Abstract in italiano
Il presente studio analizza l’articolazione del potere urbanistico nell’ordinamento giuridico italiano, con particolare attenzione al ruolo centrale dei Comuni nell’esercizio delle funzioni di governo del territorio e alla configurazione delle commissioni urbanistiche quali organi consultivi specializzati. La ricerca esamina l’evoluzione del sistema delle competenze urbanistiche dalla riforma del Titolo V della Costituzione, che ha ridefinito i rapporti tra Stato, Regioni e Comuni secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuendo ai Comuni una presunzione generale di competenza nelle funzioni amministrative. L’indagine si concentra sull’analisi della pianificazione urbanistica ed edilizia in ambito comunale quale funzione fondamentale dei Comuni, esaminando come tale competenza si esplichi attraverso l’autonomia regolamentare riconosciuta dal Testo Unico dell’Edilizia nella disciplina dell’attività edilizia. Particolare attenzione è dedicata all’evoluzione delle commissioni urbanistiche, dalla loro configurazione originaria di organi necessari ex lege alla trasformazione in strutture facoltative la cui istituzione è rimessa alla discrezionalità dell’ente locale nell’ambito della propria autonomia organizzativa. Lo studio analizza la giurisprudenza amministrativa che ha chiarito come la competenza esclusiva del regolamento nel determinare formazione, attribuzioni e funzionamento delle commissioni edilizie consenta ai Comuni di modulare l’intervento di questi organismi consultivi in funzione delle specifiche esigenze territoriali. La ricerca evidenzia come il principio di separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione abbia profondamente modificato la composizione di tali organi, escludendo la presenza di componenti politici e valorizzando l’apporto tecnico-specialistico. L’analisi si estende alle commissioni per il paesaggio, esaminando le competenze delegate ai Comuni in materia di autorizzazione paesaggistica e l’importanza di garantire una reale autonomia tecnica e valutativa di questi organismi specializzati per assicurare l’efficacia della tutela paesaggistica nel quadro del governo del territorio.
Parole chiave: diritto urbanistico- comune- commissioni urbanistiche- potere amministrativo
Abstract in English:
This study analyzes the articulation of urban planning powers in the Italian legal system, with particular attention to the central role of Municipalities in exercising territorial governance functions and the configuration of urban planning commissions as specialized advisory bodies. The research examines the evolution of the urban planning competence system since the reform of Title V of the Constitution, which redefined the relationships between State, Regions and Municipalities according to the principles of subsidiarity, differentiation and adequacy, attributing to Municipalities a general presumption of competence in administrative functions. The investigation focuses on the analysis of municipal urban and building planning as a fundamental function of Municipalities, examining how this competence is exercised through the regulatory autonomy recognized by the Consolidated Building Act in the discipline of building activities. Particular attention is devoted to the evolution of urban planning commissions, from their original configuration as necessary bodies ex lege to their transformation into optional structures whose establishment is left to the discretion of the local authority within its organizational autonomy. The study analyzes the administrative jurisprudence that has clarified how the exclusive competence of the municipal building regulation in determining the formation, attributions and functioning of building commissions allows Municipalities to modulate the intervention of these advisory bodies according to specific territorial needs. The research highlights how the principle of separation between political-administrative guidance functions and management functions has profoundly modified the composition of such bodies, excluding the presence of political components and enhancing the technical-specialist contribution. The analysis extends to landscape commissions, examining the competences delegated to Municipalities in matters of landscape authorization and the importance of ensuring real technical and evaluative autonomy of these specialized bodies to ensure the effectiveness of landscape protection within the framework of territorial governance.
Key words: urban planning law-municipality-urban development commissions- administrative power- administrative authority
SOMMARIO: 1 Considerazioni generali- 2. Il ruolo del Comune- 3- Funzioni delle Commissioni Urbanistiche.
1.Il potere urbanistico nell’ordinamento giuridico italiano si configura come una delle manifestazioni più significative dell’articolazione costituzionale delle competenze tra i diversi livelli di governo territoriale, rappresentando un paradigma emblematico della complessa dialettica che intercorre tra istanze unitarie e autonomistiche nel governo del territorio.
La ripartizione delle funzioni urbanistiche tra Stato, Regioni e Comuni costituisce il risultato di un’evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha attraversato diverse fasi storiche, dalla centralizzazione del sistema originario alla progressiva valorizzazione delle autonomie territoriali, fino al nuovo assetto delineato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, che ha ridefinito i rapporti tra i diversi livelli istituzionali secondo principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Il quadro costituzionale vigente, come delineato dall’articolo 118 della Costituzione stabilisce che “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”, introducendo una presunzione generale di competenza comunale che può essere derogata solo in presenza di specifiche esigenze di carattere unitario.
Tale impostazione trova ulteriore specificazione nella disciplina delle funzioni fondamentali dei Comuni, tra le quali l art. 19 del decreto-legge n. 95 del 2012 il quale annovera espressamente “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale”, confermando il ruolo centrale dei Comuni nell’esercizio delle funzioni urbanistiche di base[1].
