La Convenzione di Strasburgo[1] attribuisce l’azione di promozione dei diritti dei minori agli organi nazionali previsti dall’articolo 12[2], ovvero ad una nuova figura indicata come “Garante dei diritti del fanciullo”.
Il termine “Garante”, che è stato preferito rispetto alle altre denominazioni (difensore civico del minore, pubblico tutore) è frutto di un’evoluzione culturale di carattere teorico, tendente ad evidenziare maggiormente il ruolo specifico di garanzia dei diritti che si intende attribuire alla nuova figura, senza che ad essa corrisponda alcuna sostanziale diversità di funzioni o di ruolo.
Il Garante di fatto non garantisce la tutela giurisdizionale dei diritti, che è di competenza del giudice, né esercita attività amministrativa di funzioni assistenziali, ma piuttosto promuove una tutela non conflittuale dei diritti della persona, esercitando una azione che richiama il valore massimo ovvero il superiore interesse, rendendo socialmente visibile la soggettività e le esigenze.
L’articolo 12 stabilisce che la promozione e l’esercizio dei diritti del bambino siano incoraggiati da organi nazionali che avranno tra l’altro la funzione di formulare proposte per rafforzare il dispositivo legislativo relativo all’esercizio dei diritti dei fanciulli; formulare pareri sui progetti legislativi relativi all’esercizio dei diritti dei fanciulli; fornire informazioni generali relative all’esercizio dei diritti dei fanciulli, ai mezzi di comunicazione, al pubblico ed alle persone o agli organi che si occupano di questioni relative ai minori; ricercare l’opinione dei bambini e fornire loro ogni informazione appropriata.
L’azione del nuovo organo, dunque, si svolge sia sul piano della promozione generale della condizione giuridica e sociale del fanciullo, che ha come interlocutori gli enti, lo Stato, le Regioni, i mezzi di comunicazione di massa, l’opinione pubblica, i soggetti e le istituzioni che si occupano dei bambini e delle loro esigenze (scuola, organizzazioni sportive, del tempo libero ecc.); sia la promozione specifica, utilizzando il metodo dell’inchiesta, l’ascolto di esigenze, opinioni, bisogni, richieste dei bambini cui fornire informazioni e sostegno specifici, eventualmente anche con segnalazioni mirate agli organi competenti[3].
In tal senso anche l’azione di controllo che gli organi di garanzia possono attuare nei confronti dell’operato della pubblica amministrazione non rappresenta un classico controllo sulla corretta esecuzione delle procedure, ma si concentra nel miglioramento della funzionalità dell’azione amministrativa. Il compito del Garante è così quello di una magistratura di persuasione, efficace perché convincente: non in forza di un potere coercitivo, ma per la capacità di posizionarsi come interlocutore di eccellenza per il sistema dei servizi che hanno compiti diretti verso l’infanzia[4].
L’attitudine privilegiata e particolare del Garante è l’attitudine a promuovere, facilitare l’assunzione di capacità e di responsabilità, senza atteggiamenti presuntuosi o invasivi, di carattere sostitutivo o alternativo o gerarchico, ma con un approccio sussidiario, amichevole. Inoltre nell’azione del Garante deve prevalere il momento della facilitazione su quello della mediazione, dell’ azione esterna ma concomitante, piuttosto che il ruolo improprio del terzo giudicante o arbitro. L’autorevolezza del Garante può derivare più dalla capacità di declinare le sue funzioni in modo sussidiario, amichevole, persuasivo, dialogante, che non da una caratterizzazione invasiva delle competenze altrui. Il compito del Garante non è tanto di mantenere o realizzare un equilibrio tra i diritti dei cittadini e i doveri dell’amministrazione pubblica, quanto di incoraggiare e sostenere l’esercizio dei diritti dei bambini, rendere socialmente visibile la loro soggettività (anche al di fuori dell’ambito giudiziario), le loro esigenze, e adottare iniziative generali e specifiche con l’obiettivo di facilitare in concreto l’esercizio dei loro diritti nei procedimenti in materia di famiglia.
In base alla Convenzione, il Garante, riconosciuto a livello nazionale ed internazionale, dovrebbe avere un’articolazione diffusa sul territorio, in modo da realizzare una rete facilmente accessibile e vicina ai bambini, alle strutture operative e alle autorità competenti (enti locali) a provvedere alle loro esigenze.
