azione amministrativa viene compromessa quando si verificano cambiamenti frequenti del titolare di un ufficio pubblico, pregiudicando l’efficacia e l’efficienza dell’amministrazione, ed il principio di imparzialità amministrativa che, secondo la Corte, viene violato quando le funzioni amministrative, che dovrebbero essere eseguite da funzionari neutrali e al servizio esclusivo della Nazione, sono invece affidate a persone con specifiche appartenenze politiche o con un rapporto personale di affinità con il titolare dell’organo di direzione politica.
Nella medesima pronuncia, la Corte ha stabilito che lo spoils system non è applicabile ai dirigenti che non partecipano direttamente alla definizione dell’indirizzo politico, ma che sono incaricati di garantirne l’attuazione, poiché ciò sarebbe incompatibile con il principio di imparzialità dell’azione amministrativa.
Infine, sempre in ambito di giurisprudenza costituzionale, è importante ricordare che le disposizioni legislative che prevedono la decadenza automatica degli incarichi dirigenziali al rinnovo dell’organo politico sono considerate costituzionalmente legittime solo se riguardano incarichi di natura fiduciaria. Questi ultimi sono conferiti sulla base di valutazioni personali, con l’obiettivo di garantire coesione e sinergia con l’indirizzo politico.
Lo spoils system si configura quindi come un fenomeno complesso e controverso, nonché articolato e dibattuto, all’interno delle dinamiche politiche e amministrative, tenute a garantire che le istituzioni pubbliche rispondano effettivamente alle esigenze dei cittadini, ricordando sempre la prescrizione dall’articolo 98 della Costituzione che esorta la costruzione di un sistema di pubblica amministrazione saldo, basato sull’ efficienza e la competenza.