La competenza legislativa in materia urbanistica, ricompresa nella più ampia categoria del “governo del territorio” di cui all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, appartiene alla potestà concorrente tra Stato e Regioni, con la conseguenza che allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali mentre alle Regioni compete l’emanazione della normativa di dettaglio[2].
2.Il ruolo dei Comuni nell’esercizio del potere urbanistico assume una dimensione particolarmente rilevante in quanto questi enti rappresentano il livello di governo più prossimo ai cittadini e al territorio, configurandosi come i soggetti naturalmente deputati alla pianificazione di dettaglio e alla gestione diretta delle trasformazioni urbane ed edilizie. L’ articolo 2 del Testo Unico dell’Edilizia stabilisce che “i comuni, nell’ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, disciplinano l’attività edilizia”, riconoscendo agli enti locali una sfera di autonomia regolamentare che si esplica nella definizione delle modalità concrete di attuazione della disciplina urbanistica ed edilizia nel rispetto dei principi stabiliti dalla legislazione statale e regionale. Tale autonomia comunale trova la sua espressione più significativa nella formazione degli strumenti urbanistici generali, che secondo l’articolo 7 della legge urbanistica del 1942 devono considerare “la totalità del territorio comunale” e indicare essenzialmente la rete delle principali vie di comunicazione, la divisione in zone del territorio comunale, le aree destinate a spazi pubblici e le norme per l’attuazione del piano[3].
La configurazione del sistema delle competenze urbanistiche comunali non può tuttavia prescindere dal coordinamento con i livelli di governo sovraordinati, secondo un modello di governance multilivello che trova il suo fondamento nei principi costituzionali di sussidiarietà e leale collaborazione. Come evidenziato dalla Corte Costituzionale “il sistema del nuovo Titolo V è improntato a criteri parzialmente diversi. Cadute le norme specifiche che attribuivano in via generale allo Stato il compito di definire le funzioni amministrative degli enti locali (articoli 118, primo comma, e 128, vecchio testo), il nuovo articolo 117, secondo comma, lettera p, ricomprende nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione delle sole ‘funzioni fondamentali’ di Comuni, Province e Città metropolitane; mentre il nuovo articolo 118, primo comma, attribuisce in via di principio ai Comuni, in tutte le materie, ‘le funzioni amministrative’, ma riserva la possibilità che esse, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato”[4].
L’evoluzione del sistema delle competenze urbanistiche ha inoltre comportato una progressiva valorizzazione del ruolo regionale nella definizione degli indirizzi strategici di governo del territorio, attraverso l’elaborazione di strumenti di pianificazione sovracomunale e la definizione di criteri per il coordinamento dell’attività pianificatoria locale. Il T.U.E.L: stabilisce che “le regioni, ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere unitario nei rispettivi territori, organizzano l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province”, prevedendo inoltre che “la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita ai comuni alle province e alle comunità montane, in base ai principi di cui all’articolo 4, comma 3, della legge del 15 marzo 1997, n. 59, secondo le loro dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale”.
La complessità del sistema delle competenze urbanistiche emerge con particolare evidenza nell’analisi delle dinamiche di coordinamento tra i diversi livelli di pianificazione, dove la necessità di contemperare l’autonomia comunale con le esigenze di governo unitario del territorio ha dato luogo a un articolato sistema di raccordi procedurali e sostanziali.
Il quadro normativo di riferimento per l’esercizio delle funzioni urbanistiche comunali trova la sua disciplina organica nel decreto legislativo n. 112 del 1998, che ha operato il conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, mantenendo allo Stato i compiti relativi alla “identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali, alla difesa del suolo e alla articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché al sistema delle città e delle aree metropolitane”. Tale ripartizione riflette l’esigenza di bilanciare le istanze di autonomia locale con le necessità di coordinamento sovraordinato, secondo un modello che riconosce ai Comuni il ruolo di protagonisti della pianificazione di dettaglio pur inserendoli in un sistema di governance territoriale articolato e coordinato[5].
3. Le Commissioni urbanistiche rappresentano uno degli aspetti più significativi dell’organizzazione amministrativa comunale nell’esercizio delle funzioni di governo del territorio, configurandosi come organi consultivi specializzati che svolgono un ruolo cruciale nell’istruttoria tecnica dei procedimenti edilizi e urbanistici. L’evoluzione normativa e giurisprudenziale ha profondamente ridefinito la natura, la composizione e le funzioni di questi organismi, trasformandoli da organi necessari ex lege in strutture la cui istituzione è rimessa alla discrezionalità dell’ente locale, nell’ambito della propria autonomia organizzativa e regolamentare. Il Testo Unico dell’Edilizia stabilisce infatti che “i Comuni, nell’ambito della propria autonomia statutaria e normativa, disciplinano l’attività edilizia”, attribuendo al regolamento edilizio comunale la competenza esclusiva nel determinare “la formazione, le attribuzioni e il funzionamento” delle commissioni edilizie, quando l’ente locale decida di istituirle[6].