Attraverso la possibilità di svolgere un “servizio di prossimità” al cittadino, mediante l’attivazione di sedi periferiche, è possibile l’ascolto di molti utenti dei servizi e del loro disagio. La funzione del Garante dell’infanzia, a differenza di quella del difensore civico che media il conflitto tra pubblica amministrazione e cittadino, è quella di restituire agli operatori il vissuto dei loro utenti. Normalmente il sistema dei servizi sociali, dei consultori, delle scuole è in grado di svolgere bene il proprio lavoro, ma spesso si genera da parte del cittadino insoddisfazione, incomprensione, sfiducia. Questo clima finisce per danneggiare il progetto di recupero individualizzato delle esigenze di un determinato bambino o ragazzo e necessario alla tutela e garanzia dei suoi diritti, con ricadute negative che aumentano la sofferenza del minore e quella dello stesso ambiente in cui vive. In questi casi il Garante si pone come un luogo neutro (non avendo tra i suoi compiti né la presa in carico sociale del nucleo né l’esercizio di poteri gerarchici o di controllo sugli operatori) in cui tutti gli operatori coinvolti da una singola situazione di difficoltà possono incontrarsi e riprogettare il proprio intervento collocando al centro il bambino e superando le difficoltà che hanno impedito a quel percorso di auto di concretizzarsi. [5]
Il ruolo del Garante è inoltre orientato alla crescita di una cultura delle “buone pratiche”: il singolo caso positivamente risolto può diventare un’ opportunità di miglioramento delle pratiche ordinarie di lavoro, per individuare modi e metodi per far circolare prassi più efficaci di protezione dei diritti dei bambini. L’azione del Garante è finalizzata in questo senso a creare le condizioni affinché chi ha dei compiti di promozione e tutela del minore li svolga al meglio, utilizzando strumenti che vanno ben al di là di una mera azione di controllo. [6]
La promozione dei diritti del fanciullo richiede un’azione autorevole e dunque non in diretta competizione e conflitto con quella degli organi già esistenti, cui è affidata la protezione e la tutela giurisdizionale dei diritti del fanciullo.[7]
L’azione del garante dei diritti dei bambini non può confondersi con i controlli amministrativi sulla qualità dei servizi né con la tutela penale e civile dei diritti promossa dal pubblico ministero e dai privati legittimati o, nel caso dei bambini, dalle figure istituzionali (il pubblico ministero, il tutore) o dai soggetti (i genitori, il curatore speciale) cui è attribuito il ruolo di rappresentanza e/o di assistenza del fanciullo.[8]
Il Garante è da intendersi, quindi, più che come un tutore, come sponsor del minore, con i poteri di un’Authority e con l’obiettivo di promuovere compiutamente il “diritto di essere minore”..[9]
[1] La Convenzione europea sull’esercizio dei diritti del fanciullo, conclusa a Strasburgo il 25 gennaio 1996, è in vigore dal 1° luglio 2000. In Italia, dove è stata ratificata con la legge 20 marzo 2003, n. 77, è invece in vigore dal 1° novembre 2003.
[2] Articolo 12: 1 Le Parti incoraggiano, tramite organi che esercitano, fra l’altro, le funzioni di cui al paragrafo 2, la promozione e l’esercizio dei diritti dei minori. 2 Tali funzioni sono le seguenti: a) fare delle proposte per rafforzare l’apparato legislativo relativo all’esercizio dei diritti dei minori; b) formulare dei pareri sui disegni legislativi relativi all’esercizio dei diritti dei minori; c) fornire informazioni generali sull’esercizio dei diritti dei minori ai mass media, al pubblico e alle persone od organi che si occupano delle problematiche relative ai minori, d) rendersi edotti dell’opinione dei minori e fornire loro ogni informazione adeguata.
[3] SERGIO G., La ratifica della Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli: una tappa decisiva verso il riconoscimento della soggettività dei minori nelle relazioni famigliari, in STRUMENDO L., DE STEFANI P. (a cura di) I diritti del bambino tra protezione e garanzie. La ratifica della Convenzione di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei fanciulli, op. cit., pp. 54-58.
[4] MILANESE F., Il Garante per l’infanzia nella promozione di una cultura dei diritti dei bambini, in STRUMENDO L. (a cura di), Il garante dell’infanzia e dell’adolescenza, un sistema di garanzia nazionale nella prospettiva europea, op. cit., p. 139.
[5] MILANESE F., Il Garante per l’infanzia nella promozione di una cultura dei diritti dei bambini, in STRUMENDO L. (a cura di), Il garante dell’infanzia e dell’adolescenza, un sistema di garanzia nazionale nella prospettiva europea, op. cit., 2007, p. 140.
[6] Ivi
[7] SERGIO G., La ratifica della Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli: una tappa decisiva verso il riconoscimento della soggettività dei minori nelle relazioni famigliari, in STRUMENDO L., DE STEFANI P. (a cura di) I diritti del bambino tra protezione e garanzie. La ratifica della Convenzione di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei fanciulli, op. cit., p. 54-58.
[8] Ivi
[9] MENGARELLI M., La tutela del fanciullo e gli organi di garanzia. L’esperienza delle Marche per una rete di tutori legali dei minori d’età, in STRUMENDO L. (a cura di), Il garante dell’infanzia e dell’adolescenza, un sistema di garanzia nazionale nella prospettiva europea, op. cit., p. 120
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