Tale impostazione riflette il principio costituzionale di autonomia locale e il nuovo assetto delle competenze delineato dalla riforma del Titolo V, che ha valorizzato il ruolo dei Comuni quali soggetti naturalmente deputati alla gestione diretta delle trasformazioni urbane ed edilizie nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
La trasformazione più significativa che ha investito le commissioni urbanistiche comunali riguarda la loro composizione, profondamente modificata dall’introduzione del principio di separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione, sancito dall’articolo 107 del Testo Unico degli Enti Locali. Come chiarito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2447 del 2003 , “la presenza di organi politici nella commissione edilizia, deputata a pronunciarsi su richieste di autorizzazioni e concessioni edilizie, non è più consentita dall’assetto normativo vigente”, in quanto tale presenza contrasterebbe con il principio generale di netta separazione fra le funzioni di indirizzo politico e quelle di gestione. La giurisprudenza amministrativa ha costantemente ribadito questo orientamento, precisando che “la commissione edilizia comunale non può essere composta, e tantomeno presieduta, da organi politici dell’ente locale”, come evidenziato nella sentenza del Tar Lombardia n. 5602 del 2009 che ha chiarito come “l’illegittima composizione della commissione determina l’illegittimità del provvedimento finale che recepisce il parere reso dall’organo consultivo, senza che assuma rilievo la circostanza che la decisione sia stata assunta all’unanimità”.
Il carattere facoltativo delle commissioni urbanistiche, introdotto dal Testo Unico dell’Edilizia, ha comportato una significativa diversificazione delle scelte organizzative adottate dai Comuni, alcuni dei quali hanno optato per la soppressione di questi organi consultivi, altri per il loro mantenimento con composizione rinnovata secondo i principi di separazione delle funzioni. Come precisato nella giurisprudenza di legittimità, “a seguito delle innovazioni introdotte dal D.P.R. n. 380 del 2001, la commissione edilizia ha perso il carattere di organo necessario ex lege, essendo divenuta la sua istituzione facoltativa”, con la conseguenza che “gli enti locali, nell’esercizio della propria autonomia regolamentare, possono scegliere se conservare la commissione edilizia, adeguandone la composizione ed escludendo la presenza di componenti politici, ovvero sopprimerla”. Questa evoluzione ha determinato un ripensamento complessivo del ruolo di tali organismi, che da strutture standardizzate e uniformemente presenti in tutti i Comuni si sono trasformati in strumenti organizzativi differenziati, modellati sulle specifiche esigenze e caratteristiche territoriali di ciascun ente locale.
La natura giuridica dei componenti delle commissioni urbanistiche presenta profili di particolare interesse, configurandosi come soggetti che, pur operando nell’ambito dell’organizzazione comunale, mantengono una posizione peculiare rispetto all’apparato amministrativo dell’ente. Come chiarito dalla Cassazione civile nella sentenza n. 16845 del 2004 ,”i componenti esterni della commissione edilizia comunale conservano il proprio status professionale e non entrano a far parte dell’apparato impiegatizio dell’ente, non essendo in alcun modo equiparabili ai dipendenti del Comune, né per altro verso sono assimilabili agli amministratori o rappresentanti dell’ente locale”. L’ambito funzionale delle commissioni urbanistiche si estende oltre la tradizionale attività consultiva in materia edilizia, abbracciando spesso competenze specialistiche in settori correlati quali la tutela paesaggistica e la qualità architettonica degli interventi[7].
BIBLIOGRAFIA UTILIZZATA.
S.AMOROSINO, Diritto dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2024, 3 ss..
A.BARTOLINI, Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche, in Dir. amm., 2021,995 ss.
A.CROSETTI,D.VAIANO, Beni culturali e paesaggistici, Torino, 2023 8 ss.
M.S.GIANNINI, I beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1976, 8. L’espressione è ripresa da Corte cost. n. 94/2003.
P.MARZARO, Gli ‘altri beni culturali’ e i beni culturali urbanistici: note di sistema, in Riv. giur. urb., 2023, 425 ss.
M.A.SANDULLI,M.SPASIANO,P.STELLA RICHTER(a cura di), Il diritto urbanistico in 50 anni di giurisprudenza della Corte costituzionale, Napoli, 2006.
STELLA RICHTER, La nozione di patrimonio culturale, in Foro amm. –Cons. St., 2004, 4 ss.
[1] A.BARTOLINI, Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche, in Dir. amm., 2021,995 ss.
[2]M.A.SANDULLI,M.SPASIANO,P.STELLA RICHTER(a cura di), Il diritto urbanistico in 50 anni di giurisprudenza della Corte costituzionale, Napoli, 2006.
[3] M.A.SANDULLI,M.SPASIANO,P.STELLA RICHTER(a cura di), Il diritto urbanistico in 50 anni di giurisprudenza della Corte costituzionale, Napoli, 2006.
[4] A.BARTOLINI, op.cit.
[5] A.CROSETTI,D.VAIANO, Beni culturali e paesaggistici, Torino, 2023 8 ss.
[6] STELLA RICHTER, La nozione di patrimonio culturale, in Foro amm. –Cons. St., 2004, 4 ss.
[7] S.AMOROSINO, Diritto dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2024, 3 ss..
